优势治理：政府主导、农民主体与乡村振兴路径

作者：张大维  责任编辑：周　洁  信息来源：《山东社会科学》2018年第11期  发布时间：2019-05-23  浏览次数： 9440次

【摘　要】政府主导与农民主体有机统一论的提出，为实施乡村振兴战略及其规划指明了新的方向。从优势视角和纵横框架出发将政府和农民的角色和功能放入乡村振兴的整体性中考察，结合治理本源、时代意涵和类型演进等的分析，提出了优势治理概念。认为乡村振兴是一个复杂的系统工程，从整体上看是在乡村建设中实现国家治理体系和治理能力现代化的优势治理过程。乡村振兴中的优势治理，是要发挥和激活各参与要素的优势潜能和特色特长，尤其是要重新明晰作为两大核心要素的政府和农民的主攻方向和内在潜能，谁有优势就由谁来占位补位，达到政府主导与农民主体有机衔接和良性互动的善治格局。通过解构国家乡村振兴战略中的优势治理部署，指出优势治理是新时代认识国家治理体系和治理能力现代化意涵在乡村建设中的有效手段，是理解乡村振兴中政府主导和农民主体有机统一论的重要工具，是未来乡村振兴发展的重要趋向，是地方乡村振兴战略规划和实施乡村振兴过程的新路径。

【关键词】乡村振兴；政府主导；农民主体；治理；优势治理

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，专门阐述了乡村振兴战略的总体意涵，再次强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。2018年的中央一号文件继续关注“三农”问题，作为改革开放40年来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件直击乡村振兴战略，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略进行了全面部署，被称为谋划新时代乡村振兴的“顶层设计”和“四梁八柱”，体现了“管长远、管根本、管全局”的总体性特点。

习近平总书记在视察湖北和长江经济带发展时再次提出，“实施乡村振兴战略是新时代做好‘三农’工作的总抓手。”其在强调五个聚焦（要聚焦产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕）、五个振兴（着力推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴）和三个体系（加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系）的基础上，特别提出“把政府主导和农民主体有机统一起来，充分尊重农民意愿，激发农民内在活力，教育引导广大农民用自己的辛勤劳动实现乡村振兴”[1]，即乡村振兴中的“政府主导与农民主体有机统一论”。

政府主导与农民主体有机统一论的提出，是对我国改革开放40年来“三农”工作的经验总结，是对改革开放前“三农”工作中存在的以政府为主体和大包大揽，改革开放初向农民有限放权与代办越位，新世纪以来将农民推向市场与风险自担等诸多弊端的摒弃，是在新时代以后共建共治共享理念指导下，对政府与农民关系的重新审视。其既体现了长期以来学界政界讨论的“国家与社会”、“政府与民众”关系调适问题，又探讨了“社会的内部”、“个体的农民”活力激发问题，即合理调整政府空间后让渡农民主体的自由空间问题。其既重新审视了政府的角色和功能，又重新定位了农民的地位和作用。

政府和农民的关系调适和衔接问题，是权力利益关系的调整和分配问题，内含着治理框架的新发展，即优势治理的新理念，体现为国家治理体系和治理能力现代化问题及乡村振兴的具体落实问题。基于此，本文的问题意识是：乡村振兴中政府主导与农民主体有机统一的优势治理意涵是什么，新时代国家的乡村振兴战略体现优势治理的状况怎么样？在此基础上提出我国乡村振兴可供遵循的优势治理路径。

