均衡行政与自治：农村基本建制单位选择逻辑

作者：邓大才  责任编辑：网络部  信息来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第1期  发布时间：2019-04-30  浏览次数： 3881次

【摘　要】农村基层治理单元的设置是一个大问题，既要考虑村民自治，又要考虑行政效率，而且还要考虑两者之间的均衡。基层治理单元受制于两个因素：一是经济发展水平；二是行政与自治的均衡。随着经济发展水平提高，基层治理单元会逐渐扩大，这是一个发展的趋势。但是在具体的设置方面却需要考虑行政与自治的均衡：如果经济发达，可以通过行政自治取代社会自治；如果经济欠发达，行政单元与自治单元可以分设；如果自治传统相当浓厚，可以保留自治单元；如果行政单元与自治单元重合，两者可以合并设置，但是两者的功能不能互相取代。

【关键词】基层治理单元；自治单元；行政单元；自治与行政均衡

最近几年各地都有调整基层行政区划的大动作。2016年湖南省全省推动建制村的合并工作，2013年广东省多地调整自治单元，特别是清远市自治单元下移至自然村或村民小组。面临着相同的农村发展、劳动力外流问题，为什么两个地区的选择截然不同？其背后的逻辑是什么？其实，湖南省主要从行政角度考虑减少行政成本，提高服务效率；广东省则主要考虑如何实现有效自治。湖南有自己扩大单元的理由，广东有下移单元的动力，如何才能够均衡行政与自治的关系，选择一个适合的基层治理单元，这个单元既有利于高效行政，又适合自治？这些问题困扰着各地政府，急需学界能够从理论层面予以支撑和解释。本文将以湖南省和广东省部分地区的基层治理单元调整为研究对象，结合日本区划调整的经验，考察工业化、城市化背景下中国农村基层治理单元的选择及其背后的逻辑。

一、文献梳理与问题意识

（一）行政与政治难以得兼：国外的观点

从全球范围来看，基层单元的选择主要有两种：一是扩大，二是维持^（1）。总体来讲，随着工业化和城市化的推进，经济发达国家的基层单位在减少，治理单元在扩大。1950年—2007年，英国的基层单元减少了79%，德国减少了41%，比利时减少了75%，瑞典减少了87%，法国减少了5%^[1]。显然减少基层单位，扩大治理单元是一个大趋势。那么基层单元规模多大适应？究竟如何确定？

行政视角的观点。从行政和地方治理的视角来看，减少治理单位，扩大治理规模是必然的选择。一是可以节省成本，提高治理效率。“对地方政府管理范围最佳规模的追求是出于效率的考虑，并受到规模经济理论的推动。”^[2]但是奥尔森认为，扩大规模不一定会提高效率。分散化反而提高了效率^[2]。二是可以推进服务专业化。“市级政府过于看重他们的行政和提供服务的角色”^[4]。扩大治理单元“能够雇佣到职业化和专门化的公共管理人才”^[5]。所以从行政的视角来看，必须减少治理单位，扩大治理规模。

民主视角的观点。从民主的视角来看，减少治理单位，扩大治理规模有损民主。一是减少了居民参与的渠道。“乡镇和县议会的成员数量减少了一半。人民直接参与地方政治的渠道现在受到威胁”^[6]。二是从直接民主转向代议制民主。“代议制民主也让公民参与各种地方政府管理活动变得困难了”^[7]。三是行政主体远离居民。“现在公民与地方议会和地方管理机构之间的距离变大了。部分的只是通过咨询性的地方代表使得情况有所改善”^[6]。四是自然形成的单位天然具有民主性。乡镇是自然形成的，托克维尔认为，“出自上帝之手”，乡镇的自由是“自己生成的”^[9]。法国人对乡镇认识也是如此，“市镇孕育了民主、共和、自治的胚芽，奠定了宪政之基”^[1]。

行政与民主均衡的观点。行政视角要扩大规模，民主视角要尽量贴近居民。因此有学者就提出，基层治理单元的选择要考虑两者的关系。托克维尔认为：“乡镇的面积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；另一方面，它的居民也足以使居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。”^[9]

