康熙皇帝的荒政危机：1702～1704年山东饥荒救济

作者：刘少航  责任编辑：网络部  信息来源：《农业考古》2019年第1期  发布时间：2019-04-19  浏览次数： 21847次

【摘　要】1702～1704年山东地区气候异常，水旱迭加，引发了连续三年的大规模饥荒。康熙皇帝南巡途中亲眼目睹了灾民惨状，察觉地方官员救济不力，因此在发仓赈粜、蠲免赋税、截留漕运等常规救荒措施之外，又施行了“八旗养民”等非常规救荒措施，但依然没能有效地控制饥荒蔓延。救荒实践中体现出的弊端，揭示了康熙中后期政治上的紧张关系、以钱粮亏空为中心的地方官员腐败、救荒制度的僵化等一系列问题，其根源是结构性的制度缺陷。这场荒政危机成为康熙朝救荒政策从依靠地方储备为主转变为以国家储备为主的重要事件。

【关键词】钱粮亏空；荒政；康熙朝；国家治理

清代灾荒史一直受到学界的关注，但清初的灾荒史是研究中的薄弱环节。以往研究以法国学者魏丕信为代表，认为清前期官僚系统能够准确地执行国家养民的目标，清代荒政制度建设从顺治朝到乾隆朝似乎是一个直线上升的过程，而不见个中的曲折兴衰[1]。成积春对康熙救荒思想的研究，发现了康熙四十二年是康熙帝救荒政策的转折点，很有见地，但是没有透彻分析背后的原因，也缺乏更深入的实证分析[2]。

康熙朝中后期，荒政经历了严重的危机，饥荒问题越发得不到有效的控制。康熙四十二年山东饥荒因为康熙在南巡途中亲眼所见，故备受重视。另外，清代著名文学家蒲松龄在家乡亲历这次大饥荒，留下了许多记灾文学名篇。本文以康熙四十二年山东灾荒赈济为例，探讨康熙朝灾荒与社会之间的互动关系，分析康熙帝的应对策略，进而更好地理解康熙朝产生荒政危机的制度缺陷及其深刻影响。

一、“山左奇荒”对地方社会的打击

（一）灾情概况

据《近五百年来旱涝分布图集》中的灾情统计，康熙四十一年至康熙四十三年间（1702～1704），山东是全国灾情最严重的地区，旱涝迭加，史称“山左奇荒”。[3]

康熙四十一年，山东全境大水灾，次年春夏大饥，人相食。是年六月二十日后，山东通省“怪雨三日夜不止”，百余州县同时告灾，“山东水灾，饥民多就食邺中，兼病疫”[13]（卷十八《义行》）。这场夏、秋大雨还引发沿河一带河水决堤：“夏，大霪雨。六月十八日，沂水泛涨，漂没数千家，溺死男女二千余口”[14]（卷二十一《灾祥》）。疫情接踵其后，清初济南诗人王苹《廿四泉草堂集》中记载：“饥人磨榆皮为面，屑柳皮为粥，食屋草，啖积尸，其尤惨者，春来复大疫，十室九户闭。”[5]（P11-96）死亡逃散的人口无算。

康熙四十二年春夏，仍复淫雨连绵，河决海泛，总计94州县再次罹患[4]。大雨再次引发水灾，“今年被灾苦境，较之去年更甚，去年河决之时将近秋成，今则穉禾未穗，一水皆空矣。去年泛涨决堤，朝长夕消；今则滔天巨浸，半月不涸矣。去年二麦薄收，至秋始歉，今则麦已无成，秋复绝望矣”[15]（卷六《灾祥》），“通省大水，秋无禾。次年春饥，人相食”[16]（卷八《祥异》），多地方志中都记载“平地舟行”，一片汪洋泽国景象。多雨苦涝之后，“夏秋复遭瘟疫，民死大半，榆皮柳叶采取一空”[17]（卷三《灾祥》）。

康熙四十三年，历城等31州县大旱[4]，虫灾继之为虐，灾情一年年加重。如淄川“六月初八日得雨，禾苗茂盛。七月，虸蚄生，遍地如蚁，继之以蝗。岁歉”[18]（卷三《续灾祥》），博兴县“秋大疫，飞萤蔽天”[19]（卷十三《祥异》），乐安县“夏大旱，蝗”[20]（卷十八《五行》）。此次连年灾伤至康熙四十四年才有所好转，这一年部分地区虽然出现春旱，但影响较小，许多州县夏秋都有一定程度的收获。

