协商民主：村民自治过程中廉政治理的生长点

作者：王　婷 李景平 方建斌  责任编辑：中农网  信息来源：《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2019年第1期，第99-106页  发布时间：2019-01-24  浏览次数： 4412次

【摘　要】近年来，在多元利益分化、中国协商民主体系化、村民民主自治困境等现实逻辑下生长出的农村协商民主，有效推进了农村公共事务解决，拓展了农村治理新空间，但协商民主制约监督村级权力运行、整治侵害群众利益的价值还没有完全发挥出来。事实上，协商民主这一价值体现在村民自治过程中：补民主选举，规范权力生成方式；融入民主管理和决策，制约权力运行；推动民主监督，完善村级权力监督体系，因而可成为廉政治理新的生长点。在进一步推动农村廉政治理中，还需加强协商民主自身建设：衔接高层协商与基层商，创新协商民主具体路径；改善农村政治贫困，培育协商主体公共理性；构建协商民主制度，规范村民参与程序准确定位参与主体，保证协商民主质量。

【关键词】协商民主；农村廉政治理；权力制约

十八届三中全会就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，做出改进社会治理方式、开展形式多样的基层民主协商的决定。农村协商民主正是这一决定的重要体现，这种以多方利益交流解决农村公共事务的治理方式，逐渐纠正了村民自治制度实际运行与价值预设之间存在的偏差，拓展了农村治理的新空间。然而，就协商民主在农村治理现状来看，其所追求的参与、交流、平等精神并没有完全渗透进农村权力生成、运行、监督等环节。农村治理中出现的超越职权、滥用职权等权力失范问题依然存在。2016年全国检察机关在征地拆迁、社会保障、涉农资金管理等民生领域查办“蝇贪”17410人，占同期立案侦查职务犯罪案件总人数的36.5%[1]。表明当前腐败现象已渗透进新农村建设的众多领域。因而协商民主在农村治理应深入解决涉及群众切身利益的实际问题，着力改变村干部权力与村民权利非均衡状态，在村民平等协商讨论并做出共识性决策的过程中，回归民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的民主本位，促进村务公开透明，制约监督村级权力运行。所以从权力角度看，当前农村协商民主的建设不仅仅是民主政治建设的内容，还应该成为农村政治领域实现廉政治理的新生长点。

一、农村协商民主生长的现实逻辑

协商民主指的是政治共同体中的平等、自由公民，在表达自己观点并考量他人偏好的基础上，通过理性、批判地审视各种政策建议，最终达成共识并赋予立法和决策以合法性[2]。它往往被理解为一种民主决策程序或是一种治理形式。近些年来，农村基层协商民主在自身生长的现实逻辑下，已形成民主恳谈会、村民议事会、村民公共协商会、民主理财会等各种形式，为农村相关个体和组织直接参与到公共事务和公益事业的讨论和决策提供平等对话、交换意见的机会。

（一）农村经济发展催生的多元利益分化

改革开放以后，我国农村经济的变化带来了农村治理结构的变化。一是在经济结构上，市场经济体制的改革调整了农村“以粮为纲”的单一产业结构和生产方式，形成了多种经济形式和多种经营方式，农村社会结构随之日趋多元化和异质化。二是在农村发展资源上，不仅有大量从政府流向农村公共服务、基础设施等领域财政资源的“流进”，还有诸如土地、矿产、农产品等农村资源流向市场的“流出。“一进一出”的过程进一步消解了农村原有的“利益均等”格局，形成了不同社会阶层、群体的“利益多元”新格局。

农村经济领域的变化反映在农村治理上，体现为如何实现多元利益主体的合作与共存。农村利益的分化不可避免地拉大了贫富差距，加深了劳资矛盾，引发了干群关系的紧张，增加了基层群体性冲突。从农村治理深层次进行分析，造成这种现状的原因可归因于村民的利益诉求得不到解决：一是利益表达渠道不畅。“公共事务决策完全由农村政治精英和经济精英所操纵和控制而趋向于更加封闭和简单”[3]。权力相关的主体为了谋取私利或局部利益，甚至会忽视村民合理的利益需求，直接“为民作主”，做出了损害公共利益的行为。村民在公共事务中的利益表达渠道不畅、利益表达体制不完善，由此增加了非制度性、非均衡性的利益表达。二是利益主体公共理性不足。村民的利益追求更多是以个人利益为行事标准的自主意识，具有公共意义的理性并未发育成熟，导致了多样化和多元化的准则和评判标准，“有多元利益诉求却无交集，公共利益则被虚化和忽视，缺乏一致行动的合力和空间”[4]。最理想的结果是引导农村相关利益主体转变行事方式，化非此即彼的零和博弈关系为合作发展的共存共治。一定程度上，协商民主因其具有平等参与、理性对话、价值偏转、达成共识等特征，可以作为一种治理形式回应当前我国农村社会分化的现状，实现多元利益的协调性、村民政治参与的有序性、村民自治的共同负责性。同时，协商民主也有利于衔接基层农村政府管理体系与村民自治体系，其本身是官民双向交流的过程：一方面是村民对农村治理体系的正向参与，可增强对农村自治组织的认同感；另一方面则是基层党组织和政府践行群众路线并提升人民满意度的反向参与，有利于村干部做出更符合人民利益的决策。