沃尔曼认为，提高地方政府行政管理绩效，同时保持地方民主的有效性并不太容易，服务提供和规划能力的提高，是以地方代表性的丧失和牺牲地方自主性为代价的^[5]。学者们认为，治理单元的扩大和地方治理要处理好代议/政治角色和行政/服务角色的平衡，前者关注民主，后者关注的是个人利益^[4]。多莱里认为，效率与民主代议制之间存在矛盾^[2]。

扩大治理单元的一个理由是可以使行政和服务更为专业化，专业化考虑的是效率问题，但是往往忽视了政治所需要的为公众利益服务和对地方民主的强调。而且专业主义会削弱地方自主性和多样性^[4]。廷德尔还用一个比喻，实现售卖机与谷仓的平衡，前者只是考虑给消费者提供高效的服务，后者则包括公民和社区的责任^[4]。

扩大治理单元主要是为了增加治理能力，包括增加财政收入、获取规模效率。学者对此非常警惕。鲁茨欧认为，通过更大单位的较强的经济和财政力量最大限度地实现管理工作任务，同时兼顾共同的归属感、清晰性和人民参与的机会。但是两者难以同时实现，更大的单位损失了群众的参与机制，议员数量减少^[6]。

文森特·奥斯特洛姆则认为，扩大规模不一定会带来效率的提高，有些小社区的服务可能有着更高的效率和回应率^[18]。日本学者也认为，强制合并侵害了市町村自治^[19]。

（二）重效率重服务：国内的观点

在中国，合村并组起源于本世纪初的农村税费改革，各地为了减少村庄运行成本而合村并组，比较典型的是湖南省曾经一度全面取消村民小组长。还有就是新农村建设中的“村改居”促进合村并组。国内的研究主要围绕着这两个问题展开，主要有以下几类观点：

合村并组与减负。在中国合村并组最直接的动力是减少村干部，减少农民负担，因此合村并组减负成为一个重要的研究主题。王久高认为，撤乡并镇合村可以减少乡村干部，减轻农民的负担，有利于党组织整合村内资源，统筹发展。同时也会带来一定的问题，村干部服务面扩大，工作量增加；村域半径增大，干群沟通少；村际利益矛盾和惯性思维冲突协商难^[20]。韩庆龄认为，合村并组只是表面上减轻了财政压力，实际上并未很好的减轻负担，还搅乱了村庄内部的办事程序，给村民和村干部带来了诸多不便，农民依然在原有的村界内活动，无法形成内在的整合^[21]。

合村并组与治理。合村并组对治理带来了巨大的影响。唐皇凤、冷笑非认为，村庄合并可以节省成本，促进村级基层组织建设，同时由于规模的扩大，对村民自治和基层民主政治建设会造成消极影响^[22]。罗义云认为，合村并组对民主化村级治理带来的巨大的挑战，而且削弱了村庄的公共服务功能^[23]。阎向阳、李伟认为，村组合并节约治理成本、提高了治理的效率，但是它削弱了民主，使村民自治陷入泥泞之中^[24]。

合村并组与规模。合村并组引发了学者对基层治理单元规模的探讨。党国英认为，既然行政村还有公共服务职能，就要方便人们办事。一顿饭的工夫去村里办一件事，这样的行政村大小就适合。如果要花大半天时间，规模就不适合^[25]。陈前金认为，改革开放20年后再保留原有的乡、村规模是不可取的，这制约了经济的发展，加重了财政的负担，主张扩乡并村^[26]。但是他并没有讨论规模应该多大。村组规模并不是越大越好，村组的规模应适中，应根据人口分布情况、村民间联系的程度、村内的交通状况和村民的出行方式来确定^[27]。

国内外的研究为确定基层治理单元的位置、规模提供了有益的启发，但是这些研究无法回答基层治理实践的三大问题：第一，各个国家都在实施扩大治理单元，为什么中国会出现缩小治理单元现象，如广东的清远、三水，湖北的秭归，广西的宜州等？第二，在同一个国家的同一个阶段，为什么有些地方会扩大基层治理单元，有些地方会缩小基层治理单元？扩大或缩小的逻辑是什么？第三，究竟如何选择治理单元才能够既保证行政的高效，又能够保障自治的有效？本文将从行政与自治关系的视角探讨基层治理单元的选择。