清代大文学家蒲松龄亲身经历了这次灾荒，他在《磨难曲》第一回《百姓逃亡》中叙述灾情道：“不下雨正一年，旱下去二尺十，一粒麦子何曾见!六月才把谷来种，蚂蚱吃了地平川，好似斑鸠跌了蛋。”[7]（P2981）百姓生存状况悲惨，竟还要遭受贪官的剥削，甚至蹂躏毒打。“孩子饿的吱要吱要，老婆待中巴焦，（快要眥眼了）还为钱粮大板敲———宁死他乡不受大板敲”[7]（P2981）。

（二）对地方社会的影响

水旱灾害连年发生，农业颗粒无收，“十月秋方尽，农家已绝食”[6]（P1828）。粮价更是暴涨，“粟暴贵，腊将尽，麦粱斗七百，菽粟五百”[6]（P1023）。在这种灾年下，粮价暴涨除了农业颗粒无收的原因之外，还在于混乱不一的钱币制度，官方欲整顿清理，采取了极为严苛的手段，导致民间恐惧，反而适得其反：“市中杂钱，姑从民便，都中新钱下，不许复行矣。贸易者皆惧，非旧日官钱斥不用，而官钱一又被私铸者毁为两，间有存者仅焉耳。久之，新钱不下，携千钱并不能籴升米，胶、莱间多有抱钱而饿死者，上下官又严刑驱迫，而黄痄、黑痄、六腿、椅钱之类，始稍稍复行。”[6]（P1023）民间杂钱盛行，而标准的官钱又不能及时发放，“然今日十钱中，官钱止见一二，故民携钱数百，至不能籴升米焉”[6]（P1383），民间恐慌导致私铸猖獗，百姓手中的钱多是不能进入流通的黑钱，没有市场，最后竟然导致有人“抱钱而饿死”的悲剧。

如此严重的连年水旱灾伤年景下，出现了大面积外出逃荒的现象，逃荒的路线多是往北方逃荒，多是河北境内，鲁西北等地，“筥携而囊负，如蛇迁其国”[6]（P1828）。而在就食的过程中又有人饿死路上，“……流民满道路，荷簏或抱婴。腹枵莱色黯，风来吹欲倾。饥尸横道周，狼藉客骖惊。我行至旧村，邻半为逃氓……”[6]（P1830）。当旱情持续下去，逃亡的百姓将路边草木充饥就食殆尽之后，便发生了“人相食”的惨剧。

“六郡皆患饥，淄兼患盗”，盗贼猖獗加剧了社会的动乱。蒲松龄记载：“淄自冬警盗，邑无宁村，村无宁日。家中粟盈斗，钱盈贯，箱有完衣，目即莫敢瞑，防少懈，白刃加颈矣，故有朝而素封，夕而丐食者。盗又益多，渐至十余人，或至四五十人为族，纵火烧村舍，杀人行淫，罔不至，微独不敢报，亦不敢伤。”官员坐视不管，“官以姑息为仁，而贼民日多；官以讳盗为智，而良民日少矣。夫百千之户出半尽于凶年；而仅存之良民，忍听其复死于贼盗乎?”[6]（P1383）如此一来，“是时十分淄，耗者死二而逃三，存者人三而贼二”。

二、康熙帝的救荒措施和效果

根据雨泽奏报的分析，康熙帝在四十一年得知天时不利，随即准许山东开仓赈济，“覆准济、兖、青三府属、莱芜等八州县被水，动积谷散赈”[21]（卷六《赈恤》）。时任巡抚王国昌回奏称，成灾州县已经得到仓谷赈济，不成灾的州县也“著借仓粮，粜其十分之三，皆获裨益”[9]（P273）。康熙误以为年底南巡会见到复苏景象，“将民粮丰收之处，此次也许见之矣”[9]（P273），然而亲眼所见的却是惨烈的饥荒图景，“自泰安州，见新泰、蒙阴、沂州、郯城等处，城郭乡村，黎民被灾甚苦”[8]（P141），遂知晓开仓赈济没有落到实处，只是“徒有赈济之名”。此次灾荒对康熙来说“如痌瘝之在抱也”，愤怒之余，“又观黎民颜面衣服，朕心不胜悯恻”[8]（P141），尽心筹划赈灾的对策。

