再组织视野下政策能力重构：乡村振兴的浙江经验

作者：肖方仁 唐贤兴  责任编辑：网络部  信息来源：《南京社会科学》2019第9期  发布时间：2019-10-13  浏览次数： 4501次

【摘　要】乡村振兴是新时期党和国家重大战略规划，其目的是为全面推进美丽乡村建设。落实中央政策，实现乡村振兴和美丽乡村建设目标，需要强大的基层政府政策能力。政策能力重构需要包括政府和社会、民众在内的可能力量的合作努力。本文以浙江几个典型案例为例，分祈了基层政府通过再组织与制度化动员，激发社会和民众对农村发展政策的支持，强化政策能力的基本逻辑。案例表明，基层政府通过问题建构、理念重塑、制度完善和行为示范等途径实现了不同于传统科层制组织的组织形式，有效地实现了对民众和社会的制度化动员，实际地重构了基层政府的政策能力。浙江乡村振兴战略实施中通过再组织实现政策能力重构的经验，值得其他地方借鉴。

【关键词】乡村振兴；再组织；政策能力；重构

一、引言：缘起与问題

乡村建设和乡村振兴是中国多少年孜孜以求的工作。党的十九大报告把乡村振兴作为党和国家战略提出，目的是为推进美丽乡村建设，建设美丽中国。习近平总书记指出，在我们这样一个拥有13亿多人口的大国，实现乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举（1）。此后的中央文件，又多次强调了乡村振兴战略的重要性，并提出了总体要求。乡村振兴与美丽乡村建设相辅相成。在美丽乡村建设过程中，全国各地情况不一，政策能力、资源禀赋、制度环境、社会活力等方面也不完全一样，决定了各地发展步调并不完全一致，效果也不完全相同。比如，作为东部的浙江省，已经进入美丽乡村建设的更高阶段，而作为中西部的有些地区，可能正处于发展甚至起步阶段。在全面推进美丽乡村建设的今天，总结先行示范区和典型案例中乡村振兴成功经验，对其他地区而言，有着重要借鉴意义。

组织振兴是乡村振兴的重要内容，是实现乡村振兴的保证。社会主义建设历史经验表明，调动民众积极性，充分动员和组织社会力量，是办大事、办好事的根本。中央的方针政策，需要因地制宜得到细化，需要民众的广泛支持。对于与占中国人口半数以上的农民利益息息相关的美丽乡村建设而言，只有广泛动员民众力量，政策目标才能得以高效实现。习近平总书记曾多次指出，浙江的今天就是中国的明天。那么，在乡村振兴与美丽乡村建设过程中，浙江省各地有哪些经验值得总结？特别是，他们是如何通过一种再组织化过程，实现基层政策能力重构，为美丽乡村建设与乡村振兴提供动力的？这对于中国美丽乡村建设的全面发展，有着重大意义。

二、再组织视野中的政策能力研究：文献综述

（一）理解政策能力

政策能力是公共政策研究的重要内容。阿尔蒙德与鲍威尔最初提到“政策能力”，是指政策改变环境的有效程度、政府在适应和改变环境方面的成功程度（2）。政策能力不是有和无的问题，而是程度高或低的问题。不过人们经常将（政策能力"（policy capacity）跟"国家能力”（state capacity）、行政能力（administrative capacity）和治理能力（governing capacity）联系在一起。

国家能力直接影响经济增长、政治稳定、社会发展和国家安全等，而这一切均离不开合理的公共政策的指导和贯彻（3）。以国家为中心的研究，都是探讨国家能力的（4）。国家能力，需要通过政策目标的实现来凸显。对国家能力的探讨，需要将它置于国家与社会关系之中。早期著作把国家能力等同于公共政策过程中的国家自主性（5）。国家自主意味着国家会追求一些不受社会集团、阶级或社团利益影响的目标，但实施这些目标需要“国家能力”（6）。米格代尔主张把国家这一组织“嵌入”社会组织之中，在互动中实现国家与社会的相互改变与相互构成。（7）在规范的意义上，国家能力实际上是韦伯主义国家观中有关合法性问题的延续（8），这是一个国家能力如何依靠社会支持得以实现和维持的问题（9）。埃文斯等人的著作通过案例分析发现，国家能力更集中体现了国家与社会之间的合作而非强制的作用（10）。