（二）中国协商民主向基层的延伸

目前不少学者认为，协商民主是西方资本主义国家在20世纪80年代为了解决代议制民主出现的弊端而兴起的民主理论和实践形式，因而忽视了中国协商民主的历史进程和发展需求。不可否认，中西方文化中的协商民主均强调以让步为进步，寻求社会治理的最大公约数，中国也借鉴了诸如自由平等、对话讨论等西方协商民主理论中的一些优秀因子。但中国的社会主义制度和指导思想决定了中国协商民主在性质、地位、运行体制等方面，区别于带有鲜明竞争色彩的资本主义民主。“中国协商民主与选举民主共同发展、相互促进，从领导力量、经济制度、政治制度等方面确保协商决策指向人民群众的根本利益，坚持中国共产党领导下的民主集中制原则，是党的群众路线在民主决策中的具体运用”[5]。

中国协商民主的实践最早可以追溯到20世纪40年代末，在中国共产党的领导下各党派之间团结合作，友好协商。新中国成立后确立了多党合作和政治协商制度。1987年，党的十三大部署了政治体制改革，由此开启了由国家顶层的政治协商制度向多维度的社会协商的扩展之路。2006年中共中央《关于加强人民政协工作的意见》首次正式确立了选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。2012年党的十八大规划了“健全社会主义协商民主制度”。党的十八届三中全会指明了基层协商民主作为完善中国特色协商民主体系重要环节的改革方向，明确提出积极开展基层民主协商，推进基层协商制度化，为开展形式多样的基层民主协商提供了最有力的政治制度支撑。加之我国村民自治制度运作具有人口少而集中、地域空间范围小以及治理结构多元等特征，“基层群众自治一开始就定位为基层群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，天然具有协商民主性”[6]，因而协商民主融入基层农村后表现出很强的适应性和契合性。由此看来，中国协商民主实践坚持了从政治建设到社会治理、从国家顶层至社会基层的发展方向，而在农村自治的实践中开辟的有效的基层协商民主，标志着中国特色的协商民主形成了一个程序合理、环节完整的体系。可以说党际协商、人大立法协商、政府决策协商、人民政协政治协商等成熟的制度，以及各领域、各层面的协商民主活动，为扩展协商民主发展新空间提供了经验借鉴，从而使得协商民主制度在基层农村得以纵向延伸。

（三）村民自治制度运行的效率瓶颈

自1987年以法律形式确定村民自治制度以来，中国农村打破了原有建立在计划经济体制基础上的集权主义地方政治制度，很大程度上唤醒了村民民主意识和维权意识。但随着新农村建设深入推进，村民自治制度在实践中并未能解决所有的问题，且自身发展也遇到了效率瓶颈：一方面，农村投票选举中出现的问题降低了农村政治的合法程度。农村直接选举其实是多数决定制的运用，因而托克维尔所言的“多数人暴政”可能成为参与过程中无法避免的痼疾。仅以选票加权为核心的利益聚合机制无法应对农村社会从单一均质转化为多元异质的现状，不能反映民众真实的利益诉求，甚至可能会掩盖群体间的利益和价值冲突，进而危及民主体系的稳定发展。近些年的选举事实也证明，农村民主选举容易受到外力的干扰，甚至沦为操纵选举势力的民主的、合法的外衣。“恶势力和黑社会已经严重渗透到中国的地方政权之中，他们往往通过各种办法操纵选举，让自己的代理人掌控权力，或者用金钱的力量腐蚀当局，进入地方政权领域”[7]。造成的后果是农村选举流于形式，贿选、拉票等腐败选举现象普遍存在，村民选举积极性不高，村干部垄断权力进行行政命令式管理，权力制约监督薄弱虚化，最终导致村级组织治理功能弱化，村民自治失去民主实质。