（一）常规救荒举措

1.赋税、田租的减免

康熙在南巡途中数次蠲免缓征山东的赋税，除恩蠲外，多数是因灾蠲免。康熙四十二年，先是，将受灾的济南府、兖州府下属十二个州县，东平、新泰等六州县，四十一年未完钱粮全部免征，四十二年地丁钱粮分三年带征，南巡经过但勘不成灾的泰安、郯城等六州县也照此办理[8]（P140）；随后，“犹念被灾之后民力未纾，宜更加德泽以弘休养”，不仅将四十二年的赋税带征改为停征，又蠲免了四十三年山东全省的地丁银米，历年积欠的赋税也予以免除[8]（P165-166）。康熙四十三年初，考虑到“山东百姓今始获苏，明岁钱粮不可急征”，决定“若秋田有收再当商酌”，秋后“念被灾之余，甫离重困。若非大敷恩泽，终不能遽厎盈宁”，于是将四十四年山东省全部赋税钱粮，除漕粮外，通行蠲免[8]（P198）。值得一提的是，朝廷为了保证山东这几年大规模的赋税蠲免，暂停了其他省份原本的恩蠲计划，如浙江省康熙四十三年的赋税蠲免就被延缓到灾后进行。

此外，针对明后期以来山东农村租佃关系越发普遍的事实，佃农“一遇凶年，自身并无田地产业，强壮者流离于四方，老弱者即死于沟壑”，康熙帝劝说山东籍的大臣庶僚，如刑部尚书王士正等，及当地大地主，于灾时减免租税、救济佃户，“似此荒歉之岁，虽不能大为拯济，若能轻减其田租等项，各赡养其佃户，不但深有益于穷民，尔等田地，日后亦不致荒芜。如果民受实惠，岂不胜谢恩千百倍耶?”[8]（P159）地主们部分响应了康熙的号召，“有者又资助耕牛及种子，以给无力耕种者，各勤养之”[9]（P282）。由于佃农并不在国家赋税蠲除的范围中，地主减免田租无疑是将因灾免税的福利扩大到了这一数量庞大的群体。

2.截漕赈济、平粜

因山东各地“仓粟谅已尽竭”，可用的州县仓谷，又“年久朽烂，无禆于散赈”[8]（P141），供应京师的漕粮就成为灾荒时最直接的粮食来源，此次灾荒中分三次共截留漕粮六十万石。第一次截留漕米四万石，其中二万石由河道总督张鹏翮负责运至济宁州、兖州府等处州县减价平粜，另外的二万石由漕运总督桑额协助赈济“于泰安州一路散给”[8]（P141），山东是明清八个漕粮征收省份之一，第一次截漕全部是省内的漕粮。康熙对张鹏翮说：“朕念运粮赈济，事不可缓。乘今日顺风，尔作速回清江浦，料理转运截留漕粮，差官前往山东散赈。”[8]（P142）第二次截留漕米五十万石，漕运总督桑额亲自监督，交给山东地方官“于山东沿河州县村镇，俱各存贮，以备赈济平粜之用”[8]（P156-157），第二次截漕全部来源于南方其他漕粮省份。第三次则截留京通仓漕米，由天津海道海运至登、青、莱三府，每府各三万石。[9]（P294-295）

（二）非常规救荒措施

山东官僚系统救灾失灵，康熙帝在截漕赈济、蠲免赋税等常规救荒举措外，采取了“八旗养民”的非常规做法，绕开山东整个官僚系统，援引“养蒙古例”1筹划了“遣官养民”的救灾活动，“如以养蒙古例，施于山左，庶几青黄不接之际，犹可度日”[8]（P141），从京城派出由中央官员带领的、以八旗军人为主的数百人养民团队，前往山东分路赈饥，并动员京城的八旗王公大臣设厂煮粥赈济来京的山东流民，伴随着灾情的发展，分两批，进行了长达两年的赈灾养民实践。

1.派遣八旗官员赈济

康熙四十二年初，第一批遣员“作速遣往山东”。人员构成上，有低级别收税有力之官七员，及八旗中降级革职的赎罪者一百名；赈济钱粮“不拘银米”，由八旗赎罪者自行承担，奖励视其赈济效果和所用钱粮的多寡而定，“伊等俱照养蒙古例”，分别议叙；遣员的职责是与山东地方官分界赈济灾民[8]（P141），“其京城赎罪人犯一百名，除应发泰安州等处地方六十名外，内拨四十名，令山东巡抚分发兖州府属被灾州县，照养蒙古例养活饥民，以其所用多寡报部分别定议，如有徇情受贿捏报虚数，饥民不沾实惠者，令该抚稽查题参严加治罪等”[12]（P48-51）。到山东后，他们从各处购米运至指定州县，每人散给二三月口粮，给衣济用，兼量助牛种等物，极贫者又额外发放银两[9]（P282）。

康熙四十二年七月，“顾各州县地广人众，需费浩繁，犹必大加赈施，方能遍及”，开始第二批遣官赈济，“照前养山东饥民例，多遣人员，令其抚养”[8]（P155），这次遣员的规模和赈济力度都有大幅度提升，康熙的谕旨对此作了详细规定：