有学者指出，政策过程由六个部分构成，那么政策能力应该体现在政策过程的各个阶段上（11）。彼得斯也认为，政策能力关涉政策制定、执行与评估（12）。可能受这类观点的影响，中国学者也基本上遵循这种逻辑，将政策能力聚焦于公共政策制定与执行等几个环节（13）。不过，学术界对政策能力缺乏一个清晰的和被广泛接受的定义。要准确理解政策能力，本身存在困难。学者们之间有分歧，各自突出政策能力的不同维度。

在一些人的视野里，“行政能力”是指通过有效组织人力及其他资源，落实政策目标的能力（14）。在一定程度上说，这个定义被包含在政策能力的概念理解之中。“国家能力”“政策能力”和“行政能力”这三个既相互区别，又相互依赖的概念，被看成是“治理能力”的三个构成要素，或者说构成了关于能力的“铁三角”模型。

（二）政策能力提升的组织与动员视角

组织是公共管理与公共治理的永恒话题。政府的绝大多数政策工作都是通过组织实现的。在政策执行实现目标方面，学术界曾经提出两种重要模型，其一就是Goggin等人提出的政府间政策执行的沟通模型（CM），其二是Stoker提出的执行体制框架（IRF）（15）。CM将执行问题看成一个组织管理的问题，IRF将执行看成一个达成合作的问题。公共政策最为关键的问题是目标达成，它体现在为目标实现所做的政策规划，以及围绕目标和规划而采取的实际行动。因此，政策能力最终表现为公共政策主体实现政策目标的能力。而目标的实现，需要最广泛的社会认同、民众支持和资源贡献。

对于正在实施的乡村振兴和美丽乡村建设而言，将农民和社会力量组织起来，就显得尤为重要。不过农业税取消之后，干群联系几乎消失，村干部权威降低（16）；乡镇政府财政“空壳化”和政权“悬浮化”（17），农村基层“空心化”“个体化”，呈现出无组织状态（18）。乡村主体性缺失，村社共同体解体，丧失凝聚力和内生发展动力（19）。基层治理依靠国家转移支付、依靠技术治理（20）。县级财政薄弱的地区，乡镇政府俨然成为县级政府的行政派出机构（21）。这些，都极大地影响了治理效果。

传统组织结构基本上都是科层制的，通过自上而下权力运行，激发组织内人们的行为动力。其动员逻辑在于基于权力控制和惩罚机制所形成的威慑力，以及人们基于此进行理性计算的成本收益分析。基于科层制结构的正式组织就像一个铁笼，约束了组织内人们的协作与创造性，它鼓励按部就班地遵章办事，不求无功、但求无过。现代基层治理的复杂性和涉及问题的广泛性，要求更多行为体的参与和合作，而这些行为体并不属于科层权力控制范围。因此需要寻求一种不同于传统科层制组织结构和运行逻辑的组织形式，对社会行为体实现动员，以促成政策目标实现。

（三）再组织与制度化动员：政策能力重构逻辑

广泛用复杂的协作组织网络替代僵化的传统官僚层级来解决公共问题成为一个现实（22）。Wu等人认为，政策能力更多地体现为集中必要资源，将不同的组织和利益编织在一起，协调跨政府和外在于政府的社会组织的关系以促进政策执行，实现政策目标的能力。（23）Jessica A.J.Rich在对巴西艾滋病防治政策的国家动员研究中，指出了国家官员通过扩大政府外的联盟成员力量，保证了艾滋病政策的成功执行（24）。显然，动员与组织社会行动力量，助力政策目标实现，成为政策能力提升的关键内容。

在一个多世纪的巨变中，大规模的社会动员和广泛的群众参与，始终都是中国发展及赶超世界先进的必要条件（25）。有关政策动员的文献，广泛讨论了其概念、基本分类、政策动员的基本模式等（26）。运动式动员有着某些明显的优势，但其弊端也非常明显。比如，可持续性不强、容易反弹，会减弱非动员时期政策执行效果，有损国家和政府权威和公信力。运动式动员经常使用强制性权力，或者依靠极具短期效应的政策激励，这种政府直控型的实践模式，不仅难于规避政府角色自身的局限，而且以政府作为单一能动主体的“命令动员式”的方式压抑了社会力量积极自主参与社会事务的动力（27）。也有少量研究探讨了政策动员常态化促进集体行动的运作机制。比如，孔繁斌分析了动员议题建构和公众聚合认同（28）；余敏江对公众认同聚合给予了必要的关注（29）。另外，也有学者提出通过政策动员实现集体行动效果的一个重要影响因素，即信任（30）。这些研究，为运动式动员转向常态化动员，促进政策能力重构提供了一定基础。