一、相关文献综述

虽然乡村振兴的理念和战略提出时间不长，但对其研究增长迅速。2017年12月25日，在中国知网（CNKI）上以篇名“乡村振兴”检索出的论文只有11篇，其中核心期刊论文有9篇；用其它方式检索也不过20篇。这几篇论文主要是韩俊、罗必良、叶兴庆、郑风田、张晓山、党国英、刘守英等人对乡村振兴战略的解读、访谈和策略思考等，部分涉及日本等国乡村振兴和地方经验推介等。2018年5月4日，再次以篇名“乡村振兴”在中国知网检索时，此类论文已达到1210篇，其中核心期刊论文126篇；以主题“乡村振兴”检索，共有1465篇，其中核心期刊论文144篇。尽管乡村振兴论文数量增长较快，但仍然以政策解读、经验推介、对策建议等宏观层面上的研究为主，较少从治理的学理性层面来阐释乡村振兴的意涵和理路，尤其是从解构多元权力利益关系和主导主体关系系统中的一组核心关系来明晰其治理框架，并提出新时代乡村振兴的路径，这为本文提供了研究的拓展空间。

学术界关于治理与善治的相关研究较多，鉴于下文将专门阐释治理谱系和优势治理概念提出的脉络，此处将不赘述。与之相对，学界和政界关于政府主导和农民主体的相关研究较少，而且主要集中在乡村振兴战略提出后，主要表现为：

第一，在传统的“三农”问题研究中，除了关注政府的重要地位外，也认识到农民和农户的主体地位。例如，舒尔茨曾提出“理性小农”思想，颠覆了学术界对农民落后、愚昧的认知传统，他认为农民和其他经济主体一样，能够在自身特定约束条件下实现资源优化配置。[2]还如，黄宗智也曾提出，即便是大农业企业，如今仍然多依赖与小农户签订合同或订单的方式来经营，而不是采用资本主义雇工经营方式，小农户仍然是农业的主体。[3]

第二，在乡村振兴战略正式提出之前，学界已经出现了就政府主导和农民主体之间关系以及角色定位的研究，较具代表性的是仰叶齐针对二者关系和角色的直接论述，其提出政府的主导作用主要表现在政策上主导、组织上主导、服务上主导、投入上主导等4个方面；认为农民的主体作用主要表现在建设主体、经营管理主体、利益主体、合作主体等4个方面；把握好二者的关系问题极其重要。[4]

第三，在乡村振兴战略正式提出之时，政界对政府主导和农民主体的角色功能已有潜在分工。2017年党的十九大报告关于乡村振兴的概括有432个字，其总体上可以视为围绕政府与农民的关系问题在阐释。2018年中央一号文件用16466个字阐释了实施乡村振兴战略的意见，除了重点强调政府在制度安排、服务提供等方面的主导作用外，其提及“农民”63处，“农户”11处，农民、农业经营“主体”12处，在7大基本原则中，专门论述了坚持农民主体地位的基本原则，凸显了农民主体作用。之后，习近平总书记多次提出要坚持农民主体、激发潜能，他指出，乡村振兴归根结底是广大农民自己的事业，他们是振兴乡村的主体，在发展建设的过程中，要充分尊重农民的意愿，善于听取农民的意见，切实保障农民的权益，要调动广大农民积极性、主动性、创造性。[5]2018年4月29日，习近平总书记在视察湖北时又专门论述了乡村振兴中政府主导和农民主体的有机结合问题。

