新时代乡村振兴战略视域下现代化乡村治理新体系研究

作者：陈　健  责任编辑：中农网  信息来源：《宁夏社会科学》2018年第6期，第11-16页  发布时间：2019-03-31  浏览次数： 5345次

【摘　要】乡村振兴战略的实施离不开现代化乡村治理新体系，现代化乡村治理新体系适用主要矛盾转化、乡村振兴战略实施以及践行以人民为中心发展思想的现实需要。通过对建设现代化乡村治理新体系的现实逻辑进行分析，进而精准分析目前乡村治理存在的治理低效、碎片化等困境，构建了新时代乡村振兴战略视域下现代化乡村治理新体系的实践路径：一是靶向精准定位政府的权力边界，提高乡村治理的现代化水平；二是充分发挥农民组织的作用，通过各种方式实现乡村治理的协同效益；三是在乡村治理中充分体现以人民为中心，完善乡村治理新体制；四是建立和完善城乡一体化经济社会发展治理协同机制，促进城乡经济社会一体化发展；五是建立和完善乡村治理的乡村文化繁荣促进机制，实现乡村文化振兴。

【关键词】新时代；乡村振兴；乡村治理；党的十九大

一、问题的提出与文献简述

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，乡村振兴战略作为建设现代化经济体系的重要方面，关系到2020年全面建成小康社会的目标能否高标准高质量实现，关系到我国经济发展方式在整体上由“速度规模型”向“质量效益型”转变的现实必然，是破解“三农”短板的重要战略举措。目前我国农村发展短板比较明显，农村空心化比较严重，小微腐败频发，一些支农惠农资金、扶贫资金并不能精准到达需要群体，农村黑恶势力、宗族恶势力猖獗等问题，严重影响了乡村振兴战略的落实与推进，影响了共富目标的实现，党的十九大报告中对于建设乡村治理体系作了重要论述：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1]建设现代化乡村治理新体系已经成为新时代乡村振兴战略推进的重要举措。因此，在乡村振兴战略这一背景下建设和完善现代化乡村治理新体系成为新时代建设现代化经济体系、践行以人民为中心发展思想的重要实践探索。

通过文献分析，目前学术界主要集中于以下几方面进行相关研究：一是集中于乡村治理的历史演进的研究。如有的学者通过对中国传统社会乡村治理到改革开放后的乡村治理进行梳理从而分析乡村治理的演变及权力逻辑[2]。二是集中于农村基层党组织在乡村治理中遇到的难题研究[3]。三是集中于发达国家乡村治理的典型模式研究。如有的学者对日本的因地制宜型造村运动、韩国的自主协同性新村运动等进行分析进而为中国乡村治理提供借鉴[4]。四是集中于城乡一体化进程中的乡村治理创新。如有的学者指出以城镇为中心进行乡村治理、以社区为单元进行乡村治理[5]。五是集中于乡村振兴战略的研究。如有的学者指出，“深入实施乡村振兴战略，补齐我国‘强起来’的‘三农’短板”[6]。六是集中于乡村治理的制度权威研究。如有的学者指出乡村制度权威碎片化是乡村治理的现实困境[7]。

通过以上文献分析可知目前学术界鲜有从乡村振兴战略视域下研究现代化乡村治理新体系，因此本研究具有重要的理论与实践价值，通过本研究以期对落实十九大报告提出的乡村振兴战略的实施提供助益。

二、新时代我国现代化乡村治理新体系构建的现实逻辑

（一）适用主要矛盾转化的现实需要

党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]为了适应主要矛盾的转化这一现实需要，必须不断补齐发展中的短板以更好满足人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。新中国成立以来，我们党对乡村治理进行了不断的创新，如村民自治委员会的实践，农村社区警务服务站的设立等举措都促进了乡村治理稳健发展。但是在发展的同时，乡村治理领域仍然存在一些问题，短板依然比较明显，这些农村治理失序短板将影响到新时代乡村振兴战略的实施，而乡村治理失序，农村宗族势力、黑恶势力盛行也影响广大农民群众不断提高的对美好乡村生活的需要。因此，作为中国人民利益的忠实代表的中国共产党，必须通过切实举措破解乡村治理领域存在的影响广大农村居民日益增长的美好生活需要的问题，给广大农村居民创造良好的生活环境，以适用新时代主要矛盾转化这一现实，如此，也能够激发广大人民群众对党的信任，积极投身到实现中华民族伟大复兴中国梦的实践中去。