二、扩大治理单元：湖南的选择与逻辑

湖南省在区划调整方面一直走在全国的前面，在税费改革时，湖南省就曾经取消过村民小组长，号称减少“村官”十万人。2016年湖南省启动区划调整，全省实施，要求全面完成。

（一）扩大治理单元的政策要求

为实施乡镇区划调整政策，湖南省发布了两个重要文件：《中共湖南省委湖南省人民政府关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》《湖南省乡镇区划调整改革领导小组关于切实做好建制村合并工作的通知》。我们就以通知为基础进行政策分析。

合大并强的目标。通过建制村的撤销合并，实现优势互补、规模适度，实力增强、班子更优、机制更活的目标。

合大并强的原则。并村方案要综合考虑历史沿革、风俗习惯、人文渊源、河流水系、山脉走向、资源分布和产业布局等具体情况，合理确定村级规模，1000人以下的村原则上要合并。

合大并强的程序。并村方案由乡镇（街道）人民政府（办事处）提出，经相关村的村民会议适当形式通过方可上报，经县市区人民政府批准的并村方案一般不得随意变更，特殊情况需要变更的应当重新按程序征求村民意见，报县市区党委、政府批准。

从上述政策要求，我们可以发现几个特点：一是并村主要是搞活资源、提高效率、增强实力和加强管理。二是并村的原则只考虑行政管理的方便性、可能性，基本没有考虑村民自治的问题，1000人是合并的底线，原因是什么并不清楚。三是并没有明确的村民自治程序，即合并前的村民自治和合并之后的村民自治均没有明确。从这些政策规定，我们可以得出如下三个结论：第一，以行政管理为主要目标的区划调整，目标是管理效率和方便；第二，没有按照村民委员会组织法来安排程序和方式；第三，村庄规模没有科学的论证，也没有明确的理论指导。

（二）个案村的合并过程及成效

在湖南省实施乡镇区划调整后，笔者曾经前往几个村进行调查，仅以HS村（新村名）的合并为对象考察。在合并之前，HS村有两个村庄：QHS村和WZH村。QHS村经济较WZH村发达，WZH村有较多的负债。

并村后的规模。村庄人口达到了3900多人，其中QHS村2200人，WZH村1700人。村庄南北距离约6.8公里，东南宽约3公里。并村前QHS村有5名村干部，WZH有4名村干部，合并后两种干部数量不变，依然是9名村干部。

并村的程序。乡镇组织两村的在任干部、退休村干部开会。开会主要不是讨论是否需要并村，而是传达并村方案（说明并村方案由乡镇制订，没有经过村民讨论）。其次，传达了相关的人事安排，新村的书记由QHS村的人担任，主任由WZH村的人担任。最后讨论了村名，因为WZH村原村名叫FH村，因此根据QHS村和FH村两村的村名，各取一个字，形成了新的村名HS。

并村的效应。从调查走访来看，两村的农民对并村意见很大：一是并村没有经过村民同意，村民不同意并村；二是并村后负担并没有减轻，还是9名村干部；三是并村后的公共服务也没有明显的改善，而且很多事没有人管了；四是群众办事非常不方便，经常找不到村干部；五是干群几乎没有交流，大部分的村民要么不认识书记，要么不认识主任。

（三）并村的讨论

湖南省的并村范围大、力度大、速度快，在并村过程中很多村如HS村一样，没有按照村民委员会组织法的规定，甚至都没有按照湖南省的政策规定，经过“相关的村民会议”。从湖南省的政策和HS村的并村过程，我们可以清晰地看到，并村是一种完全的“行政行为”；并村的目的也是为了政府对村庄的“行政管理”；并村根本没有实现优势互补、规模适度、实力增强，反而是农民办事不方便，公共事务没有人管理，出现了“行政无为”。湖南的并村是一种典型的“行政主导”的“行政导向改革”，村民自治基本被抛弃。