第四，在乡村振兴战略正式提出以后，出现了一些学者对政府主导和农民主体关系进行的研究。较具代表性的有：王晓毅认为，振兴的乡村仍然是农民的乡村，农民是乡村振兴的主体，尽管乡村振兴需要外部的资金、技术和人力的进入，但要避免简单地将农村变成企业家的投资场而将农民排除在外，只有农民参与和主导的乡村振兴才是真正的乡村振兴。[6]张晓山分别从4个方面提出了实施乡村振兴战略的抓手，其论及的改革、发展、建设和完善，无不从政府视角强调了其主导作用，要为农民等相关农村农业主体保驾护航。[7]贺雪峰在总结了当前存在的4种差异较大的乡村建设后，认为当前乡村建设的重点应该是为大多数农民提供基本生产生活秩序进行保底的乡村建设，这是乡村振兴战略的实施前提，[8]实际也提出政府的制度供给主导和农民的生产生活主体等。蒋永穆等人提出在新时代背景下，积极充分发挥小农户的作用和农民的主体地位有利于实现乡村振兴的总要求。叶兴庆在解读乡村振兴战略时，强调乡村振兴要清除体制机制障碍，激发农村各类资源要素的潜能和各类主体的活力，不断为农业农村发展注入新动能。[9]刘合光对乡村振兴主体及主体之间关系进行了界定，分析了激活乡村振兴主体积极性的措施，探讨了这些主体可以发挥的积极作用。[10]蒋长云提出了实施乡村振兴需要努力规避的5种倾向，其中就提出要使农民在共商共建共治共享中有更多获得感，提出乡村振兴首先是政府的制度供给，同时要坚持农民的主体地位。[11]韩长赋指出，农村贫困群众大多是小农户，并大多生产方式落后，要凸显小农户的主体地位，使小农户与现代农业有机衔接。[12]王立胜认为乡村振兴需要系统性把握，首要的是将其看作推进国家治理体系与治理能力现代化的重要战略安排，其特别强调政府的政策供给和农民的主体地位，从4个方面阐释了二者衔接问题。[13]韩俊提出的关于实施乡村振兴战略的八个关键性问题中，其中有4条是关于政府的制度供给、组织保证和基础保障的，4条是关于农民的经营建设、自治共治和合作共享的。[14]陈锡文在对我国农村改革的40年历程、经验和贡献回顾的基础上，提出了实现乡村振兴值得注意的3个制度性问题，分别为政府主导的经营制度、产权制度建构问题，以及小农户和现代农业发展有机衔接制度问题，[15]实际是体现了农民主体问题。黄祖辉将乡村振兴战略的总要求具体化为“三条路径”同步协调，一是把握“五个激活”的驱动，二是把握“五位一体”协同，三是“五对关系”把控，其中，重点围绕政府主导的多种形式和农民主体的多种形态展开了阐述。[16]《孔祥智提出农业农村发展亟需培育新动能，农业社会化服务业是实施乡村振兴战略需要着力培育的重要动能[17]

尽管已有研究开始关注到乡村振兴中政府与农民的角色功能定位及其相互关系问题，但并没有对国家乡村振兴战略从整体上进行类型化的总结归纳阐释，更没有将其上升到国家治理体系和治理能力现代化的优势治理层面进行研究，也缺乏可供参考的乡村振兴的优势治理路径，本文将探讨以上问题。

二、优势治理与政府-农民协同的乡村振兴

（一）治理本源与时代意涵

治理的相关概念谱系中，经历了统治、控制、管治、管理等再到治理并趋向善治概念。近代的相关研究中，1950年代与国家管治相关的governance（治理）概念开始出现；1960年代和1970年代，governance主要被运用于学校管理、教育管理和都市管理等方面；1980年代，governance开始被运用于政府管理、公共管理和地区治理等领域；1989年，世界银行发布了《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告，其用“治理危机”一词概括了非洲发展问题的根源，彭莹莹、燕继荣等人认为这是现代意义上governance一词的出现。[18]进入1990年代以后，governance被大量使用，风靡全球。在国内，知贤、[19]徐勇[20]等人较早对governance进行了阐释，俞可平等人则在《治理与善治》中较全面的对其进行了推介研究。进入21世纪后，治理一词被广泛运用并出现混淆使用迹象，近来王绍光针对此通过系统研究后指出，治理概念的使用需要正本清源，回到英文governance与中文治理原本的含义。他认为，治理指的是内含治国理政的公共管理的方式、方法、途径和能力，而不是指任何特定的公共管理方式、方法和途径，也不是指市场化、私有化，不是指无需政府的治理，更不是指治理和统治谁多一点谁少一点的问题。同时，其研究得出结论：党的十八届三中全会、党的十九大等提出的治理体系建设，即是在这个本源意义上使用的。而我们党和国家提出的治理体系和治理能力的内涵更加丰富，体现了中国特色话语体系和治理意涵的本土发展，包括两个方面：一方面是做事的方式方法和途径，另一方面是治理国家的能力。[21]