（二）新时代乡村振兴战略实施的现实需要

党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略之后，在2018年两会期间，习近平总书记和李克强总理也多次提出实施乡村振兴战略，对于如何实施好乡村振兴战略，党中央、国务院制定并发布了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，对于实施好乡村振兴战略进行了系列重大部署、系列顶层设计、系列重大行动安排，为新时代促进乡村振兴战略的落实提供了助益，足见乡村振兴战略的重大意义。乡村振兴战略的实施包括很多方面，既包括乡村产业、乡村文化、乡村人才等方面的振兴，也包括乡村治理的有序，也就是乡村组织振兴，因此要想顺利推进乡村振兴战略必须加大对乡村乱象的治理，建立现代化乡村治理新体系。

（三）践行“以人民为中心”发展思想的现实需要

中国共产党自成立以来一直都把维护人民利益作为根本出发点。新中国成立以来，中国共产党成为了执政党能够有机会践行这一思想，通过一系列改革举措不断赋予人民更多的权益，不仅人民的生存权得以不断维护，人民的发展权也得以不断落实，如农村土地制度改革的历程从“家庭联产承包责任制”到“三权分置”制度的改革就充分体现了不断维护人民权益的过程。党的十八大以来对维护人民利益进行了更加精准的表述，党的十九大报告中提出了以人民为中心的发展思想，充分体现了进入新时代以习近平为核心的党中央更加自觉更加坚定地维护人民权益。三农问题一直以来是我国发展的短板，广大农村居民在社会保障、基础教育、卫生等领域还存在着明显的问题，乡村治理还不够完善，存在一些村霸、宗族势力侵袭人民利益的行为，这表明农村居民的利益需要更好的维护必须从根本上补齐这些短板。因此，进入新时代要想实现乡村振兴必须建设现代化乡村治理新体系。

三、新时代我国现代化乡村治理新体系构建的理论基石

（一）中国特色社会主义乡村治理思想

新中国成立以来，历届党中央都非常重视乡村治理问题，党的第一代领导核心毛泽东主席对于乡村治理也提出了系列科学论断，有力地巩固了初生的社会主义政权，如他在关于农村改革中指出：“在第一第二两个五年计划时期内，农村中的改革将还是以社会改革为主，技术改革为辅，大型的农业机器必定有所增加，但还是不很多。在第三个五年计划时期内，农村的改革将是社会改革和技术改革同时并进。”[8]与此同时，以毛泽东为核心的党中央对于乡村治理也进行了系列实践，在实践中丰富和发展了毛泽东乡村治理思想，为中国特色社会主义乡村治理思想的形成提供了坚实的理论基础。改革开放以来，随着我国经济的发展，市场经济的实行对乡村治理带来的负面效应也与日俱增。因此，改革开放以来的历届党中央也非常重视乡村治理问题，如改革开放的总设计师邓小平提出了实行家庭联产承包责任制，解放和发展了农村的生产力，开启了始于农村的改革开放新篇章。党的第三代领导核心江泽民主席丰富和发展了中国特色社会主义乡村治理思想，如江泽民主席多次对于农村基层民主予以强调，在党的十五届三中全会上明确对于农村基层的民主选举、决策、管理、监督等进行了系列论述。进入新世纪，胡锦涛主席在继承历届党中央乡村治理思想的基础上，丰富和发展了乡村治理思想，提出了系列论断，进行了系列实践，如他在党的十八大报告中指出：“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。”[9]党的十八大以来，习近平主席在继承历届党中央相关思想的基础上丰富和发展了中国特色社会主义乡村治理思想，如他在党的十九大报告中指出：“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[1]因此，新时代我国现代化乡村治理新体系的构建是以中国特色社会主义乡村治理思想作为理论基石。

