程序性自治：村民自治有效实现的规则基础

作者：邓大才 唐丹丹  责任编辑：于佳佳  信息来源：《学术界》2019年第4期  发布时间：2019-08-13  浏览次数： 3705次

【摘　要】各地在推进农村改革创新过程中，通过建立规则性程序或者程序性规则来推进村民自治比较普遍。能够推进自治的程序主要有内生需求型程序、政策嵌入型程序、外部强制型程序。三类程序内置了村民自治的内容、机制和要求。程序实施过程就是村民自治过程，就是推进、完善村民自治的过程，可以称为程序性自治。程序性自治是经济发展和政府推动的产物，前者是后者的函数。程序的有效性取决于程序的详细程度、环节的约束程度。程序的有效性与规则执行效度共同决定着程序性自治的有效性。

【关键词】程序性自治；程序的有效性；规则执行效度；规则性程序；程序性规则

最近几年国家在推进集体资产股份权能改革的试点工作，要求试点单位必须严格按照村民自治程序和要求实施，没有完成上一个流程，不能进入下一个流程。集体产权改革的规则性程序的实施为村民自治带来了意想不到的效果：激活了村民自治。广东省东莞市对于集体资产的处置，要求经过股东大会或者股东代表大会表决并进行公示，否则不能进入集体资产交易中心交易。这一政策要求保障了村民知情权和监督权的实现。显然这种规则性程序制度的安排能够带来有效自治。我们可以将这种通过程序安排而形成的村民自治称为“程序性自治”。

对于村民自治的研究，曾经有几种观点。第一，有法律文本就会有村民自治。在20世纪80、90年代，很多学者都对此抱有信心，认为只要有了《村组法》，村民自治就会有效实现。^[1]第二，村民自治有效实现需要条件。徐勇、邓大才等华中师范大学中国农村研究院的学者们通过对过去三十年村民自治实践的反思研究认为，仅有《村组法》不足以保证村民自治的有效实现，还需要适宜的条件。徐勇教授认为，村民自治的单元可以下沉至村民小组。^[2]邓大才认为，村民自治要有效实现需要利益相关和产权相连。^[3]还有学者认为，地域相近、^[4]文化相连、^[5]规模适度^[6]也是村民自治有效实现的条件。第三，村民自治的有效实现还需要有规则。因为很多地方有了法律文本，也有了自治条件，但是村民自治依然没有实现或者没有有效实现。有些学者就反思认为，可能村民自治还缺少有效实现的规则，如果有了详细的规则，自治将会有效实现。^[7]白雪娇也对规则、自治单元与有效自治之间的关系进行了探索。^[8]

上述“法律说”“条件说”“规则说”都无法解释最近在农村改革过程中出现的政策程序实施所导致的有效自治现象。可见，在法律文本、适应条件的基础上，如果有强制性的实施程序，也能使村民自治有效实现。因此，本文就研究程序的详细性、约束性对村民自治的影响；考察程序的有效性、规则执行效度与村民自治有效实现的关系；最后从宏观层面探讨程序性自治的决定因素及相关条件。

一、议事、改革、交易的程序与类型

在各地改革实践中，主要有三类程序对村民自治有较大的影响：一是各地议事的程序对自治的影响；二是农村改革的政策程序对自治的影响；三是集体经济组织资产交易程序对自治的影响。为此本文选择成都市的议事会、天长市的产权改革和东莞市的集体资产交易案例为研究对象。

（一）内生需求型程序：成都市议事会议事程序

成都市农村随着城市化的发展，村庄集体经济增长很快，村庄公共事务增多，利益关系越来越复杂，分配也越来越难了。仅仅依靠村支两委的权威和行政力量无法有效地治理村庄，因此成都市决定根据自治的基本原则建立议事会，以规则和程序及村民的民主参与来调整利益和分配关系。成都市议事会的议事规则主要包括如下几个程序：

第一部分：议题的提出与审查。议题的提出主要有6个步骤：一是议题提出，村民根据自己的需要提出议题。二是村党组织审议议题。三是如果同意就公示，不同意就向议题提出者解释说明。四是将议题提交给村民会议，或村民代表会议动议。五是动议通过后进行公示。六是公示后再移交给村民议事会议事。

第二部分：议事的基本程序。村党组织将议题提交给议事会后，就进入议事环节，主要包括13个流程和环节：一是在议事前先通知议事会成员及相关主体。二是清点到会人员并报告到会人数。三是村民委员会报告村民议事会议决事项的执行情况。四是村党组织通报议题提出和审查情况。五是村党组织通报提交本次会议审议的议题内容和提出人。六是议题提出人对议题进行说明。七是议题联名人发言。八是议事会成员就议题依次发言。九是议事会成员就议题进行辩论。十是对议题逐项进行表决。十一是主持人当场宣布表决结果。十二是将村民议事会通过的结果向村民公布。十三是将通过的结果向村党组织备案。