朕意八旗满洲、蒙古、汉军佐领一千有余，每三佐领下，共出一人，可得三百人，每三佐领，交与银三千两，分派各州县。仍照前去人员，养饥民至来年七月。今八月内，可以到彼……著于三佐领公派之时，将家计殷实部院官员，旗下曾为大僚者，及因公革职降级者派出。其旗下闲散官员，及王贝勒八分公属下之官员护卫，亦酌行派出。派时，须令三佐领公同保举具奏……包衣佐领，亦照此三佐领内派遣一人。[8]（P156-157）

这次派出人员以在八旗内的低级别官员为主体，携库银百万余两，共四百余人，并给予车辆驼马，前往山东会同地方官赈养饥民。考虑到赈济饥民事关紧要，低级别八旗官员不能牵制地方大员，朝廷又派出三路高级别办赈大臣往来巡视，赈灾与监管并行，稽核散赈事宜，稽察实际灾情，酌定平粜价值。

应差大臣，分为三路，每路差大臣一员，将先派去人员，一并往返巡察，于事有益。自泰安至郯城，为中路，著穆和伦去；自济南至登州，为东路，著辛保去；自德州至济宁，为西路，著卞永誉去。[8]（P157-158）

虽然八旗官员带库银备赈，康熙还是希望他们可以捐输银两，“而勉力自效，有济于民”，议叙规则与捐输数量相关，“内有自出己力赡养者，从优议奏”。这三路赈济官员以掣签方式，派到巡抚布政使所指各州县，“并不分成灾与否，一概散赈”[8]（P160-161）。赈灾期间，康熙另派员观察赈济效果，“令笔帖式三人往山东三路问赈济事，并视民间情形”[8]（P163）。

次年五月之时，办赈大臣工部侍郎穆和伦请求撤回赈济官员，但是康熙并没有放松赈济的标准，要求“穆和伦及往赈官员，仍著暂留彼处，此际尚当酌量资补。俟至七月，奏报秋收情形后，再令回京。”[8]（P188）

2.八旗官安辑来京流民

山东逃荒的饥民来京师就食，京师五城煮赈、安插流民本来是属于常规救荒措施的一项，不过在这次灾荒中，负责安辑流民的官吏大部分是在京八旗高级官员，不乏佟国维、明珠等当朝重臣。康熙四十三年春，给八旗都统的上谕规定：

八旗各于本旗城外，分三处煮粥饲之，八旗诸王亦于八门之外，施粥大为利济……若不如此设法赈济，则皆立毙矣。兹派出镶黄旗舅舅佟国维、正黄旗内大臣明珠、正白旗内大臣阿米达、尚书马尔汉，伊家人众，监散为易。其他五旗，著派大臣家计殷实者监赈。凡粥厂所饲之民，病则医治，殁则棺敛，至给粥时皆详识认，恐此处既食又顾之他，务使清楚周遍为善，如或怠玩施不周遍，察出并罪都统副都统，断不轻恕。[8]（P183）

设粥厂数十处，煮赈数月后，但很多山东流民不愿回乡，仍聚集京城，依赖粥厂糊口非长久之计。遣官资送流民回籍的政策随即展开，雇募船只送民还籍，给以银两为日用籽粒之资，“始复旧籍，得安生计”。

（三）救荒实效

康熙为政宽仁，关心救荒济民，践行养民之政，“以民生为念，未尝一刻不廑诸怀”[8]（P174），南巡至江苏时对河道总督张鹏翮说：“此地旧日被灾形状，与今山东饥民无异。岂朕今日睹此地安居景象，而忘山东之饥民乎?”[8]（P142）但当时康熙并未真正了解救荒政策施行的效果，认为经过两年的赡养政策，山东饥民大部分得到救济，“贫窭之民，皆赖以全活”，是“遣官养民之实效也……而民间始尽沾实惠”[8]（P199-200）。康熙四十三年十月，皇帝宣布“赈事告竣”。不可否认，朝廷两年来的极力赈赡很有成效，但结合前述灾情概况仍能发现，至康熙四十三年十月，饥荒远远没有结束。

蒲松龄所撰诗《饭肆》，深刻地反映了当时山东灾情之重，诗曰：“旅食何曾傍肆帘?满城白骨尽灾黔!市中鼎炙真难问，人较犬羊十倍廉。”随着灾情的加剧，逃荒路上原本遍地横尸也都变成了累累白骨。放任人相食公然上演于“市中”，朝廷的救荒效果可见一斑。康熙四十三年十月，新任山东巡抚赵世显就以山东饥民遍野为由，请速开山东捐纳之例[10]。