另一方面，相比对民主选举的关注程度，“村民自治中的民主管理、民主决策、民主监督并没有与民主选举协调发展，甚至没有实际进展，从而使民主价值实现大打折扣，农村治理很多问题因此而来”[8]。就民主决策而言，《村民委员会组织法》虽明确规定了村民会议、村民代表会议、村级会议等村务决策性形式，“但实际操作的复杂性致使村民会议基本形同虚设，很难按照法律要求正常召开，村民代表会议也会失去其应有的监督和管理效能。实际上，在农村长期真正起作用的是村民委员会，村民自治事务的具体运作更多程度上决定于村民委员会的决策过程和议事规则”[9]。由此可见，村民自治制度运行的实际状况与其价值初衷存在一定偏差，村民参与的民主价值取向并未真正实现，无法真正提升农村治理的合法性和有效性。

解除当前村民自治的民主困境关键在于建立多层次的利益表达和政治参与平台，优化农村基层组织良性运行的政治调节机制。相对于选举、投票诉诸拓宽参与广度，协商民主在补充选举民主时由广度转向了深度，即并不再纠缠于参与者的数量、直接民主的范围，而是尝试改进参与方式，追求参与的充分性与有效性，提高民主的质量。对于农村协商民主而言，它有助于补救村民自治制度价值的式微及其实际运作的“失灵”，重点关注村民在投票前的讨论和投票后有利于找到公共利益之所在的行为：在选举前的村民提名候选人时借助协商民主，经讨论商议后推荐出代表全体村民利益的候选人，再经过投票选出让群众满意、认可的人。但这仅是民主的关键第一步，更重要的是如何保证选举后当选者按照民众的意愿行事，因而在后三个民主中引入协商民主，真正建立一个明确、具体、操作性强的村民参与平台和议事规则，实现村民自治运作效能，从而缩减村民自治制度实际运作与价值预设之间的张力。

二、村民自治过程中协商民主之于廉政治理的价值意蕴

2016年中共中央一号文件再次强调“加大对农民群众身边腐败问题的监督审查力度，重点查处侵犯农民群众权益的问题”[10]，有效的廉政治理关键在于规范村级权力的生成、运行和监督，而协商民主参与性、交往性、公开性等理性特征也追求有序的治理环境，因此两者可以有机统一于村民自治过程中。

（一）协商民主补充民主选举，规范权力生成方式

“从性质上说，选举民主与协商民主相辅相成，不能以前者去否定后者，也不能以后者去取代前者”[11]。村民自治中的直接选举需要理性协商来支持，而协商结果最终会通过票决的方式来体现。协商民主作为村级选举民主的补充，不仅是关注选举的投票环节，更多在既定法治程序内对选举中候选人的产生、选举程序的规范和选举后的监督都要经历多次协商讨论，在权力的授受过程中通过多方参与、博弈、协商，净化腐败的源头。

一方面，农村协商民主因其具有参与性，可以拓宽弱势群体和新兴阶层有序政治参与渠道，更大意义上实现了多数人的民主。从总体上说，中国农民的文化教育水平偏低，对民主和反腐的认识不足直接影响了村民自治的进程，但是村民教育水平不高并不等同于他们允许他人侵占自身的利益。当“非民主”的强权和腐败现象出现时，村民往往选择通过政治冷漠或不参与表示他们的抵制，特别是外来人口、留守人口等“弱势群体”表现的尤为明显，政治冷漠成为他们寻求民主意识、满足民主需求最常用的策略。相反农村宗族、乡镇政权依靠自身优势严重干扰自治选举，在直接选举中表达民意的民主往往被掩盖。所以问题的关键在于畅通村民参与政治、表达利益诉求的路径。通过推进和发展农村协商民主，在选举前期进行多方讨论，保护村民合法的政治权利，拓宽弱势群体和新兴阶层政治参与和利益表达的渠道。另一方面，农村协商民主规范了利益群体竞争和博弈的选举程序，可以规避选举过程中的腐败。近年来在全国各地村委会选举中存在不同程度的威胁、贿赂、欺骗、伪造选票等选举乱象，其实质是政治腐败、权钱交易，使民主选举制度面临信任危机，直接导致了农村腐败案件的高发，阻碍了村民自治的健康发展。协商民主配合投票选举，目的在于尽可能就共同性问题取得一致意见，维护公平正义选举环境和选举过程，扩大村民选举空间，保障权力生成程序化，从源头上防范廉政风险，确保被选上来的村干部符合大多数村民所认同的“好官”标准，有助于预防直接民主容易导致的多数人暴政，也有利于避免暴力强权对选举的操控和腐败问题的产生。