本文即是从原本意义上讲的治理，指公共治理方式的改变；同时也是从整体意义上讲的治理，是包括政治、经济、文化、社会、生态和党的建设六个方面的全方位治理，[22]区别于社会治理，不仅仅是农村基层基础工作及社会领域中的自治、法治和德治相结合的治理问题。

总体上看，本文讲的治理，指向乡村治理体系和治理能力现代化，涉及到乡村振兴的方方面面，是公共治理方式的改变和公共治理能力的提升。一方面，公共治理方式的改变，包括在农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各个方面的治理方式转变，就是要使乡村振兴更加有利于维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感，实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。另一方面，公共治理能力的提升，包括在产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等各方面的治理能力提升，就是要实现乡村治理能力现代化。

（二）治理类型与优势治理

在治理一词基础上，学界政界也形成了多样性的治理复合概念。尽管范克斯伯根等人研究指出，治理的不同理解一般具有多中心、网络、关注过程、推动合作、规范性概念等五个共同点。但由于视角不同、维度有异、领域差别等，关于治理的类型划分仍然较为多样。如上所述，1990年以来，治理概念和治理研究逐渐流行。当时重在讨论国家角色的改变问题，例如，新自由主义治理（neoliberal governance）、社会自我治理（societal self-governance）、网络治理（network governance）、制衡式治理（balanced governance），分权式治理或多层治理（multi-level governance），全球治理（global governance）等。[23]还如，多中心治理（polycentric governance）、混合治理（hybrid governance）、运营型治理（operational governance）、公共部门治理（public sector governance）、新公共治理（new public governance）等。具体来讲，西方关于治理的类型学研究主要有：1996年，罗兹提出的治理6种含义中就提出公司治理（corporate governance）、良好的治理（good governance）等。[24]2000年，罗兹又将治理分为7种治理方式，其中就包括公司治理、良好的治理，国际治理（international governance）、网络治理（netword governance）等。[25]同年，赫斯特将治理分为5种方式，其也包括良好的治理、国际治理、公司治理、网络治理等。[26]2004年，范克斯伯根等人通过总结不同学科和领域提炼出了9种治理方式，其中就包括公司治理（corporate governance）、城市治理（urban governance）、全球治理（global governance）、多级治理（multi-level governance）、政府治理（government governance）等。[27]2007年，芬格等将治理分为5种模式，其包括间隔式治理（governance at a distance）、分级治理（multi-level governance）、市场治理（market governance）、网络治理、社会治理（societal self-governance）等。[28]2010年，列恩将治理的方法概括为5种，其中就有分层治理、网络治理（governance as networks）、新治理（new governance）等。[29]中国学界在研究中也提出了网格治理、网络化治理、简约治理、复合治理、协商治理、协同治理、整体性治理、技术治理等。中国政界也有广泛使用和分类，2007年党的十七大以来主要使用社会治理，2012年党的十八届三中全会提出要改进社会治理方式，提出了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。[30]之后还提出了善治，2014年党的十八届四中全会提出了“良法是善治之前提。”[31] 2017年党的十九大报告再次提出“以良法促进发展、保障善治”，并提出要实现“国家治理体系和治理能力现代化”。[32]

尽管治理的类型多样，但从国家治理体系和治理能力现代化，尤其是乡村治理体系和治理能力现代化的意义上讲，治理是整体性的，除了社会治理以外，还有政府治理和市场治理等。俞可平等人研究指出，现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统，其本质就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。国家治理的理想状态就是善治（good governance）。俞可平曾将善治的基本要素概括为五个：合法性、法治、透明性、责任性、回应。[33]后又将其增加为十个，增加了有效、参与、稳定、廉洁、公正。[34]总体来看，有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、依靠什么治理。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理工具。其进一步指出，善治不同于传统的善政或仁政等政治理想。善政是对政府治理的要求，即讲究好的政府；善治则是对整个社会的要求，即不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理，是政府和民众对社会公共事务的协同管理，或称官民共治、政社共治。作为政府与民众对社会公共事务的合作管理，善治需要政府与民众的共同努力。[35]