新时期的乡村振兴，需要基层政策能力予以保证。可能的情况是，一种基于制度化动员的再组织化逻辑，能有效促进政策执行效果，重构政策能力。那么，在美丽乡村建设过程中，浙江各地是如何通过再组织化过程、重构基层政府政策能力的，需要结合案例进行分析。

三、乡村振兴的浙江案例

习近平总书记当年在浙江开创的事业，不管是城市经济社会发展，还是美丽乡村建设，都取得了令世人瞩目的成就，成为全国公共治理的典范。比如，安吉县余村，一个组织村民成功转变发展方式的案例，成为践行“绿水青山就是金山银山”理念的典范；武义县后陈村，创造性地提出村务监督委员会制度，成为强化村务监督、促进村民参与的典范；德清县东衡村所开创的乡贤理事会制度，成为激发社会精英积极参与美丽乡村建设的典范；开创于20世纪60年代、在习近平新时代备受推崇的诸暨市“枫桥经验”，成为维护社会稳定，助力乡村振兴的社会治理典范。

（一）安吉余村：绿水青山就是金山银山

安吉余村是习近平“两山”理念发源地。余村最根本性的成就，在于成功动员村民转变经济发展方式，成为践行“绿水青山就是金山银山”思想的先行者与生态文明建设示范地。对于余村而言，它经历过“只要金山银山，不要绿水青山”的阶段。村民的整体贫困逼迫民众和村干部寻求致富之路，从而开启了炸山挖矿，办水泥厂，发展石头经济的传统经济发展道路。余村经济发展了，其代价却是生存环境的极度恶化。曾经的发展模式出了严重问题，依靠高强度开采和高资源消耗，无法实现经济可持续发展。

村干部和少数村民意识到问题的严重性，决定采取措施，关停水泥矿山，但是，遇到的阻扰是不言而喻的。1998年至2002年，余村“两委”痛下决心，对污染企业“关、停、转、迁”，其结果就是牺牲了经济发展速度，村民收入明显减少，集体年收入一下缩水到不足原来的1/10，几乎半数村民失去了从事多年的工作，反对之声不绝于耳（31）。不过，在安吉县、天荒坪镇政府和余村“两委”的耐心工作和坚持下，村民们逐渐转换思维，开始认识到环境的重要性，从此步入“宁要绿水青山，不要金山银山”的阶段。

2005年8月15日，时任浙江省委书记习近平同志在安吉余村考察民主法治建设，在聆听了相关汇报之后，他指出，“绿水青山就是金山银山；既要绿水青山，又要金山银山”，要充分发展绿色经济，促进持续发展。自此，安吉县和余村“两委”更加坚定了信念，要向生态要效益，既要绿水青山，也要富民强县。余村干部组织村民实现了向“既要绿水青山，又要金山银山”的发展模式转变。直至今日，余村顺着这条道路走下来，村民富了，生态环境改善了，成为全国美而乡村建设的榜样，成为新时代乡村振兴的模范。

（二）武义后陈：村务监督委员会制度

武义后陈村是村务监督委员会制度发源地。20世纪末，因后陈村村民认为士地征用款分配不公，怀疑村干部在集体土地承包转让中牟利，从而引发村“两委”干部的信任危机，激化了干群矛盾。后陈村也从武义县的红旗村变成了名副其实的“上访第一村”，严重影响了当地经济发展和社会和谐稳定（32）。由于上级政府的重视以及对后陈村干部的调整，混乱局面才得以缓解。2003年下半年，在白洋街道工业办公室任职的胡文法被派往后陈村出任党支部书记。与此同时，武义县委县政府也派工作组到后陈村指导工作，保障各项事务有序开展。胡文法上任不久即召开全村户主大会，探讨如何管好集体经济。曾当过厂长的胡文法认为，一个村就是一个利益共同体，村民好似全村资产的“股东”。基于这种思路，后陈村可以建立一个类似公司“监事会”的“财务监督小组”，以监督村干部的财务工作。经过一个月开会讨论，胡文法提出成立村务财务理财监督小组，小组成员从非村干部直系亲属的普通村民中选出，这在很大程度上可以重构村民对村干部的信任。方案一经提出，立即受到武义县委县政府的重视。