从蒲松龄的叙述和记录来看，朝廷对山东的救灾力度仍然非常微弱。《历下》：“有道天王自圣明，南漕百万济苍生。大人已报年初富，五月横尸满郡城。”《邸报》：“二麦全枯谷未授，流金烁石旱无休。年丰幸有中丞报，犹缓君王东顾忧。”[6]（P1834）“朝廷截漕五十万，遣旗官百余员，分道赈济，独淄不成灾，未与赈，幸皇恩肆赦，两税尽，此天地之施行，则雷公电母不得择地而雨露之矣。”[6]（P1023）《旱甚》：“……大旱三百五十日，垅上安能有麦禾?报到公庭犹不信，为言庭树尚婆娑。”[6]（P1835）再如，新钱法施行遭遇灾荒导致的粮食市场混乱问题并没有得到解决。蒲松龄认为暂且允许百姓使用杂钱贸易得食，不要强制其兑换官钱，而后渡过灾荒再推行官钱，这一建议并没有得到官府采纳。

官赈有心无力，于是民间赈济兴起。流民逃荒所到之地，民间善士多散谷施粥救济。如河北任丘太学生李楫“康熙四十一年山左大饥，逃窜任邑者甚众，楫舍粥凡四月，赖以存活者无算”[22]（卷九《人物志·善行》），沧州生员王之琨“康熙四十二年，河决山左，流民至沧者如蚁，琨捐粟数百斛，施粥赈之”[23]（卷八《人物·孝义》）。其中不乏变卖自己田产从事救济的，如左承位，太学生，“康熙甲申（四十三年）岁大饥，出积粮百余石，择所居左家庄与邻近韩家、姚家、纸房等庄贫民三十户，大小共百五十余口，自本年十一月起，按口给赈，至明年麦熟乃止。积粮不足。更鬻产以终其事”[24]（卷八《人物志·隐行》）。

由此观之，山东饥荒得以缓解，并非如康熙自己所说的都是“遣官养民”之效果，很大程度上是因为水旱灾害的消失让农业生产得到恢复而已。康熙以来一直着力的荒政建设无疑遭遇了严重危机。

三、荒政危机的具体表现

如前所述，经过朝廷的一系列救荒实践后，山东民众没有因此而得到充分的救济，救灾机制更没有有效地运转起来，从这次饥荒救济中能够发现，此时与荒政相关的吏治、钱粮及管理制度等方面都显示出许多弊端。

（一）吏治危机与整肃

1.匿灾与捏灾

康熙说：“自古弊端，匿灾为甚。诚预为奏报，即设法赈济矣。民岂遽至饥馑耶?”这次山东灾荒之所以愈演愈烈，“止因山东各官，匿灾不报，故大致饥馑”。[8]（P212）康熙四十二年春第一批遣官赈济后，皇帝提醒“不可不早作筹谋秋冬之计”，山东巡抚王国昌和布政使刘皑却夸大赈济效果，避重就轻，继续隐匿[9]（P282）。匿灾有两方面的原因：一是能够保存地方库内钱粮；二是若因灾蠲免赋税，则地方官不能依此征收火耗加派，收入会相应减少。

当地匿灾积习难改，“山左岁歉非止今岁为然，地方官历年隐匿不报”，但康熙四十二年七月，皇帝得知水灾严重后派遣第二批赈济官员，匿灾不成，巡抚和布政使则夸大灾情上报，称山东入秋通省颗粒无收，试图借此开捐纳之例，或侵蚀朝廷赈灾钱粮，“托言赈济……以施鬼蜮之谋也”[8]（P160-161）。

2.消极赈济

报灾不实被识破后，巡抚布政使为最大限度地从中渔利，开始消极赈济。第二批八旗官带往山东的银两并没有立即发赈，而是被王国昌、刘皑收进省库之内，而“民或有诣州县官求赈济者，不惟不听，且教之往京师控告”，另一方面，又向朝廷奏报“圣主早已明鉴”、“小民感戴祝颂”等语。饥民逃散之后赈银就可以长留省库中了，赴京师的山东流民大部分是由此产生的，“是又系刘皑之诡计也”，康熙痛斥“若辈所行真为悖谬”[11]（P10220-10222）。

3.亏空钱粮

康熙帝把地方仓储作为备灾的头等大事，“其一切豫备事宜，须悉心讲求料理，纵年岁不甚丰稔，亦可赈济无虞”[8]（P109），关注各地仓廪虚实，“积贮充盈，庶可无患”。康熙四十二年春，皇帝南巡亲见饥民遍地，发现“虽将正赋蠲免，而见在乏食，尚属无益”，只因山东地方“徒有赈济之名，而仓粟谅已尽竭”[8]（P141），而南巡之时“以山东各州县仓粮问刘皑，伊奏仓粮并无亏空”[8]（P190），而据继任山东巡抚赵世显后来的密奏，仓粮亏空已经达到五十余万石。仓储亏空之外是库银的亏空，康熙四十三年，继任山东布政使赵宏燮参原任布政使刘皑亏空库银，经复查，刘皑虽称借与济南等六府赈济挪用，但州县并未领到该项银两，此类亏空比比皆是。