优势治理，则是治理系统中政府和民众等各参与要素根据各自的优势，以最合适的身份和最优质的状态对社会公共事务的合作管理和协同治理。在这一过程中，哪一要素具有优势就由谁充当相应的角色，其是各参与要素最合适的排列组合、优化合作协同和共建共治共享的过程，超越了单纯的政府治理、社会治理或市场治理等，是从整体层面上体现的政府治理、社会治理和市场治理的融合，以达到各层面的治理体系和治理能力的现代化。

（三）乡村振兴的优势治理

乡村振兴是多元要素系统参与的农业农村现代化的实现过程，其中最为重要的是政府和农民（农户及其延展的新型农业经营主体及参与主体等）两大要素之间的权力利益关系的优化配置和功能实现问题，其善治格局的达成和振兴目标的实现，就是要改变传统乡村建设发展和国家治理体系中政府错位与农民缺位等弊端，通过主体转换与反身实践，建立农民主体地位，完善政府主导职能，实现政府主导和农民主体的有机统一。

乡村振兴中的优势治理，是指在乡村振兴过程中，要发挥和激活各参与要素的优势潜能和特点特长，尤其是要重新明晰作为两大核心要素的政府和农民的主攻方向和内在潜能，在基层、地方和国家治理体系中谁有优势就由谁来占位补位，其它要素协同参与，达到治理效果最优化，在乡村振兴中体现为政府主导与农民主体有效衔接和良性互动的善治格局。

乡村振兴中的优势治理，要求传统治理要素的角色转换。优势视角，强调在处理某一事项中，谁处于优势地位，就由谁来占位，则由谁来负责。[36]优势治理，就是要在各要素联动过程中把各自的优势发挥出来，体现优势与权变的合理转化。[37]在乡村振兴过程中，则是要厘清和调整各参与要素的功能边界和权力利益关系，尤其是要重新审视作为两大核心要素的政府和农民的角色定位和聚焦方向，转变传统基层、地方和国家治理体系中主客关系或错位关系，在乡村振兴中体现为由传统的“政府本位”向新时代的“农民本位”转换，实现政府主导和农民主体的归位。

三、新时代乡村振兴中优势治理的实施战略

传统在研究社会活力、经济弹力、治理能力和乡村潜力等方面时，常使用“国家-市场-社会”的分析框架，其更多的关注如何让国家为社会（市场）让渡被其挤压的空间，但较少关注让渡后的社会（市场）自身如何迸发活力。人类社会除了国家与社会的纵向关系以外，还存在社会之间的横向关系。西方过去只看到了中国的“国家-社会”、“政府-民众”等纵向整合趋向，而忽视了客观的“个体-个体”、“农民-农民”等横向竞争关系。在此基础上，徐勇提出了“纵向整合与横向竞争”的政治分析框架。[38]新时代国家的乡村振兴战略恰好反映了政府的纵向整合功能和农民的横向竞争作用，体现了二者优势互补的优势治理。

（一）政府主导：乡村振兴中政府纵向整合的优势

纵向整合视角，关注政府，是指把握纵向整合规律，在整体性的治理中，注意发挥政府的有机整合和规范功能，注重挖掘政府的主导优势和内在潜力。在乡村振兴战略中，其意味着政府要为农业农村农民发展提供合理的支撑和保障。以国家的乡村振兴战略为例，其优势治理中政府优势和政府主导主要体现为：