随后，后陈村在总结村财务监督小组工作经验的基础上成立村务监督委员会，监督村务和财务工作，拓展了监督范围。2004年6月18日，后陈村召开村民代表会议，通过了《村务监督制度》、《村务管理制度》及建立村务监督委员会的决议。通过两轮选举，选出3名监委会成员。这样，后陈村实现了从“靠人管村”到“制度治村”的转变。正是因为村务监督制度和村民参与机制的不断完善，后陈村创造了村干部“零违纪”、村民上访“零记录”、工程“零投诉”、不合规支出“零入账”的“四零”记录，成为村风和谐、村容洁美、村民富裕的“全国民主法治示范村”和中国美丽乡村的代表。以村务监督委员会制度为核心的“后陈经验”在全国得以推广，深深地影响了中国农村基层治理的进程。

（三）德清东衡：乡贤参事会制度

乡贤参事会制度，肇始于德清县东衡村。作为基层社会治理和公共服务的一种组织形式，它通过激活乡贤资源，发挥乡村精英作用，促进社会多元参与、协商共治，为乡村振兴提供服务。乡贤参事会之缘起，可以追溯到21世纪初东衡村干部和村民因为经济发展方式引发的争议。为响应党和国家提出的转变经济发展方式的倡议，东衡村放弃传统的开矿采砂致富的发展路径，结果是当地经济收入和家庭所得急剧下降，社会矛盾凸显、激化。2011年，东衡村级组织换届选举后，新一届村两委班子成员只有6人。在一个拥有3000多村民的村进行良好治理，仅仅依靠选出来的几位村干部，本身就已经显得力不从心。而此时的干群矛盾更是加剧了问题的复杂性（33）。

经济的发展需要社会的稳定和人心的稳定；人心的稳定，需要经济发展与良好治理所带来的信心与信任。村干部如何带领村民致富，成为摆在基层组织面前的紧迫大事。在矛盾较为突出的时期，在征求村民和小组长意见建议的基础上，经党员大会通过，由两委成员、老干部、党员、组长代表等19人组成的新农村建设推进委员会（乡贤参事会前身）成立了。在后续的几年发展中，东衝村的乡贤理事会成员不断发展壮大，其成员不再局限于本村村民和村干部，而加入了在外地工作、热心于家乡发的和精英。东衡村的乡贤参事会党的成员也已经获权列席村两委会和村民代表会议，参与完成美丽乡村建设中各项重大事项决议，井全程参与监督。东衡村乡贤理事会的这一特色做法立即引起了湖州市、浙江省，甚至全国的高度关注。如今的乡贤参事会制度，正在被全省甚至全国所借鉴，应用于乡村治理和美丽乡村建设，成为一种充分调动社会参与，推动政策能力提升的重要途径。

（四）诸暨枫桥：矛盾化解与基层治理

早在20世纪60年代，当时浙江省诸暨县枫桥镇干部群众创造了“发动群众，依靠群众，就地解决矛盾”，“矛盾不上交”，实现“捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年，毛泽东主席亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国基层治理一个典范。

2018年是毛泽东批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年纪念。在这十几年甚至几十年的时间里，无论是最初的“枫桥经验”，还是新时代的“枫桥经验”，其核心内涵始终不变，即尊重人民主体地位，充分发动和依靠群众，将问题解决在基层。但会被不断赋予新的更深的意义，不断融入新时代的理念和元素，其功能效果也会不断拓展，成为全国政法综治战线的一面旗帜。

“枫桥经验”在发展过程中，创造出“基层社会网格化治理”“流动人口管理诸暨模式”“枫桥式矛盾化解体系”等等，“枫桥经验”也从“矛盾少、治安好”的“治镇之计”上升为全国基层治理之策，在各领域推广。关键是，“枫桥经验”具有城乡的普及性，在美丽乡村建设和乡村振兴成为国家战略的新时代，"枫桥经验”将继续在中国农村发挥最为重要的作用，为美丽乡村建设保驾护航。

四、再组织视野下政策能力重构：浙江经验分析

浙江在十几年、甚至几十年的经济社会发展中，各地因地制宜，充分发挥政府创新力与社会创造力，涌现了一批又一批典型成功案例。对于美丽乡村建设与乡村振兴而言，案例远不止前述内容，只是这些案例相对更具代表性。在这些案例中，基层政府（包括村两委）（34）都能通过自身独到的方式，把民众和其他社会行动体动员和组织起来。虽然所呈现的手段方法和具体途径并非完全一致，但它们都是基于浙江文化，典型地代表浙江风格，不断受到全国关注，备受推崇。