4.官吏黜陟

康熙四十二年八月，因不满山东地方官员的赈灾行动，皇帝下令“将山东合省官员，停其升转。俟民生复苏之日再行开复。此内除丁忧离任外，有以老病乞休者，俱令来京引见，再行定夺。”[8]（P158）直至次年十月，大规模赈济结束后禁令才得以解除，“东省停升转官员，俱令照常升转”[8]（P199-200）。

山东巡抚王国昌和布政使刘皑，作为应负主要责任的官员，康熙四十二年九月，御史顾素参其“匿灾不报……欲开事例，补其亏空”，请求罢免二人官职。康熙认为，“王国昌不过一老实人。朕曾询问李光地、张鹏翮，伊等亦言王国昌在地方并无苛索，亦无劣迹。惟刘皑……乃一能巧匪人。将王国昌任意驱使，甚易事耳”[8]（P161），并没有处罚命令。“擅收赈养饥民官员银两贮库”后，九卿议决二人革职，当赈济紧迫之时无人可换，因此，“王国昌暂留任，刘皑亦著留山东”。但是，被查出钱粮亏空属实之后，则“将刘皑照律拟斩监候……王国昌应照律杖一百、流三千里。系旗人，枷号两个月……令其限两月内将挪用银两赔完”[8]（P182），期限内全部赔完后，“王国昌从宽免罪，刘皑居官甚劣，著发往奉天”[8]（P190）。

吏治危机导致皇帝对御史言官事实陈述的不信任，“人相食”的奏报呈上后不置可否，认为“又夤缘科道，纷纷急奏，言盗贼蜂起，人民相食”，“言官并不实心为民，专为巡抚布政使起见，不诚可愧乎?”[8]（P160-161）御史受到处罚，整个官僚系统更不敢再从重奏报饥荒情形，让皇帝误以为派遣八旗官养民让饥荒得到了控制。

（二）仓储管理与饥荒赈济的矛盾

康熙朝对临时发仓赈济的管理极其严格，甚至达到僵化的程度，加之山东巡抚布政使的贪腐行为，朝廷更加信赖遣官和漕粮，“擅动仓谷”被朝廷严厉禁止。官员们不敢私自开仓，自然耽误了饥民的及时赈济，这与赈济灾民所需的灵活性又互相矛盾，削弱了救灾效果。

康熙四十二年，河道总督张鹏翮因“擅动常平仓米谷赈济，拟降一级。其所动米粮，仍令赔补”[8]（P175）康熙指责他说：“尔河工人员，动用常平仓谷赈济，掠取名誉”，张鹏翮只得疏言：“愿将俸工，清还山东仓粮”[8]（P186）。时任山东济宁道员的张伯行也参与了这次灾荒赈济，并及时开仓给饥民，“赈济汶上县动用仓谷一万五千一百八十一石三斗，赈济阳谷县动用仓谷七千六百三十五石六斗”，也同样遭遇赔补与上司诘难。

其实，以张伯行为代表的山东地方官原本办法是：“州县有仓谷用仓谷赈济，将漕米减价平粜，如州县无仓谷即将漕米赈济”。张鹏翮同意此办法，“将兖属被灾各州县，常平仓无朽腐亏空之谷米，验量数目，将真正饥民，不论有地无地之家，酌量赈济”，通过常平仓谷的灵活性调拨，“则一转移间所活民命为无穷矣”。但在当时的大环境下，他们的努力没有得到认可[12]（P48-51）。

官员有鉴于此，自然也就不敢开仓赈济，灾时仓储形同虚设。蒲松龄愤慨于县官们的不作为，连连发问：“今本地连年大饥，饿殍满野，流离载道，而仓中谷反不得一粒到口，积谷之本意谓何?”“仓中余粟，惟封志以供雀鼠，输粟者任转沟壑，曾不得沾一粒焉。”[6]（P1037）

张伯行为改善饥荒赈济中“擅动仓谷之罪”的不合理制度，写成《敬陈赈济始末详恳代题》[12]（P48-51），上疏皇帝陈述灾时灵活动用仓谷的理由，有以下几点：

其一，“饥民饿死之罪”大过“擅动仓谷之罪”。若不动仓谷，“坐视其流离死亡而不救，使仓有余粟，野有饿殍，再加以今岁之水灾，使黎民嗷嗷待毙，朝不保暮，本道今日之罪其可逭乎?”而且“动用仓谷二十余万石救济饥民，而兖属之百姓死于道路逃散四方者尚不可胜数，设当日不动仓谷赈济，而百姓之死亡逃散者，不知更当何如矣”。