第一，统一认识，将“三农”问题作为关系国计民生的根本性问题和全党工作重中之重来部署，从指导思想、目标任务和基本原则等方面，在党和政府的最高层面来进行政策和制度安排，通过纵向整合以主导乡村振兴的各项工作。第二，分类部署，将乡村振兴总体要求的各方面，按照产业兴旺是重点、生态宜居是关键、乡风文明是保障、治理有效是基础、生活富裕是根本等“五大要素”进行部署，凸显政府的规划引领、政策设计和制度安排等主导作用。第三，突出重点，将精准扶贫和精准脱贫作为乡村振兴的首要任务，按照摆脱贫困是前提的“一个前提”进行部署，明确政府责任制的主导作用。第四，提供保障，将乡村振兴基本保障的各方面，如制度供给、人才支撑、投入保障、组织领导等“四个保障”进行部署，突出政府的秩序维护、环境营造和兜底保障等主导作用。在一些重要的制度安排上，特别凸显了政府的主导地位，例如：农业支持保护制度、城乡融合发展制度、农村基本经营制度、农村土地制度、集体产权制度，以及农业农村优先发展政策、农业农村现代化政策、农村基层基础工作政策，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系等政策设计上的主导作用和主要责任等。[39]

明确了政府的主导地位，实际上也是界定了政府的角色和功能，既不能在乡村振兴中挤压农民、边缘农民，一统江山、主体自居，也不能越俎代庖、喧宾夺主，取代农民的主体地位，而是要在整个乡村振兴的治理体系中充当先锋、把握方向，为农民保驾护航、兜底撑腰，在乡村振兴战略中的政府治理、社会治理和市场治理等各方面都要发挥主导优势，激发农民活力，与之协同实现优势治理，达至乡村治理体系与治理能力现代化。

（二）农民主体：乡村振兴中农民横向竞争的优势

横向竞争视角，关注农民，是指把握横向竞争规律，在整体性的治理中，注意发挥农民的自主建设和创造能力，注重挖掘农民的主体优势和内在潜力。在乡村振兴战略中，其意味着农民要为自身发展和乡村振兴增添活力和潜力。

乡村振兴战略主要是从正面来阐释政府的主导角色优势和纵向整合功能，与直接提出政府的角色和功能不同，其并不是从正面而是从侧面来阐释农民的主体角色优势和横向竞争作用，更多的是从激发和培育农民的竞争力、参与度、自主性等方面来体现其潜在优势，从调动和促进农民的积极性、主动性、创造性等方面来呈现其主体功能。政府、社会和市场等各方为农民营造良好的氛围、环境和空间，从而促使农民与政府一道协同形成乡村振兴的优势治理合力。以国家的乡村振兴战略为例，优势治理中的农民优势和农民主体主要表现为：

第一，适应新时代市场竞争形势。乡村振兴战略中，肯定了农民的创造精神，提出了大力培育农民适应生产力发展和市场竞争能力的重要性，指出了加强新型职业农民队伍建设、培育新型职业农民、培养造就新农民和让农民成为有吸引力的职业的紧迫性，阐释了强化农民主人翁意识和提升农民精神风貌等的可能性，这些战略部署实际上是明确了农民本身所具有的主体性潜质。第二，承担生产经营等建设活动。乡村振兴战略中，肯定了农民的建设能力，提出了发展多种形式的适度规模经营和新型农业经营主体，实现小农户和现代农业发展有机衔接，让农民参与一二三产业和全产业链分工，鼓励农民对乡村基础设施建设投工投劳，促进农村劳动力转移就业，支持和鼓励农民就业创业，鼓励农民勤劳守法致富等，这些战略部署实际上从侧面反映了农民在生产、经营和建设中的主体优势。第三，融入“三治”结合治理新体系。乡村振兴战略中，肯定了农民的“三治”能力，提出了引导农民自我管理、教育、服务和提高的重要性，指出了吸引农民工到村任职和加大农民党员培养的必要性，阐释了发挥农民在自治、法治、德治相结合的乡村治理中的可行性，这些战略部署实际上表明了农民具有主体优势和治理潜力。第四，分享制度性收益激发活力。乡村振兴战略中，肯定了农民的共享利益，提出了要保持土地承包制度、完善承包地“三权”分置制度、探索宅基地“三权分置”制度、改革农村集体产权制度、落实农民直接补贴制度等制度性安排；使农民变股东，增加农民集体产权收益，保障农民财产权益，保护好农民利益，促进农民持续增收，维护农民根本利益，让农民吃上长效“定心丸”，不断提升农民的获得感、幸福感和安全感，实现农民全面富裕。[40]这些战略部署将使农民全面发展，在分享以上制度性收益的基础上激发竞争活力，从而体现主体优势，成为乡村振兴整体上的优势治理者。