切斯特·巴纳德指出了组织的三个条件，即共同的目标、协作的意愿和信息交流（35）。对于乡村振兴和美丽乡村建设而言，组织本身就意味着，需要把更多人们的力量动员起来，有效实现政策目标。对于浙江基层而言，一种基于制度创新的再组织过程，是为促进更完美的协作和沟通。这个再组织过程通过四个维度得以实现，即问题建构、理念重塑、制度完善和行为示范，进而实现社会和民众的常态化动员，发挥个体能动性和团队效能，重构政策能力。

（一）问题建构

政策问题界定，是政策过程的起点，是最重要的一环。不能对“问题”形成共识，将很难有政策目标的实现。政策问题的建构，首先得益于利益相关者对社会问题的反应。问题是观念的产物（36）。利益相关者可能进行基于政策问题的社会学习，转变对利益的看法，从而影响行为。在后实证主义政策分析范式里，问题的建构是在行动者之间达成一种可能共享的理解，这种共享的理解被用作一种开展行动而进行协商和谈判的基础（37）。对于斯通而言，“问题界定”的本质是“因果故事”（38）。在这里，政治行动者把困难的条件转化成人们应该负有责任的公共问题。维斯（Weiss）在斯通研究的基础上附加了一条，即关于人们是否应该行动、应该如何行动的争论在因果故事里起着重要作用（39）。

余村正是通过引领问题建构的独特路径，创造了一条不同于传统经济发展的模式。传统认为，经济发展是核心内容。可实现经济发展的方式，从未受到如此重视。余村从问题的重新建构开始，实现了村民对相关决定的全面支持，从而顺利执行相关政策，重构政策能力。村干部首先从乡村发展的定位着手，认为虽然民众富裕起来是最终目的，但实现的方式却有多种，有的方式来得快，但环境问题多；有的方式来的慢，但相对更可持续。对于长时期“以经济建设为中心”，参与“经济锦标赛”的人们来说，接受一种新的发展方式难度似乎很大。村干部和上级政府一起全面参与组织动员，帮助民众分析利弊，认识开山采矿致富之路问题的严重性。虽然短时期可能迅速集聚财富，但是以牺牲子孙的生存环境为代价的。

余村案例显示，基层政府面对出现的矛盾，都是引导民众和社会重新建构政策问题，形成共识。通过问题建构，转变民众对乡村发展与个人利益关系的重新认识。其他几个案例，也都有着类似的逻辑。武义县后陈村村务监督委员会制度的兴起，虽然是因为村务矛盾的激化，然而对矛盾的转移和问题重新定位，还得益于被派往后陈村担任村支部书记的胡文法以及新任村“两委”，是他们及时地认识问题并引导村民重构对自身利益的认识。创造性地实现对村民的再组织，缓解了干群矛盾，为乡村振兴铺平道路。“枫桥经验”也正是基于寻求对社会矛盾的重新认识，有效实现民众再组织，矛盾得以在基层化解。

（二）理念重塑

思想是行为的起点，是行动的最终依据；理念是采取行动的信念与信心。思想的引导在于中央和上级，而理念的建构在于地方和基层。在政策落实过程中，基层政府引导合作理念重塑与合作关系建构，对于政策目标完美实现，至关重要。在美丽乡村建设和乡村振兴过程中，基层政府放下姿态，一改传统高高在上、依靠控制的权力运行方式，实现更多社会行动体动员，强化合作，有效实现再组织过程。这是浙江省各地基层政府一以贯之的行为逻辑。

余村发展方式转变历程并非一帆风顺。如果简单通过自上而下的强制逻辑实施控制，虽能实现一时的政策动员，但最多只能得到短期的被迫回应，激化的社会矛盾将更为严重。基层政府和村干部着重从转变治理理念着手，尊重农民主人翁精神，发挥其能动性。浙江自近代以来，民营经济发达，他们掌握的资源相对庞大，因而社会组织发展环境也相对完善。也正是如此，浙江各地政府始终将社会组织和企业作为社会治理的依赖对象与合作伙伴。在关停厂矿之后的几年里，安吉县、天荒坪镇以及余村两委坚持绿水青山的生态发展之路，进村入户进行广泛宣传，并辅之以具体的政策措施，探寻农民广泛增收渠道。民众思想实现转变，对政府充满信心，增强政策支持力度，实质性地重塑了政策能力。