（二）西方乡村治理理论

治理不是单纯的某种制度的体现，而是一种持续互动的协调合作过程，是通过协调各方利益，以及不同群体的利益从而实现各种群体的互动互助合作。就政府而言，就是通过有效的制度安排引导不同利益群体和个人通过互动互助从而共同参与共同破解发展中的问题，实现社会的良性发展。根据治理理论的相关论述，乡村治理顾名思义就是通过一种制度设计实现农村不同群体的良性互动，共同参与农村事务管理，从而实现农村治理有序、乡风文明，最终助力乡村振兴战略的落实。尽管西方的乡村治理理论对于乡村治理也起到一定的积极作用，但是其代表的是资产阶级利益，是“以资本为中心”的理论体系，在这种乡村治理之下不可能从根本上治理好所有问题，也就是说不可能每个农民都能享受到乡村治理的益处，对此，我们应批判的借鉴。因为我们党和国家乡村治理是以人民为中心的乡村治理，也就决定了我们的乡村治理是以人民为中心的乡村治理。我们要构建具有中国特色社会主义新时代乡村治理理论。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央关于乡村治理的系列新论断和新实践，在实践中形成了新时代中国特色社会主义乡村治理思想。因此，新时代乡村治理新体系的构建以西方乡村治理理论为基石，但是又实现了对其超越，从而助力破解目前我国乡村治理领域出现的一些问题。

四、新时代我国现代化乡村治理体系构建面临的困境

（一）乡村治理呈现碎片化、低效化状态

新中国成立以来，我国乡村社会从计划经济时期由国家对乡村权力的强大控制到市场经济时期的逐渐放松，实行村民自治。如在计划经济时期农村居民的户籍受到严格的限制，到外务工等都需要开介绍信。改革开放后为了充分发挥广大农民参与乡村管理的积极性，国家放松了对乡村权力的控制，实行了家庭联产承包责任制，乡村集体经济、合作社经济开始发展，村民委员会实行“民主选举、民主决策、民主监督”等，村民的自主权不断扩大，这在一定程度上促进了乡村经济的发展，并有效维护了村民权利。但是随着农村家族势力的复兴，一些村民委员会渐渐演变为受到农村黑恶势力家族势力控制的村民委员会，造成了农村治理出现很多问题，严重影响了农民利益，这与国家为了营造乡村宽松的发展环境而放松对乡村治理的管控的初衷是背道而驰的，造成了国家对乡村治理的制度设计出现失灵、权威失灵等。因此，进入新时代构建现代化乡村治理新体系还面临乡村治理的低效化、碎片化的掣肘。

（二）乡村文化异化问题凸显

尽管和平与发展已经成为当今时代的主题，但是霸权主义和强权政治依然存在，其中文化霸权也是重要的霸权主义之一，特别是近年来随着互联网的发展，西方发达资本主义国家凭借其强大的技术优势强势推进其所谓的普世价值观，这种价值观究其实质是以资本为中心的自私自利的价值观，这种价值观在一定程度上对我国居民产生一定的影响，特别是对于我国农村居民造成的影响最大。因为农村居民普遍文化水平较低，对于腐朽思想缺少鉴别力和抵制力，在这种腐朽思想的影响下乡村传统美德、价值信仰等出现了偏颇。整体来看，目前乡村文化出现多样化多元化状态，既有优秀的传统文化，也有腐朽的西方文化，邻里互助、乡风文明的乡土传统文化出现缺失，造成了农民在行为方式上出现偏差，这些都与打造乡风文明、村容整洁的乡村振兴战略格格不入。而乡村文化在历来都非常重要，特别是随着农村居民基本物质生活水平已经获得满足，在文化方面的高质量需求日益增长。因此，进入新时代必须在整合原有传统优秀乡土文化的基础上通过建立现代化乡村治理新体系以供给符合时代特点健康积极的乡村文化，否则将对新时代乡村振兴战略的实施产生掣肘。