第三部分：执行和监督程序。村民议事会通过的决议交给村委会执行，主要有如下4个环节和流程：一是村委员执行。二是村民议事会可以在执行过程中进行监督，如果发现偏差，可以提出整改意见；如果造成损失，可以提出处理意见。三是对于未经村民议事会讨论的事项，议事会可以否决。四是村民议事会采取设立意见箱、随机勘察、调查走访、查阅资料等形式对决定执行情况进行监督，并定期向村民公布。

通过对成都市村民议事会议事程序的分解可以发现，整个议事程序分为三大部分：每个部分分别有6、13、4个流程或者环节。总体流程和环节为23个。这些环节环环相扣，每个环节为下一个环节提供执行的合法性。因为村民议事会议事程序和要求是为了解决问题而设置，我们将这类程序称为内生需求型程序。虽然内生需求型程序是村庄内部发展的需要，但是并不表明政府及其相关人员对程序的安排没有影响，其实很多程序性规则是由政府的相关部门及专家帮助完善而形成，但内部需求是议事会议事程序产生的根本原因。

（二）政策嵌入型程序：天长市产权改革程序

在最近几年，国家的一些改革政策也会要求按照村民自治的原则实施，而且各地要制定相关的规则和程序。我们将这种规则和程序称为政策嵌入型程序。农村集体资产股份权能改革就是比较典型的政策嵌入型程序。在此以安徽省天长市的改革为案例进行考察。

第一部分：集体成员身份界定。集体成员身份界定是改革的第一个环节，也是最重要的环节。大体包括6个环节和流程：一是成立组织（领导小组和调查小组）。二是发布公告（登记对象、基准日、时间、方式）。三是摸底登记（个人基本信息、户籍变动情况、身份类型）。四是方案制定（五级会议研究、讨论并表决，五级主要包括：村两委会议—村民代表会议—村民大会—小组会议—户代表会议）。五是审核公示（村务公开栏）。六是编制名册上报备案（乡镇审核、市农委备案）。

第二部分：清产核资。清产核资可以与集体成员身份界定同时进行，从各地来看都成立了专门的清产核资小组，主要有8个流程和环节：一是制定方案。二是动员培训。三是全面清理（村级清查小组）。四是价值认定。五是张榜公示。六是民主确认。七是审核上报（村级核查小组）。八是建档建制。

第三部分：股权配置。股权配置是改革的第三个大程序，合计有4个流程：一是将集体经营性资产净值折股。二是配置个人股。三是对个人配股情况进行公示。四是宣布配股结果。

第四部分：建构治理架构。在天长市的改革方案中，没有建构治理架构这个环节，其实这个环节相当重要，从相关文件规定来看，大约有5个步骤：一是推荐产生成员代表。二是拟定理事会、监事会组成人员候选名单。三是筹备成员代表大会。四是召开成员代表大会。五是组建集体经济股份合作社。

第五部分：发放证书和管理及备案。在天长改革中，这个部分与股权配置是放在一起的，其实这是两个单独的程序，可以分开统计，这个程序共有5个流程：一是按户发放股权证书。二是静态管理股权，赋予占有、收益、继承、有偿退出、抵押、担保这6项权能。三是股权证信息动态录入农村集体资产信息化管理平台。四是档案整理。五是向市农委备案。

通过对天长市农村集体资产股份权能改革的考察，我们可以发现改革程序性很强，环节和流程很多，总体来看有5个大程序，28个小流程。这些改革环节环环相扣，步步推进。上一个流程没有完成，不能进入下一个流程。政策嵌入型程序，最开始是国家政策强力要求，地方政府和村庄根据国家政策要求，制定改革规则和程序，因此政策嵌入型程序是外部强制的内部化过程。在这个过程中有些强制要求变成了村民自觉行为，有些则没有成为村民自觉的行为。

（三）外部强制型程序：东莞市集体产权交易程序

所谓外部强制型程序，就是一些涉及到农村的问题，如财务托管、土地征用、产权流转等，在政策设计中要求必须按照村民自治原则实施。这些强制性的程序要求只有按照村民自治完成了之前的流程，才有资格进入新的流程。如东莞市的集体资产产权交易程序就是典型的外部强制型程序的制度安排，其主要分成三个大部分：