其二，动用仓谷并非贪图名誉。“动用仓谷以推广皇仁，非擅动仓谷以希图名誉也。动仓谷以救济饥民，非动仓谷以私侵肥己也”，这是“臣子职分之当然也”。

其三，承认“擅动仓谷之罪”会有负面的影响。山东地方官引以为戒，定会“视仓谷为重，民命为轻，坐视鹄面鸠形之众，而曾不加意轸恤，使老弱者转于沟壑，壮者散而之四方”。

康熙四十三年，朝廷重视张伯行的建议，遣官解决不了愈发严重的饥荒，终于同意“复准历城等二十七州县、四卫所雨水不足，又被虫伤，将常平仓谷十万石设厂煮粥散赈”[21]（卷六《赈恤》）。

（三）“八旗养民”的弊端

康熙四十四年春，皇帝轻装简从再次南巡，目的之一就是想知道山东“民间生聚果否殷阜，并于沿途亲行周览马乘”[8]（P210）。尽管山东官员组织了盛大的谢恩仪式，“山东绅衿军民数十万，执香跪迎道左……无不垂涕感激，御舟已过犹瞻仰不已焉”[8]（P211-212），途中见闻却让康熙意识到了两年的养民行动并没有取得预想的效果。虽然朝廷对参与遣官赈济的官员加以奖励，但“八旗养民”之法是有诸多弊端的，也决定了这一办法的不可持续性。

首先，八旗各官捐输赈济山东饥民的银两，其实很多是从户部借支的，“山东养民者，名为捐助，及其后皆无实际”。为了嘉奖他们养民的功劳，康熙四十四年，皇帝为参与养民的八旗各佐领豁免新旧债务，“将官库利银七十万两，抵还此银之数，免其扣除”[8]（P233），如此一来官库必然受损。其次，康熙深知八旗官兵素有骄纵风气，“所去人员，亦甚放纵”，到了地方以后必然难以管束，反而给地方社会增添灾荒之外新的负担。可见，“八旗养民”是运行成本颇高的非常规救荒举措。再次，“是山东之饥民无穷，而养济之人员仍属有限也”。

然而，康熙四十五年，大臣讨论治河政务时，认为“河工钱粮断不可交地方官”，“当照山东赈饥之例”，派遣京城八旗官同南方驻防八旗带户部库银办理，“如此始得河务速成，有利民生”[8]（P250）。鉴于此举有前述的弊端，康熙本不愿施行，“至将情愿往河工效力者，令照山东养民例，尤为不可”，因为“前去人员，若仍行放纵，尤贻害于地方”[8]（P250），但是在地方官和遣官的两害相权之下，又一次选择了派遣八旗官办理关系国计民生的河务事宜。自此之后，“山东养民例”再未被援引过。

四、荒政危机的原因和影响

1702～1704年山东饥荒救济活动不过是康熙朝中后期众多救济活动中的一次，但其背后反映出的荒政危机很具有代表性，也揭示出以地方钱粮亏空为中心的康熙朝中后期政治、经济领域的许多深层次矛盾。为何会出现这些问题，又造成什么样的后果?下文试作分析。

第一，“八旗养民”体现出了“君主官僚制”的特点，以及康熙朝中后期政治上的多重紧张关系。派遣办赈大臣是清代官方救荒活动中常见的现象，每遇灾荒赈济，派出的中央官员负责指导和监督地方督抚办赈，地方官员仍是执行赈务的主体，但抛开汉官和官僚系统，用八旗解决问题，则是极其罕见的现象。孔飞力曾把清代的政治体制称为“君主官僚制”，君主权力有常规和非常规两种类型，当常规权力无法有效地控制官僚系统时，君主就会动用非常规权力去驱使他们行动起来，就有了“遣官养民”这样运动式的救灾行动。另一方面，康熙后期对汉官越发不信任，在满文奏折中多次训导满洲官员“仍作满洲好”，因此这次养民的主体都是八旗官员就不足为奇了，巡抚王国昌也因旗人的身份得到了比布政使刘皑更轻的处罚。实际上，康熙四十二年，与饥荒发生同时而来的是索额图朋党案，牵连甚广，对张鹏翮的敲打也因为他曾经保举过索额图家人为官。在朝廷的政治高压之下，无论是中央派遣官员还是地方官员都如履薄冰，所报饥荒情形不免有失实之处，越发倾向于报喜不报忧，八旗系统成为皇帝最信任的群体。