（三）乡村治理的群众参与度欠缺

随着大批农民进城务工安家，农村日趋空心化，这种农村空心化不仅体现在农村村民群体中，也体现在村干部中，在村干部中年龄60岁以上很普遍，如此造成乡村治理大都由老弱病残妇孺参与。由于乡村治理公众参与度较低，一些公共服务供给出现供非所需、需非所供，而留在乡村照看家庭的老弱病残妇孺等由于身体原因忙于家庭事务，基本不参加乡村治理，造成农民利益不能得到有效维护，农民意愿不能在乡村治理中得到有效体现，村干部由于年龄偏大等原因也未能充分发挥应有的作用，基本处于简单的完成上级的工作任务，缺少主动开拓创新精神，甚至对中央乡村振兴的精神理解得也不精准，不能很好地传达给村民。如此，也将不利于凝聚广大村民投身到乡村振兴之中，而且广大在外务工的农村居民由于看不到农村发展的希望，也不愿意回乡干事创业，造成了农村空心化问题日趋凸显。乡村振兴如果没有人或者人力不足谈何振兴，人是社会发展的创造者，如果没有人推动乡村振兴乡村根本无从振兴，基于此，必须通过切实举措吸引广大农村居民甚至城市居民，以及外商等能够聚集农村，共同投身到乡村振兴的实践之中。

五、新时代我国现代化乡村治理新体系的构建路径

（一）靶向精准定位政府的权力边界，提高乡村治理的现代化水平

综观世界各国关于乡村治理比较成功的经验，政府在农村公共事务治理中的职能主要包括两方面，一是制定乡村治理的相关法律法规，二是为乡村治理提供资金支持。正是这两个职能安排到位从而有效促进了乡村治理实现治理有序、乡风文明、村容整洁。我国在乡村治理中的问题要么是计划经济时代的管得太死，要么是市场经济时代放得太松，而且政府职能也未能有效发挥作用，造成目前乡村治理出现失序，影响新时代乡村振兴战略的落实，影响农民利益的维护。因此，政府应从当下的治理模式中走出来，清晰定位政府的权力边界，既不走以往的计划经济时代的全能政府的模式，也不走当下的放得太宽的自由放任模式，应通过如下举措靶向精准定位政府的权力边界，提高乡村治理的现代化水平：一是通过法律法规明确定位政府权力边界，实现政府在乡村治理中的精准施策，助力实现乡村治理的现代化水平提升。二是精准为乡村治理提供资金支持，实现资金在乡村治理中的供为所需，需为所供。因为目前国家对于乡村治理的费用不能真正体现乡村治理真实所需，有的县为了获得相关乡村治理支持虚报相关费用，但是实际却不用于乡村治理，造成国家用于乡村治理的费用不能真正落实到位。三是加强乡村治理相关顶层设计，完善相关法律法规。目前国家关于乡村治理的顶层设计较少，造成了各级政府在乡村治理方面缺少相关依据。因此国家应为乡村治理进行靶向精准的顶层设计，明确各级政府在乡村治理中所应遵循的法律法规，以及努力的方向等。

（二）充分发挥农民组织的作用，通过各种方式实现乡村治理的协同效益

乡村治理成功经验表明，在推动乡村繁荣中农民合作社、农民协会等自治组织发挥了重要作用。对于乡村组织的重要性，习近平总书记也有重要论述，他在参加2018年两会相关代表团审议时提出了乡村组织振兴战略，足见乡村组织振兴对于乡村振兴战略实施的重大意义。乡村组织振兴不仅仅包括村“两委”的振兴，还应充分发挥农民自发组织的作用。由于农民合作社、农民协会是代表农民利益组成的自发组织，其在发挥作用的过程中肯定可以最大限度地体现农民利益。因此，进入新时代应充分发挥农民组织在乡村振兴中的作用，实现乡村治理手段的多元化协同联动发展，基于此提出如下对策：一是构建农民发展共同体，调动不同主体参与乡村治理的主动性和积极性，形成荣辱与共、协同联动的农民发展共同体。二是建立乡村治理智库。吸纳在农村发展中具有较高素质和特殊能力的贤能参与乡村治理，引进高校从事乡村治理研究的专家学者加入乡村治理智库，为乡村治理建言献策。三是以农民协会、农民自治联盟等为平台进行乡村治理领域改革。四是政府部门应通过设立农村农民组织运营支持基金的方式，鼓励农民组建农村组织。五是加大对农村各类农民组织的监管。为了促进农民组织能够真正地服务于乡村振兴、服务于农民的权益维护，应加大对各类农民组织的监管，防止一些非法组织利用成立农民组织的机会传播腐朽思想或者行非法之事，损害农民权益。总之，既要鼓励农民组织的成立，又要做好监管，充分发挥农民组织在乡村治理中的作用，通过多种方式实现乡村治理的协同效应、整体效应。