第一部分：申请前自治程序。村内重大资产重组、变更、交易在申请前需要实施3个流程：一是向镇（街道）集体资产管理部门提出申请。二是申请批准后，集体经济组织召开股东大会或者股东代表大会表决。三是表决通过后，理事会准备相关材料向交易机构申请交易。

第二部分：申请交易程序。对于申请和交易程序主要有3个流程：一是向交易机构提出申请，必须提交股东大会或者股东代表大会表决的结果。二是交易机构会在相关网上公开发布交易信息。三是集体经济组织在本地财务公开栏公示不少于5个工作日。

第三部分：交易及结果处理。对于交易过程及结果处理有3个流程：一是在交易竞价时，集体经济组织的理事会和监事会成员到场见证监督全过程。二是交易达成后，交易服务机构与集体经济组织签订集体资产成交确认书。三是交易服务机构在网上公布，集体经济组织要在本地财务公开栏中公示交易结果不少于5个工作日。

通过上述可见，集体资产交易程序总共有3个大程序9个流程和环节。虽然这是一种外部交易，但外部交易的规则中明确了村民自治的程序：必须经过股东大会或者股东代表大会表决；申请交易时也要提交表决结果；交易时集体经济组织的理事会、监事会成员要到场见证和监督；交易前后都需要在本地财务公开栏公示；交易机构也会向全社会公布。所以，集体产权交易的每个环节和流程都要求按照村民自治的原则进行。

二、规则性程序中村民自治及类型

通过对三个地区、三类规则性程序的描述和梳理，我们可以从理论上考察规则性程序与村民自治之间的关系。

（一）不同程序类型中的村民自治

1.内生需求型程序中的村民自治

在成都市的村民议事会的议事规则中，包括3个大程序23个流程。这些流程将《村组法》的原则性规定予以具体化、细致化。议事会的议事规则和程序涉及到村民自治的方方面面：民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。成都市的议事会及其议事充分体现了村民自治，或者说议事过程本身就是村民自治的过程。它是根据《村组法》及当地经济社会实际做出的选择，是村民自治的创新和发展（见表1）。

2.政策嵌入型程序中的村民自治

农村集体资产股份权能改革属于典型的政策嵌入型程序，这一程序的设计给村民自治带来了活力。安徽省天长市的产权改革主要有5个部分28个流程和环节。国家改革政策嵌入到了村庄，与村民自治紧密地结合起来，或者说国家政策的落实需要通过村民自治的具体化和细节化来实现。因此各地指导村庄制定了适合本村的改革规则和程序。这些改革规则和程序的实施过程就是村民自治的过程，它涉及到民主管理、民主决策、民主监督和知情权。国家的改革政策是村民自治的撬动者和推动者（见表1）。

3.外部强制型程序中的村民自治

东莞市的农村集体资产交易程序也涉及到村民自治，主要有3个部分9个流程或程序。因为集体资产交易规则和程序并不是专门针对村务管理，只是要求按照村民自治来实施，才可以进入交易程序。正是交易规则和程序的这种要求，倒逼村庄必须严格按照村民自治的程序表决、公示和申请，主要涉及到村民的民主参与和知情权。因为这是针对某事件的规则和程序，所以只涉及到了部分村民自治的内容。但是不要小看自治的倒逼机制，它通过这种机制促进了村民自治及其在产权交易中的有效实现（见表1）。

表1三个地区规则性程序与村民自治的关系

（二）规则性程序中的自治规则

1.保障村民参与权的规则

参与是村民自治的起点和基础，没有参与就不可能有自治。在三个地区、三类规则性程序中有一个共同的特点，就是规则性程序保障了村民的广泛参与。如在成都市的村民议事会议事规则中，各个程序、各个环节都要求保障村民的参与权利。在天长市农村集体资产股份权能改革中，明确要求召开村民会议、村民代表会议，明确要求村民签字认可。在东莞市集体资产交易规则中，明确要求集体经济组织———经济社、经济联社召开股东代表大会或者股东大会表决。因此，天长市的改革明确要求按照村民自治的原则实施，确保村民参与的权利。所以，规则性程序内置了村民自治的参与规则。

2.保障村民知情权的规则

村民自治的前提是村民要有知情权，有了知情权，才可能参与和监督。从三个地区的规则性程序中可以发现，不管是内生性的程序性规则，还是外生性的程序性规则，都明确要求保障村民的知情权。如成都市议事会的议事规则明确要求，议题确定后要公示、议题结果要公示、议题处理结果也要公示。天长市的产权改革在成员资格界定、清产核资、股权配置等都要求两轮或者三轮公示。东莞市的集体资产交易也明确了公示的条款，申报前要公示，交易结果要公示。因此，各地的规则性程序均要求通过公示保障村民的知情权。可见，规则性程序中内置了村民自治的知情规则。