第二，不完全财政的制度缺陷引发的大规模地方钱粮亏空，是导致荒政危机最为深刻的根源。不完全财政导致中央财政集权与地方留存过少，而且地方赈灾费用没有预算支撑，仅能依靠留存很少的地方行政经费，仓储平粜费用也被官员拿去充当地方行政经费，仓储就渐渐亏空了。官员们贪腐成风、加征加派火耗，除了改变薪俸低廉的现状外，大部分是出于弥补亏空的压力。这次饥荒救济暴露出来的弊端和解决方案失效都指向了地方钱粮亏空，给清代地方财政造成了消极的影响，阻碍了地方政府职能的实现，特别是阻碍了公共产品和社会福利的提供，这些费用都来自于预算外的非经常性支出。灾荒赈济的费用是清代财政非经常项下数量最大的支出，地方钱粮亏空大大地削弱了救荒活动的效果。影响赈灾的制度缺陷也包括不完全的货币制度，即银铜复合本位制。禁止私铸铜钱一事终康熙一朝仍然是争论异常，而历史上又有允许民间使用前朝铜钱的传统，新旧制度更替之间就发生了“抱钱而饿死”的惨剧。

第三，发生荒政危机之后，康熙的救荒思想发生根本性的转变，并促成了救荒制度向着更为高效的方向变革。明中后期以来，农村经济卷入商业化的浪潮之中，国家也形成了货币化的赋税征收制度，清代延续了这一趋势，加上地方钱粮亏空不断蔓延，这使得民间积蓄备荒已经不能实现。这次山东饥荒发生之后，康熙训斥山东官员“平日不知重积蓄、备荒灾，所以一遇凶年束手无策”[8]（P158），但是通过救荒实践，他否定了自己多年来坚持的只要百姓加意积贮，便会“盖藏有余”“凶荒可备”的错误认识。相应地，康熙对仓储制度和救荒机制的认识也随之改变，“非恃庙堂之上，多方赈救，则民将何依”[8]（P199-200）?既然百姓大多贫困，不能自行积谷备荒，而仓储又不可依恃，只能依靠现有的国家钱粮和源源不断的漕粮以及有限的捐纳来应对灾荒，成为康熙后期的常态，尽量抵消亏空带来的消极作用。

荒政危机反映出来救荒体制僵化，可以看到18世纪初距离魏丕信所称道的盛世荒政还有很大的差距，“仓中谷反不得一粒到口”“抱钱而饿死”等现象与阿玛蒂亚·森式的交换权利的丧失颇为相似。官员不经允许发仓赈济，以俸工赔补擅动的仓谷，导致本来就低薪的地方官员更加囊中羞涩，再遇灾荒，又会开始新一轮的勘赈不实，又会借机侵蚀藩库和仓储，官僚系统仍然不能发挥赈济饥民的作用，惩罚措施非但起不到作用，反而加重了官民负担。这就形成了一个恶性循环，最终妨碍了国家养民目标的实现。

综上，康熙朝中后期的荒政危机其实是一个制度陷阱的直接后果，虽然康熙强调“有治人无治法”，但是制度缺陷无法依靠不可持续的“养民”运动去解决，需要一场根本性的改革才能得以改善。雍正继位后，展开一系列诸如合理化财政、仓储盘查积贮、救荒制度调整等的改革，奠定了盛清“荒政黄金时代”的基础。

注释：

（1）“养蒙古例”，即大规模派内地官员教养蒙古的行动，参见于枫著《康熙帝的人道及其在治理漠南蒙古中的表现》，中国人民大学硕士论文，2006年。

参考文献：

[1]（法）魏丕信.十八世纪中国的官僚制度与荒政[M].南京：江苏人民出版社，2006.

[2]成积春.康熙的救荒思想初探[J].明清论丛（第十二辑）.北京：故宫出版社，2012.

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[6]（清）蒲松龄.蒲松龄全集（第2册）[M].盛伟编校.上海：学林出版社，1998.

[7]（清）蒲松龄.蒲松龄全集（第3册）[M].盛伟编校.上海：学林出版社，1998.

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[17]（乾隆）海阳县志[M].乾隆七年刻本.

[18]（乾隆）淄川县志[M].乾隆十一年刻本.

[19]（道光）重修博兴县志[M].道光二十年刻本.

[20]（雍正）乐安县志[M].雍正十一年刻本.

[21]（道光）长清县志[M].道光十五年刻本.

[22]（乾隆）任邱具志[M].乾降二十七年刻本.

[23]（民国）沧县志[M].民国二十二年刻本.

[24]（民国）夏津县志新编[M].民国二十三年刻本.