（三）在乡村治理中充分体现以人民为中心，完善乡村治理新体制

一是进一步强化家庭在乡村治理中的正能量作用，培育乡村治理新动能。中国经过40年的改革开放，尽管经济上获得巨大发展，成为全球第二大经济体，但是家庭在乡村治理中的作用日益弱化，村民受到西方个人主义思想的影响，个人的生活和价值的追求也日趋自由化，未能在乡村治理、乡村振兴中充分体现其作用，因而必须通过各种方式调动农民以家庭为单位参与乡村治理、乡村振兴，通过利益捆绑等方式让农民明白优化乡村治理结构可以使农民获得更大权益，从而调动农民参与乡村治理的主动性和积极性。二是充分发挥从农村走出去的成功人士在乡村治理中的作用。通过建立与从农村走出去的成功人士的常态化联系机制，为农村走出去的企业家、官员等提供回馈乡村发展的机会与平台，从农村走出去的企业家、官员等由于在城市发展眼界开阔，而且又对农村充满感情，如果通过这种方式势必推动乡村治理能够上新台阶。三是充分发挥乡贤在乡村治理中的作用。乡贤在乡村治理中有一定影响力和号召力，视野相对于普通村民更加开阔，又是农民，在为乡村治理出谋划策中能够体现农民利益和农民意愿，可以在调动农民参与乡村治理中发挥一定的正向效应。

（四）建立和完善城乡一体化经济社会发展治理协同机制，促进城乡经济社会一体化发展

一是加快乡村治理中协同理念协调机制的形成。通过完善乡村治理协同理念和协同机制，为城乡一体化发展提供理念和机制保障，通过乡村治理协同理念和协同机制的完善从而实现与城市治理有效对接。不仅地方各级政府应该根据农村发展实际制定切实可行的乡村治理制度，国家层面也应进行相关顶层设计，使得乡村治理的协同理念和协同机制不仅具有制度保障，而且也能够接地气，从而有利于顺利推进。二是建立城市参与乡村治理的平台机制和政策支持引导机制。中国经过40年的改革开放，城市获得巨大发展，按照邓小平在改革开放之初提出的先富带动后富的思想，城市获得巨大发展之后理应反哺农村发展，但是现实却是城乡二元差距日益凸显。因此，进入新时代城市理应参与到乡村振兴、乡村治理中来，支持乡村振兴、乡村治理。三是加大对乡村治理的资金投入。如加大对基本公共服务、教育、医疗、社保等的资金投入力度，最大限度地为实现城乡一体化发展提供助益，从而实现广大农村居民具有和城市居民相同享受改革发展成果的权利。四是加大乡村治理中农村经济的治理，建立符合新时代要求的农村经济发展的治理机制。

（五）建立和完善乡村治理的乡村文化繁荣促进机制，实现乡村文化振兴

一是要增强乡村文化自信，建立具有新时代特色并能满足乡村居民日益增长的对高质量高层次文化需要的文化供给机制。通过完善乡村治理建立乡村文化繁荣的促进机制，实现乡村文化振兴，以满足农村居民不断增长的文化需要。二是加强防范西方腐朽思想的应对机制。通过净化网络环境，掌握网络主权等方式防止西方腐朽思想在乡村振兴战略实施中影响乡村文化的繁荣。加强社会主义核心价值观在乡村文化繁荣中的作用，坚定乡村文化的社会主义方向。三是鼓励乡村文化创新机制。通过各种方式促进乡村优秀传统文化与现代文化的融合发展。四是建立城市文化支持反哺乡村文化的体制机制。当前城市文化与农村文化呈现二元结构问题，城市文化无论在供给质量和供给层次方面仍然处于优势地位，因而无论是城市还是农村居民都应公平享受改革发展的成果，农村居民理应享受高质量的文化供给，以满足不断增长的文化需要。五是建立乡村文化繁荣发展基金，支持和引导乡村文化繁荣振兴。

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