（二）协商民主融入民主管理和决策，制约权力运行

近年来，在众多的农村地区开展了以协商民主为载体的农村民主管理实践活动，实现了党领导基层治理方式由传统“一元管理”转向现代“多元治理”，如村民议事会、村民理事会、恳谈会等，是防范村干部权力垄断、治理“苍蝇”式腐败的有效路径。

1.以交往释放村民权利，实现民主管理透明化。从权力运行过程看，腐败的本质是个体利用权力侵蚀公共利益，最大限度追求个体利益，背离公共利益，而超出公共理性的域限。维护民主权利的尊严是为了回归公共利益的公有化。村民通过协商民主参与村务管理，因其是民主的、平等的，一定程度上会对权力主体及其权力行使产生制约和监督，可以从两个方面实现对腐败的治理：一是协商民主为村民提供充分表现公共意志的平台。村民针对公共政策的制定、公权使用等发表见解和意见，有利于公共权力掌握在多数人的手中，打破政治传统意义上权力的运行程序。村民及代表通过协商讨论并直接做出决定的管理方式是人民真正行使主权的体现，是对村干部权力运用的约束，也是对公权力腐败的有效制约。二是村民通过协商参与村务管理促使村务管理公开透明化，这一结果客观上反过来又增强村民的权利意识，理性审议公共权力的运行，促使村干部自觉提高责任意识，重视村民民主权利。

2.以沟通协调利益矛盾，实现民主决策科学化。协商民主沟通协调性是柔化公权力刚性的一种方式，它不是强制性地、暴力地、单方面地迫使村民接受或服从，而是通过富有包容性地理性对话增进理解、制定出共识性的决策。“协商概念将公共理性置于政治正当性的核心”[12]。公共理性的存在决定了公共事务的决策是理性论证的过程，参与协商的主体不只是考虑个人利益得失，而是让渡一部分利益并提出有利于公共利益的方案。这并不是说，协商民主理论宣扬毫不利己、专门利人的大公无私精神，而是指协商参与者有着追求共识的动机，为使自己的论述最大限度为他人所接受，就必须包容、考量他人的观点、需求和利益，使个人利益和集体利益达到平衡，在相互让步妥协中实现科学决策。

协商民主的沟通性作用于民主决策主要表现在以下几个方面：一是实现村务决策程序化。农村协商民主有助于防范村委会或党支部简化程序，代替村民会议的决策功能。同时也有效避免“农村事务的决定权落到少数强人、能人或恶人的手里，比如村支书、村委会成员、各类经济能人等”[13]，阻绝农村腐败问题产生的诱因。二是实现村务决策的科学性。协商民主介入村民自治，突破了传统封闭、隐秘式权力运行模式，防范权力主体运用决策机构掩护腐败动机的行为，并且从实际出发，制定出符合大多数村民意愿与需求的决策，凸显村民自治权的回归，才可谓科学有效的决策。三是实现村务决策的实效性。协商民主的交往性排斥强制性手段、欺瞒哄骗的伎俩及管理中自上而下的单一决策模式，鼓励在解决村务冲突中采用理性协商、沟通对话的方式，“广泛吸收社会各方面的意见和建议，并经过充分的讨论、论证和协商，协商民主能够使决策程序更规范，决策过程更加民主，决策结果更加科学，有效地防止或消除了决策的随意性、短期性和盲目性”[14]，进而实现村民反腐参与的效能感。

（三）协商民主推动民主监督，完善村级权力监督体系

党的十八届六中全会基于“信任不能代替监督”这一认识，强调监督是权力正确运行的根本保证，具体方式上又强调自下而上的民主监督，党内监督、外部监督、人民群众监督相结合，构建严密的监督体系。而在现实村民自治工作中，《村民委员会组织法》把村民群众作为民主监督的主体，实质上是一种“民对官”“弱权对强权”的直接监督。由于乡管村治理的法律监督乏力，制度缺乏刚性，上级部门监督缺位，部分农村社会环境仍以“关系”“人情”“家族”为表征，使民主监督机制很难发挥应有的作用，村干部权力往往得不到有效控制。一些干部想什么、干什么，老百姓不知道、不了解，无法对权力实行有效制约，监督不力的结果往往是权力的滥用。构建村民大会、村民代表大会等村民自治监督机制的价值预设在于约束公共权力，而事实上操作层面的复杂性使得这一价值并未得到很好的发挥。而协商民主是聚合利益相关者进行的深度协商、精准协商，有利于克服人人有权利但权利分散的弊端，避免村级权力监督的“公用地悲剧”。实现监督从形式到实质的转换，“农村协商民主拓展和深化了村务公开和村民代表大会制度，从源头上预防和治理腐败”[15]，控制村干部行政权力膨胀、防止村官滥用职权的腐败现象。协商民主不仅是一种治理方式，也是民主理念。村民民主意识、公民意识和监督观念的形成，扩大了村民有序政治参与，真正实现干群之间的信息对称，营造的良好民主氛围有利于建立长效的农村基层反腐倡廉机制。