3.保障村民监督权的规则

监督是村民自治的重要内容，也是“四大民主”之一。其实三个地区的规则性程序出台本身就是一种监督。此外，在规则性程序中还有三个监督程序：一是村民咨询监督。如成都市规定，村民可以查询议事会的议事记录，也可以向议事会成员咨询。二是工作报告监督。议事会或者理事会要向村民报告工作，理事会要向股东大会或股东代表大会报告工作。三是村民质疑监督。程序性规则公示后，允许人们质疑，允许提出异议。因此，程序性规则已经具有了民主监督环节，通过程序性规则可以保障村民的民主监督权。

（三）程序链条中的自治保障

如果程序性规则只是内置了村民自治的内容，包含村民自治的机制，这还不能区分规则性自治与程序性自治。^[9]两者最大的区别是：程序链条具有连环保障机制，即各个程序之间、各个流程之间环环相扣，层层推进，只有按照村民自治原则完成上一个程序和流程，才能够进入下一个程序和流程。否则无法进入，即使强制进入也不具有合法性。

1.程序系统保障

在程序性自治中，整个程序规则构成了一个系统。每个部分有各自的功能，如成都市村民议事会议事规则的三个部分：议题提出与审查、议事基本程序、执行和监督。这三个部分共同构成了村民议事系统，每个部分有自己的自治功能和价值，而且每个部分都不能缺少。程序的系统性决定了只要议事就必须经过三个大程序，否则不仅无法进行，而且还没有合法性。可见，程序的系统性为村民自治提供保障。

2.程序接力保障

在程序性自治中，不仅每个大程序之间必须逐个推进，而且大程序内部各个流程和环节也要环环相扣，步步推进。只有完成了上一个流程，才能够进入到下一个流程。如果没有完成上一个流程，系统不会允许进入下一个流程，即使强制进入，也不具合法性。这就像“接力赛”一样，可以称之为“程序接力保障”，通过程序、环节之间接力的方式保障村民自治的有效运行。

3.程序倒逼保障

东莞集体资产交易的规则本身不是对村庄自治事务的规定，只是交易规则性程序中明确规定了村民自治的要求：一是要求交易前经过集体经济组织表决。二是要求表决后再公示。三是交易过程要求理事会、监事会成员参与见证和监督。四是交易结果也要求公示。这些交易的程序及程序性规则倒逼着村庄必须按照村民自治的原则、方式表决、公示和申请，否则就无法处理集体资产。可见，外部强制型程序通过程序设置，倒逼村民自治的有效实现。

三、程序性自治的决定因素及有效自治

议事、改革、交易的规则性程序中包含着或者内置着村民自治的内容、程序、机制，因此规则性程序所导致的自治可以称之为“程序性自治”。根据三个地区的规则性程序、程序性自治及笔者在各地的调研观察，程序性自治主要由经济发展状况和政府重视程度两个因素决定。

（一）经济发展状况与有效自治

从成都市和东莞市来看，这些地区的农村经济比较发达，特别是集体经济尤其发达。经济发达后利益关系增多，利益调整和分配难度加大。在农民权利意识增长的前提下，再依靠传统的行政力量进行治理，成本比较高，难度比较大。因此，经济发达地区，如东莞、佛山、成都等地就通过建立规则和程序，以规则和程序来调整和分配利益关系，以规则和程序进行治理。以规则和程序调整利益关系本身就是村民自治的内容。如果规则和程序与村民自治高度契合，或者成为村民自治的一个部分，或者本身就是村民自治的过程，规则和程序会促进村民自治的有效实现。从表1可以发现，成都市的村民议事会和东莞集体资产交易都使自治得到了有效实现。

（二）政府重视程度与有效自治

政府的高度重视也能够提高村民自治的成效。所谓政府重视是指政府重视利用村民自治改善村庄治理，而不是抵制、全面否定村民自治。政府对规则性程序的高度重视为程序性自治的有效实现提供了契机。政府必然会利用自己的力量推动建立完善的程序性自治机制。如在天长市，当地政府利用农村集体资产股份权能改革试验区的机会，建立了一系列改革规则和程序，改革按照村民自治的原则快速推进，改革成效很好。但是政策嵌入型改革及程序性自治，还需要与当地经济和社会条件结合，才能够使自治有效和持久。