在武义后陈村，为解决干部和村民的对立和矛盾，是新上任的村支部书记胡文法通过自身信誉担保，以及新任村“两委”的承诺，以及白洋街道、武义县政府的支持，缓解了信任危机，坚定了合作信念，重构了新任村两委行动能力与政策能力。东衡村乡贤参事会制度通过鼓励更多人参与乡村治理，在很大的程度上帮助解决了“两委”在乡村建设工作推进中的障碍。东衡村正是通过动用乡里乡情，培育了民众和乡贤人士的政策参与理念与行为支持，拓宽了表达空间，促进问题解决，缓解了村内治理矛盾。

再组织化过程提供了最核心的凝聚力量，将政府认可的理念渗透进社会主体以及在与他们的广泛互动之中，通过教育、宣传、培训强化他们的主体意识，充分激发其主动性、创造性，促使一切可能的力量自觉地投身到中国美丽乡村建设和全面乡村振兴伟大事业中来。

（三）制度完善

学者们指出了外部环境对于组织的重要性，认为环境对组织起着制约、塑造、渗透和革新的作用（40）。组织不仅被视为一种生产系统，而且也被视为一种社会与文化系统。制度不仅对环境做出反应，而且同时也在创造环境。思想与理念的影响，其目的是为促进制度环境的改变，实际上是对组织场域进行再组织的过程。因为包括基层政府、民众在内的整个社会对国家政策的认同与理解的程度不同，为真正实现政策目标，就需要一定程度的正式制度予以规范。在建构了一种制度环境与社会认同之后，实际制度，比如奖惩制度的完善就显得名正言顺，遵守制度规范的心理障碍也会明显减少。在这种状况之下的政策动员，必将不同于运动式动员，而是一种基于制度的常态化动员，对民众与社会广泛的行动激励将更为明显。

自2005年以来，安吉县就连续出台了关于建设“中国美丽乡村”的决议、行动纲要和以奖代补等措施以及财政扶持实施方案，确定了美丽乡村建设的指导思想、总体目标，以及工作原则，激励更多的村民和组织参与美丽乡村。余村在村两委和村民代表的参与下，制定了村美丽乡村建设考核计分制度，从根本上调动了村民的积极性，稳步推进“中国美丽乡村”建设步伐。不再简单基于政府的权威而设立奖惩，而是通过再制度化实现了政府和市场两种机制的优势整合。政府以一种倡导者的姿态引领政策执行，将广泛的社会行为体整合进各种项目或政策执行过程之中，提高他们对政策的认同与支持。

后陈村更是在发挥村民代表作用的前提下，健全了村民广泛参与的监督机制，比如，“一个机构，两项制度”、“双述职，两反馈”制度、“四定二评一创”制度、三务公开、“党员联系户”制度以及村民听证会制度（41），通过村务监督委员这一结构化载体，充分调动了村民参与乡村建设和乡村振兴的活力，激发了村干部的工作热情，使他们能放心大胆干事，实际地提升了政策能力。东衡乡贤参事会制度的成立，为乡贤和精英提供了一个参与农村建设和乡村治理的平台，作为一种激励机制，保证了乡村治理中资金和智力支持。这是一种社会行动体的再组织方式，根本区别于传统的科层制度，更多地凸显社会治理中的民主参与及合作。村务监督委员会制度，它实际地强化了原本弱化的村民代表大会的权力，调动了村民参与基层治理、建设美丽乡村的积极性，推动了相关政策目标实现。

“枫桥经验”体现的是一种“矛盾不上交，处理在基层”的治理逻辑，成为新时代践行党的群众路线、推进基层治理现代化的典范。自治、法治、德治“三治融合”是浙江基层百姓的创造，也是创新发展“枫桥经验”成果。通过一系列制度共同作用，通过乡贤、道德榜样、村规民约、家训家风、生活礼俗的教化作用，引导人们行为，规范社会秩序，平息矛盾纠纷，动员最广泛群众参与，引导群众依法维权等等。可以说，是制度保证了政府与社会合作的有序化，激励了民众在美丽乡村建设和乡村振兴的参与行动，从根本上打造了一个能力强大的政策主体系统。