（三）政农协同：乡村振兴中优势治理的战略体现

国家的乡村振兴战略中，充分体现了政府优势与农民优势的彼此互补，政府主导作用与农民主体作用的互嵌，较好呈现了政府与农民合作协同的优势治理格局（见表1）。

乡村振兴战略中，政府主导主要体现在组织安排与政策法规主导、服务投入与基础保障主导等方面，其在支撑产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等五大振兴重点上，均较好地体现了政府主导优势，明确了政府主导作用。乡村振兴战略中，农民主体主要体现在建设与利益主体、自治与经营主体等方面，其在发掘农民积极性、主动性、创造性和参与性等内在潜力上，均较好地体现了农民主体优势，明确了农民主体作用。在产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等总体要求和具体部署上，则较好体现了政府主导与农民主体的有机结合，较好体现了政农协同的优势治理理念。

四、优势治理的未来趋向与乡村振兴新路径

乡村振兴是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面，但从国家职能和治理本源来看，其总体上体现为一个治理过程。从整体性治理的视角看，乡村振兴可以看作是国家在乡村建设中的治理体系和治理能力现代化过程，是内含着政府治理、社会治理和市场治理等的复合治理过程；从简约治理的视角看，乡村振兴可以看作是重点优化配置政府和农民两大核心要素的权力、利益和资源的合作共治过程，是由传统的“政府本位”向新时代的“农民本位”转换的过程；从纵横治理的视角看，是政府纵向整合优势和农民横向竞争优势的组合，是发挥政府主导作用和农民主体作用有机结合的治理过程。综合各方面的情况来看，乡村振兴的治理过程，主要是政府和农民以各自最恰当的身份和最突出的优势占据最科学的位置而进行的合作协同过程，是政府主导和农民主体有机结合的优势治理过程。

乡村振兴中的优势治理，实际上是回答了乡村振兴中国家治理体系的三个基本问题（谁治理、如何治理、依靠什么治理），即：政府主导与农民主体有机结合治理，谁有优势就由谁来占位合作治理，政府、农民在政策法律制度框架下依法治理、协同治理等。这里的优势治理，不是学术界讨论的“政府”与“治理”的范式转换问题，[41]并不是要摒弃政府，忽视政府的重要作用。而是在治理体系中要实现主体转换，改变政府的管理方式，既要凸显政府在治理中的作用，也要增加民众参与的合作治理，在乡村振兴中就是既要凸显政府的主导作用，也要增加与之成为伙伴关系的农民主体功能，增强治理的协同力。

优势治理是国家乡村振兴战略及其规划的应有之意，是新时代认识国家治理体系和治理能力现代化意涵在乡村建设中的有效手段，是理解乡村振兴中政府主导和农民主体有机统一论的重要工具，是未来乡村振兴发展的重要趋向，是地方乡村振兴战略规划和实施乡村振兴过程的新路径。