三、缩小自治单元，重定片区功能能：清远的选择与逻辑

广东省清远市作为粤北比较贫困的山区，面对劳动力外出打工，土地抛荒及村庄发展难等问题，在2012年通过完善村级组织推动农村综合改革。清远颁布了一系列的改革文件，其中通过发布《中共清远市委清远市人民政府关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见》拉开了改革试点的序幕。改革内容很多，本文关注的是行政规模的调整和村民自治的深化改革。

（一）行政架构的调整

调整行政架构。积极探索完善村民自治的有效途径，将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组或自然村）”的基层治理模式。

规范行政设置。在乡镇以下根据面积、人口等划分若干片区建立党政公共服务站，作为乡镇派出机构，承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务，由县镇统筹管理和开支。从改革实践来看，大多数以原建制村为单位设置公共服务站，也有以一个建制村设置多个公共服务站的情况。

缩小自治单元。按照便于群众自治，有利于经济发展和社会治理的原则，在片区下以1个或若干村民小组（自然村）为单位设立村委会，开展村民自治，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决。缩小自治单元主要目标是为了实现有效自治。

（二）基层组织的设置

基层组织的设置主要有三大块：一是片区公共服务组织；二是村民自治组织；三是集体经济组织。

自治单元组织。自治单元设置村委员，设立村主任及相关委员。村主任及相关委员由全体村民选举产生。在自治单元，如果党员人数足够设立党支部，如果党员人数不足，与邻村一起建立支部。

股份合作社。在自治单元设立股份合作社，股份合作社设立理事长、监事长。在调查中发现理事长基本由村主任兼任，在非改革村庄就由村民小组长或者自然村的负责人兼任^（2）。

党政公共服务站。县、镇根据面积、人口、工作难度等核定党政公共服务站工作人员数量，由乡镇统筹安排、统一管理。党政公共服务站隶属各乡镇人民政府（街道办事处）领导和管理，主要负责承接上级政府部门延伸到村级的党政工作和社会管理事务。

（三）行政规模调整的成效及讨论

从清远的改革来看，行政架构的调整只是农村综合改革的一个内容，也不是全面推开，还属于试点试验阶段。第一，改革是有序推进的，先试点，然后再逐步扩大到整个乡镇。第二，改革是严格按照程序进行的，特别自治单元下移到村民小组或自然村后，必须召开村民会议选举村委会委员。选举也是对设置村委员的一种同意性表决。

从实践调查来看，笔者几乎走访了所有的改革乡镇，而且走访了多个自治单元（即新的村庄），新村庄的村委会或者自治组织发挥了很大的作用，积极推进美丽乡村建设，大力发展股份合作社。自治组织及新村委员会得到了群众的拥护，可以说村民自治得到了有效实现，村庄也得到了发展。

片区及党政公共服务站（后又称为农村综合服务站）作为乡镇派出机构，专门从事本应由政府负责任的党务、行政管理和公共服务工作。按照片区设立党政公共服务站推动了村级行政事务与自治事务相分离，剥离了村委会承担的行政和公共管理事务，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

通过上述描述，我们可以对清远的改革进行分析：一是清远市的行政架构调整既要激活村民自治，又要保障提供好的公共服务。从改革实践来看，双重目标均已基本实现。二是缩小自治单元激活了自然村或村民小组的活力，在村委会的带领下积极建设自己的村庄，发展经济。自治单元除了本村的事务外，不再承担上级政府的各项工作，自治独立化、专门化、专业化。三是设置片区党政公共服务站，建立了专门的行政管理、行政服务机构，能够提供专业化、高效率的公共服务。

四、调整治理单元：日本并村与自治

湖南省、广东省清远市的改革具有很强的对比性，但是我们要寻找到改革的决定因素及逻辑，还需要有参照的改革。因此，本文选择与中国同样具有自治传统的日本作为参照系来进行中外比较研究。

（一）扩大治理单元：并村三个阶段

日本村庄的合并有三个阶段，分别是明治、昭和和平成合并：明治合并。1888年，日本农村的自然村单位规模过小，无法履行教育、户籍业务及征税、土木等行政职能，于是实施村庄合并，形成了以300—500户为单位的市町村。明治合并使71000个自然村减少为16000个市町村^[28]。昭和合并。二战后民主化的推进，特别是新制学校、警察、社会福利、保健卫生相关事务划归市町村管理，为处理这些事务不得不扩大市町村的规模。以能够设立一个新制学校约为8000人为依据，村庄合并后，全国市町村只剩下3500个^[28]。平成大合并。1990年代后半期，为了减少政府干预，向下分权，同时为解决新环境问题、社会老龄化问题及财政危机问题，政府推动了第三次市町村的合并。在2007年左右只剩下1804个市町村^[28]。