（三）经济发展状况、政府重视与程序性自治

将经济发展状况、政府重视程度放在一个模型中考察，我们会发现，有效自治是经济发展状况和政府重视程度的函数，即程序性自治的有效性是由村庄的经济发展程度和政府重视程度决定的。我们用这两个变量建立一个二维象限图，可以发现两个变量的不同组合可以形成四种经典的程序性自治（见图1）。一是如果村庄经济发达，政府也高度重视（A点），一定会形成有效自治。二是如果村庄经济发达，但是政府不太重视（B点），对于此类型的村庄，如果村庄能够执行《村组法》和程序性自治，也会形成有效自治。因此，只要经济发达且建立了程序性规则，自治一定会有效。三是如果政府高度重视，但是村庄经济不发达（C点），在这种情况下，在开始实施时因为政府高度重视，可以快速形成有效自治，如安徽的天长市，但是因为经济不发达，一旦政府力量退出，有效自治就无法持续，即自治有效但不可持续。四是如果经济不发达，政府又不重视（D点），这样的村庄不可能会形成有效的自治。

图1经济状况、政府重视与有效自治

（四）规则性程序的详细性、约束性与程序有效

前面考察了程序性自治产生的原因和决定因素，在此考察在什么情况下程序会有效，即程序的有效性。程序有效性由两个因素决定：一是程序的详细程度，程序越是详细，程序就会越有效，就会为更多的村民提供参与的机会。二是程序的约束性，所谓程序的约束性就是程序、流程、环节之间的依赖性、接力性、紧密性的关系。有些程序中的流程或环节是拼凑的，某个流程或者环节缺失，并不会影响其他的流程或环节，这种程序的约束性就较低。如果程序内部的环节依赖程度、接力程度高，则程序的约束性就强，反之则较弱。根据这两个变量可以建构一个二维象限图（见图2），从中我们可以发现四类经典的程序有效性模式，在A点程序相当有效；在B点程序形式化；在C点程序简单有效；在D点程序无效。

图2程序约束、程序详细程度与有效自治

（五）程序有效性、规则执行效度与有效自治

程序有效性并不能自动保证有效自治。如果要实现有效自治，还需要有规则执行效度。因为如果规则性程序不执行或者不能有效执行，自治根本无法实施。所以要保障规则性程序发生作用，还需要规则执行效度来保障。这样才能够保障规则性程序按照预期目标发挥自治作用和功能。

从三个案例来看，程序有效性、规则执行效度与有效自治具有高度的因果关系，有效自治是程序有效性、规则执行效度的函数。我们同样可以用程序有效性、规则执行效度两个变量建立一个二维象限图来考察两个变量的组合类型（见图3）。一是如果程序有效性比较好，且能够得到有效执行（A点），村民自治则会有效实现，或者程序性自治会有效实现。二是如果程序有效性不太好，但是规则执行比较好（C点），这样会形成比较简单有效的自治，即自治内容、参与可能不丰富，因为执行有力，自治简单有效。三是程序有效性比较好，但是规则执行不太好（B点），这时程序性自治只是以文本的形式存在，无法转换成有效的自治。四是程序有效性不好，规则执行效度也不好（D点），这时根本无法自治。

图3程序有效、规则执行与有效自治

综上所述，可以得出本文的结论，随着经济发展和政府推动，议事规则、政策安排、交易规则等会逐渐出现，这些规则和程序内置、内含着村民自治的内容、机制和要求，从而形成“程序性自治”。“程序性自治”不仅推进、拓展、创新了中国农村村民自治，而且为中国农村村民自治的有效实现提供了规则基础。

注释：

1、[美]欧博文：《中国村民委员会组织法的贯彻执行情况探讨》，《社会主义研究》1994年第5期。

2、徐勇、周青年：《“组为基础，三级联动”：村民自治运行的长效机制---广东省云浮市探索的背景与价值》，《河北学刊》2011年第5期。

3、邓大才：《利益相关：村民自治有效实现形式的产权基础》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第4期。

4、胡平江：《地域相近：村民自治有效实现形式的空间基础》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第4期。

5、任路：《文化相连：村民自治有效实现形式的文化基础》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第4期。

6、白雪娇：《规模适度：居民自治有效实现形式的组织基础》，《东南学术》2014年第5期。

7、邓大才：《规则自治：迈向2.0版本的中国农村村民自治》，待刊稿。

8、白雪娇：《规则自觉：探索村民自治基本单元的制度基础》，《山东社会科学》2016年第7期。

9、在写作程序性自治前，本人已经完成了规则性自治的文章。最开始本人认为，规则-程序是一体的，两者共同构成了规则-程序型自治，这个结论并没有错，但是在改革实践中，规则与程序既有联系，也有区别，因此本人想分别考察规则、程序对村民自治及其有效性的影响。