注释：

[1]湖北日报评论员：《着力推进乡村“五个振兴”——三论深入学习贯彻习近平总书记视察湖北重要讲话精神》，《湖北日报》2018年5月2日第1版。

[2][美]西奥多·W.舒尔茨：《改造传统农业》，梁小民译，商务印书馆 2006年版，第33-43页。

[3]《黄宗智：《中国的隐性农业革命(1980-2010)——一个历史和比较的视野》，《开放时代》2016年第2期。

[4]仰叶齐：《把握好政府主导与农民主体的关系》，《农民日报》2017年5月13日第3版。

[5]农民日报评论员：《扎扎实实把乡村振兴战略实施好 六论学习贯彻习近平总书记在山东代表团关于乡村振兴的讲话精神》，《农民日报》2018年3月15日第1版。

[6]王晓毅：《农民是乡村振兴的主体》，《北京青年报》2017年10月29日第2版。

[7]张晓山：《实施乡村振兴战略的几个抓手》，《人民论坛》2017年11月下。

[8]《贺雪峰：《谁的乡村建设——乡村振兴战略的实施前提》，《探索与争鸣》2017年第12期。

[9]《叶兴庆：《新时代中国乡村振兴战略论纲》，《改革》2018年第1期。

[10]《刘合光：《激活参与主体积极性，大力实施乡村振兴战略》，《农业经济问题》2018年第1期。

[11]《姜长云：《实施乡村振兴战略需努力规避集中倾向》，《农业经济问题》2018年第1期。

[12]《韩长赋：《积极推进小农户和现代农业发展有机衔接》，《求是》2018年第2期。

[13]《王立胜：《对实施乡村振兴战略要系统性把握》，《中国党政干部论坛》2018年第4期。

[14]《韩俊：《关于实施乡村振兴战略的八个关键性问题》，《中国党政干部论坛》2018年第4期。

[15]《陈锡文：《从农村改革40年看乡村振兴战略的提出》，《中国党政干部论坛》2018年第4期。

[16]黄祖辉：《准确把握中国乡村振兴战略》，《中国农村经济》2018年第4期。

[17]孔祥智：《培育农业农村发展新动能的三大途径》，《经济与管理评论》2018 年第 5 期。

[18]彭莹莹、燕继荣：《从治理到国家治理：治理研究的中国化》，《治理研究》2018年第2期。

[19]《知贤：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》，载《市场逻辑与国家观念》，上海三联书店1995年版，第55-78页。

[20]徐勇：《Governance：治理的阐释》，《政治学研究》1997年第1期。

[21]王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》2018年第2期。

[22]何艳玲：《理顺关系与国家治理结构的塑造》，《中国社会科学》2018年第2期。

[23]Victor Bekkers， Geske Dijkstra，and Menno Fenger（eds.），Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices，Burlington，VT：Ashgate，2007，pp. 20-21.

[24]R. A. W. Rhodes，“The New Governance： Governing without Government” ，in Political Studies， Vol. 44，No. 4 （Sept. 1996），pp. 652-667.

[25]R. A. W. Rhodes， “Public Administration and Governance，” in Jon Pierre（ed.）， Debating Governance：Authority，Steering， and Democracy，Oxford：Oxford University Press，2000，pp. 54-90.

[26]Paul Hirst，“Democracy and Governance”，in Jon Pierre（ed.），Debating Governance，Oxford： Oxford University Press，2000，pp. 13-35.

[27]Van Kersbergen and Van Waarden，“‘Governance’ as a Bridge between Disciplines： Cross-disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability， Accountability and Legitimacy” ，in European Journal of Political Research，Vol. 43，No. 2 （March 2004），pp. 143-171.

[28]《Menno Fenger and Victor Bekkers， “The Governance Concept in Public Administration” in Victor Bekkers， et al.（eds.）， Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices， Burlington， VT：Ashgate，2007，pp. 13-34.

[29]《Jr. Laurence E. Lynn，“Has Governance Eclipsed Government？” in Robert F. Durant（ed.），The Oxford Handbook of American Bureaucracy， Oxford：Oxford University Press，2010，pp. 669-690.

[30]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华社2013年11月15日。

[31]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月28日。

[32]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华社2017年10月27日。

[33]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-11页。

[34]俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2005年版，第146-147页。

[35]俞可平：《中国的治理改革（1978-2018）》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第3期。

[36]王思斌：《优势主导的“三社”联动》，《中国社会工作》2015年9月上。

[37]张大维、赵彦静：《“三社联动”中社会工作的专业缺位与补位》，《中州学刊》2017年第10期。

[38]徐勇：《用中国事实定义中国政治：基于“横向竞争与纵向整合”的分析框架》，《河南社会科学》2018年第3期。

[39]《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，新华社2018年2月4日。

[40]《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，新华社2018年2月4日。

[41]王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》2018年第2期。