（二）合并的法律和程序

以法治推合并。日本政府为推进村庄合并，制订不少法律，在昭和合并期间，1953年制定了《町村合并促进法》，1956年制定了《新市町村建设促进法》，1965年制定了《市町村合并特例法》。在最近日本又制订了《市町村合并特例法修订》《合并新法》《地方自治修订》，这统称为“合并三法”。可见日本政府为了适应经济社会的发展不断地提高市町村的规模^[28]。

依照程序办事。如市町村的合并，根据《市町村合并特例法》有如下程序：首先，有合并意愿的村要先成立合并协议会，并由其中一村的议长或者议员担任合并协议会的会长。其次，从相关市町村的议员、职员等选任委员，商量合并方案，方案要由各自的议会表决通过。最后，向都道府厅报告，都道府厅再向总务大臣报告，批准之后才可以合并^（3）。

另外，市町村之间也存在转换关系，如村可以申请为町，町可以申请为市。村转换为町也是有程序的。根据日本地方自治法的规定：村变为町，要达到一定的人口规模，不同的区域有不同的标准，一般是5000人。议会表决同意之后向所在的都道府县提出申请。都道府县议会表决同意之后，再提交总务大臣。总务大臣同意后，就可将村变成町^（4）。

（三）合并的成效及评价

日本市町村的合并与经济社会发展需求相适应，不同的经济发展阶段设定不同的单元规模。从日本的发展来看，调整后的市町村规模适应了经济的发展，也为政府向村民提供专业化的行政服务奠定经济和规模的基础。日本的市町村本身就是一级政府，实施地方自治，因此基层治理单元规模的扩大，既是行政单元的扩大，也是自治单元的扩大。随着规模扩大和经济发展，政府自治不断代替村庄自治（或社会自治）、行政服务代替村庄服务（社会服务）。日本传统的自治组织町内会功能逐渐减少，最后只有基本的生活协作和自治。另外，日本的町村合并先出台法律，再依照法律，严格按照法定程序进行，在合并中尊重各町村及村民的意愿。这是日本町村合并成功的一个基本原则。

结论与深度讨论

通过对湖南省、广东省清远市及日本合并村庄的分析，我们可以得出一些结论。

（一）并村是经济社会发展的产物

无论是湖南、广东清远，还是日本农村，村庄合并是一个必然趋势，是经济发展的产物，是工业化、城市化的发展及提升村庄治理水平和公共服务水平的要求。中国的村庄合并从2000年税费改革开始，自2008年以来的新农村建设及社会治理后实现较快的发展。

虽然村庄合并是经济发展的结果，但是必须看到不同经济发展阶段有不同的发展规模。如日本的三次大合并就是日本经济起飞阶段、快速发展阶段和高水平阶段的产物。湖南省的合并、广东省的下移及设置片区都是经济发展的结果，合并才刚刚开始，属于初始阶段的合并。随着经济的发展还会进一步合并村庄并扩大治理规模。

（二）并村有其内在逻辑及均衡

湖南省推动村庄合并主要是为了实现行政目标，为了更好地管理村庄，很少考虑村民自治问题，而且主要以行政强制推动，也缺乏基本的程序，可以说是以政府需要为导向的合并，属于“行政逻辑”“管理逻辑”。从形式上讲，并村后的治理单元是行政单元与自治单元“合二为一”，以“行政替代自治”“以行政替代治理”。

广东省清远市的下移自治单元，设置片区公共服务中心，是从当地实际出发进行的改革。一方面，清远市的自然村比较团结，便于自治，激活村庄。另一方面，又要保障政府的行政需要和公共服务。前者要考虑适合自治、方便自治。后者要考虑规模和效率。因此，清远市“分而治之”，自治单元下移，彻底激活；片区单元赋权，专门从事行政管理和公共服务。自治、行政单元分设，行政架构的设计考虑了行政与自治的均衡。清远的改革兼顾了“行政逻辑”和“自治逻辑”，并考虑两者的均衡。因此改革比较稳妥，成效比较好，也受人们欢迎。