（四）行为示范

行动是对信仰的肯定，对价值的坚守。人们在政治生活中除了受利益所驱使，还由制度义务和责任所驱动。从结果逻辑来看，行为是由对结果的偏好和期望所引导的。一个心智健全的人是不会与现实脱节的，他会保持行为与现实期望之间的一致性。人们参与的政治生活需要围绕决策进行组织，更会围绕意义的构建和诠释进行再组织。

行为示范，将意味着将那些被作为典范的行为看作自身努力的方向，它表明了一种行为如何才能更为恰当。不同于科层权力结构下简单的意志强加和命令服从，通过这种再组织，将各主体放在一个更为平等与协作的关系之中。通过思想影响和榜样效应，实现对方行为改变。在浙江美丽乡村建设与乡村振兴中，示范村或示范点，会对其他地方提供影响和激励。社会生活中基于逐渐趋同的价值取向与共同理解，形成一种制度环境，使人们觉得怎么做才叫合规。通过不断强化的理念认同，其标准和激励示范效应将会越发明显。基于成功的乡村治理逻辑，不断形成典范效应，对整个浙江省甚至全国起到了引领和示范效果，帮助示范点认清自身优势，为后来者理清治理思路，有效实现政府治理与村民自治良性互动。

五、总结与展望

浙江各地在乡村振兴过程中，经济社会发展遇到问题后，都能通过制度创新，动员和组织村民与社会力量而得以有效解决。这既是一种基于内生动力自然推动的过程，也是基层政府引导社会行动体实现再组织化的过程。

正如李昌平所指出的，要让分散的农民组织起来，农村的问题要依托组织去解决（42）。要解决农村的发展问题，关键是要激发农民群众的内生动力，建立社会和民众自己解决问题的机制。浙江省多年的发展经验表明，各地政府都是强能力政府，但绝对不是强势集权政府。强家或强政府需要一个强社会的支持，强政策能力体现为政府和社会合作意识的强化、合作机制的健全。政府依靠压制、掠夺社会，不仅弱化了社会能力，更是弱化了政策能力和治理能力。在浙江十几年，甚至几十年的城乡改革中，基层政府始终通过再组织化过程，实现政策能力重构。

习近平总书记在十九大报告中指出，需要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。从事中国美丽乡村建设和乡村振兴伟大事业，从根本上说，需要从调动政府工作人员和全社会广泛热情，解决政策能力重构和优化的问题。2019年中央“”一号文件”将增强乡村治理能力作为农村发展和乡村振兴的关键内容，要求完善乡村治理机制，发挥农民主体作用，强化农村各类组织功能，激发农村内生动力，增强乡村治理能力。应该说，浙江各地在美丽乡村建设和乡村振兴战略实施中所进行的再制度化和再组织化探索和经验，与浙江省长期以来形成的鼓励制度创新的生态环境密切相关。各地区所形成的经验，最终都会得到完善，为全国其他地区所参考与借鉴。

注释：

[1]参见新华网《习近平主持中共中央政治局第八次集体学习》，http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2018-09/22/c_1123470956.htm。

[2]阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第24-26页。

[3]桑玉成、刘百鸣：《公共政策导论》，复旦大学出版社1991年版。

[4]参见阿图尔·科利《国家引导的发展》，吉林出版集团2007年版；禹贞恩《发展型国家》，吉林出版集团2008年版；戴维·瓦尔德纳《国家建构与后发展》，吉林出版集团2011年。

[5]诺德林格：《民主国家的自主性》，凤凰出版集团2010年版。

[6]参见彼得，埃文斯等编《找回国家》，生活，读书，新知三联书店2009年版，第10页。

[7]米格代尔：《强社会与弱国家》，江苏人民出版社2012年版，第5页。

[8]曹海军、韩冬雪：《“国家论”的崛起：国家能力理论的基本命题与研究框架》，《思想战线》2012年第5期。

[9]David Beetham，The Legitimation of Power，Atlantic Highlands：Humanities Press International，1991，Part1.

[10]Peter Evans，Embedded Autonomy，States and Industrial Transfor­mation，Princeton：Princeton University Press，1995，p.52.

[11]参见戴维，伊斯顿《政治体系》，商务印书馆1993年版；辛向阳《新政府论》，工人出版社1994年版。

[12]Peters，B.G.，“The policy capacity of government”，Research Paper，1996，No.18；Ottawa：Canadian Centre for Management Development.http：//www.csps-efpc.gc.ca/pbp/pub/pdfs/P62_e.pdf

[13]参见张荣昌《政府职能转变的条件探析》，《国家行政学院学报》2002年第4期；李玲玲《政府政策能力论析》，《理论与改革》2006年第5期。

[14]Painter，M.，& Pierre，J.（Eds.），Challenges to state policy capacity：Global trends and comparative perspectives，London：Palgrave Macmillan，2005.

[15]Kurt D.Cline，Defining the Implementation Problem：Organiza­tional Management versus Cooperation，Journal of Public Adminis­tration Research and Theory，Vol.10，No.3，Jul.，2000，pp.551-571.

[16]董磊明：《村将不村——湖北尚武村调查》，《中国乡村研究》第五辑，2008年。

[17]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

[18]管清友：《制度悖论、无组织状态和政治危机——再论农村土地“流转”的政治经济学》，《上海经济研究》2005年第2期。

[19]吴重庆、张慧鹏：《以农民组织化重建乡村主体性：新时代乡村振兴的基础》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2018年第3期。

[20]折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。

[21]李祖佩：《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》，《开放时代》2015年第2期。

[22]莱斯特·M.萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，北京大学出版社2016年版，第33—34页。

[23]Wu，X.，Ramesh，M.，& Howlett，M.，“Policy capacity：A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities，Policy and Society，2015，34，pp.165-171.

[24]Rich，Jessica A.J.，“Grassroots Bureaucracy：Intergovernmental Relations and Popular Mobilization in Brazil’s AIDS Policy Sec­tor”，Latin American Politics and Society，Volume55，Issue2，Version of Record online：9 APR 2013.

[25]刘一臬：《社会动员形式的历史反视》，《战略与改革》1999年第4期。

[26]可参见陈潭《政策动员、政策认同与信任政治——以中国人事档案制度的推行为考察对象》，《南京社会科学》2006年第5期；杨正联《政策动员及其当代中国向度》，《人文杂志》2008年第3期；李勇军《政策动员及其在中国的转向》，《云南行政学院学报》2011年第3期。

[27]荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》2007年第5期。

[28]孔繁斌：《政治动员的行动逻辑——一个概念模型及其应用》，《江苏行政学院学报》2006年第5期。

[29]余敏江：《政府动员型城镇化政策的困境与反思》，《社会科学研究》2014年第2期。

[30]郑也夫：《信任与社会秩序》，《学术界》2001年第1期。

[31]参见人民网《浙北一个山村的十年之变》，http：//politics.people，com.cn/n/2015/0806/c70731-27417771.html

[32]参见武义县委县政府编《足迹：浙江省武义县基层民主政治建设的实践与探索》，团结出版社2014年版，第4-22页。

[33]参见严红枫《浙江德清探索“乡贤参事会”乡村治理模式》，《光明日报》2016年6月22日。

[34]虽然村“两委”不是一级正式的政府组织，但是他们在一定程度上被正式组织化了，他们是国家和上次政府政策落实最坚强的力量。

[35]切斯特·巴纳德：《经理人员的职能》，中国社会科学出版社1997年版，第7—14页

[36]Sussel Akoff，Redesigning the Future：Systems Approach to Soci­etal Problems，John Wiley & Sons Inc，1974，p.21.

[37]Shaw，D.，Westcombe，M.，Hodgkin，J.and Montibeller，G.，“Problem Structuring Methods for Large Group Interventions”，The Journal of the Operational Research Society，2004，Vol.55，No.5，pp.453-463.

[38]Deborah.Stone，“Causal Stories and the Formation of Policy A-gendas”，Political Science Quarterly，1989，Vol.104，pp.281-300.

[39]Janet A.Weiss，“The Powers of Problem Definition？”Policy Sci­ences，1989，Vol.22，pp.97-122.

[40]可参见詹姆斯·汤普森《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，上海人民出版社2007年版，第31—39页；朱亚鹏、刘云香《制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行》，《中山大学学报》（社会科学版）2014年第6期。

[41]引资料来源：肖方仁团队于2018年7月5日至7月15日在浙江省武义县后陈村调研结果。

[42]参见李昌平《再组织农民是共产党长期执政的根本保证》，http：//www.caogen.com/blog/infer_detail，aspx？id=38&articleld=80130。