日本的合并有其特殊性，市町村是一级政府，实施地方自治。总体来看，随着町村单元的扩大，政府自治代替社会自治；行政服务代替了社会服务。在町村扩大和自治、服务代替过程中，日本始终注意行政与民主的关系，即行政的扩展不能损失居民的民主参与，而且后者必须制衡前者。可见，日本的町村扩展遵循了行政与民主的“制衡逻辑”。

表1湖南、广东与日本调整治理单元的对比表

（三）治理单元的中国特殊性及选择

村庄合并是一种趋势，是经济发展的必然，但是也必须看到中国基层治理单元的特殊性：一是中国村庄的土地为集体所有，而且这个集体是一个个小单位，可能是村民小组、自然村，也可能是建制村。二是中国农村有着几千年自治历史和传统。由于这两方面的特殊性，中国农村村庄的合并可能与日本有一定的差异：一是如果土地所有权不改变，以自然村、村民小组、建制村（土地所有单位）为单位的经济自治永远存在，即使进入完全的工业化、城市化阶段依然如此，如北京市已实现城市化的村庄依然存在经济自治。另外，因为各个单位的人均土地和资源量是不相同的，村庄合并不可能将人均占有资源抹平。二是在经济发达的地区或者经济发达的阶段，基层治理单元可以借鉴日本，行政单元与自治单元合二为一，以行政自治替代社会自治。在经济欠发达地区或者阶段，政府无法全部解决居民所需要的公共服务，可以实施“行政与自治的二元分立”，“自治”选择在适合自治、方便自治的单元进行，“行政”选择在具有规模效应的单元进行。

（四）治理单元的规模及其选择

根据前文分析，村庄的规模受两个因素的影响：一是经济发展水平，不同的发展水平会有不同规模的治理单元。二是行政与自治的均衡决定基层治理单元的规模。这种情况又可以分为两种情况：

行政单元与自治单元分设。这时只需要考虑行政、自治的逻辑，即前者是行政逻辑，追求规模效率和专业化服务，需要一定的规模；后者是自治逻辑，必须是产权相同、利益相连、方便自治，因此规模不能太大。在这里必须考虑居民对行政服务的参与和监督问题，因此也必须考虑行政单元尽量贴近居民、方便群众。因此在这种意义上，也存在行政与参与政治的均衡问题。

行政单元与自治单元合二为一。在这种情况下就必须考虑行政与自治的均衡问题，即基层治理单元的选择要考虑行政的规模效率，也要考虑自治的有效性。因此基层治理单元的规模应该是两者都能够接受的规模。可能是“有效率行政单元的最小规模”，同时是“自治单元最大规模”。当然村民自治的直接民主和代表制民主所决定的自治单元的规模又会有差异，实施直接民主的村民自治单元肯定要小一些，实施代表制民主的村民自治单元肯定要大一些。

综上，经济发展为基层治理单元的选择提供最大可能性，但是行政与参与的制衡、行政与自治的均衡决定了基层治理单元的最大规模。中国的村庄合并在不考虑集体所有制的情况下，可以由经济发展决定的治理单元规模和行政与自治均衡、行政与参与制衡决定的治理单元规模结合考虑，前者是“最大可能性规模”，后者是“最小可能性规模”。

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注释：

1、在国外，地方政府就包括了村庄的治理，不同的国家有不同的基层单元，在美国是乡镇；在日本是町村；在法国是乡镇或者村庄；在英国，有乡镇、教区、村庄。所以美国、法国的乡镇与中国的村庄类似，是最基层的治理单元。

2、清远的改革只是一种试验，只有几个乡镇在试点，其他村庄则是按照传统的组织架构。因此要注意区分改革实验村庄和非改革实验村庄。本文所研究的是实施改革的村庄。

3、“市町村の合併の特例に関する法律”第3—6条。

4、“地方自治法”第7、8条，“市町村の合併の特例に関する法律”第5、6条。