三、加强农村协商民主建设推动农村廉政治理

农村协商民主与权力制约、利益协调、民主监督有着高度契合性，使其在村民自治中彰显出了治理价值，因而在进一步推进廉政建设中，重点仍在于完善农村基层协商民主的自身发展。

（一）衔接高层协商与基层协商，创新协商民主具体形式

“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”[16]。党和国家多年以国家大政方针或区域重要决策为协商议题，以政治协商会议和政党协商为载体，以精英协商或高层协商为表现形式，逐渐形成了成熟的协商民主制度。相比之下，我国基层民主建设尚不成熟，农村协商民主仅限于部分发达农村地区，且各地发展不平衡、形式单一、运作不规范。因此，面向国家治理的协商民主制度和形式可以深入到人民群众日常生活层面，推动高层协商与基层协商紧密衔接，推动协商民主自上而下的实践路线，是农村协商民主发挥作用的重要方式，也是巩固党领导核心地位、提升党执政能力的关键。

十八大报告中指出：“党的基层组织应该在基层民主协商中发挥重要的引导作用”。党的十八届三中全会明确指出，要在党的领导下推进全社会多层次发展协商民主，既有国家层级协商民主，又有地方层级协商民主，特别要推进基层协商民主。历史事实证明，中国特色社会主义协商民主从顶层设计到基层实践只能由中国共产党来领导。农村党支部和村委会要转变职能，承担引导村级协商民主的职责，提高办事效率，从“我命令你执行”的单向管理模式，向村民共治的模式转变，避免村级事务“有决策无落实”等现象的发生。从这个意义上讲，扩展农村协商民主空间也就是践行群众路线的过程。把落实基层协商民主从政治、经济、社会等领域延伸到一切农村事务的日常生活，从体制上积极转变基层政府的行政职能，构建协商型政府，建立符合协商民主的农村公共财政体制，做到农村事权财权一起下放。如浙江省多地区创新的台州“1＋X＋4”模式、温岭民主恳谈、浦江县东塘村协商民主议事会、五河县的村民听证质询会等基层协商民主形式的共同点在于：使基层协商民主的实践路径具体化，改进了地方执政方式、社会治理方式和决策方式。此外，民情恳谈日、村民论坛、驻村警务室开放日等平台建设也是党员干部联系群众、获取群众信任感和认同度最直接、最有效的途径。

（二）改善农村政治贫困，培育协商主体的公共理性

协商民主的适用范围是可协商的公共事务，通过理性对话过程，处理那些只能以人际间协作的方式才能解决的问题。因此，农村协商民主的成功实现，是以充足的公共理性为理想条件，而这样的条件在中国大部分农村地区中极为薄弱，同时这种缺失深刻地体现于当前协商民主实践中。虽然协商民主包容弱势群体给予其平等的参与机会，但由于教育水平、经济收入、文化知识、信息获取等方面的限制，农村弱势群体明显缺乏表达主张的能力和理性知识，因而常处于政治贫困状态。相比而言，村干部、致富能手、技术骨干、名门望族等农村精英能调动更多资源，获得更多权威认可，可以在协商民主中占据话语主导地位，因而能更好地表达自己的喜好，而不愿意承担甚至逃避公共责任。协商参与主体能力的相对不平等，必然伴随着协商民主运作的不平等，结果是进入协商民主的通道直接被权力精英控制，甚至协商民主的存继与功效也受制于领导人的变更。因此改变农村协商民主中的相对不平等，最重要的是激发村民的公共责任感，培育民主、协商意识。不断增加村民收入，为农村协商民主的开展提供坚实的经济基础和可协商的公共事务。培育孵化各类社会组织，缩小弱势群体与农村精英的心理距离，引导利益主体转非此即彼的零和博弈为合作共赢的思维方式。逐渐培养村民的参与意识、包容意识、政治责任感、村民对共同成员资格的认同感。正如罗尔斯“公共理性”的概念，试图强调共享平等公民身份的人在公共论坛中承担道德义务，即“能够相互对所持原则和支持政策作出解释；能够在决策过程中保持公平心及理性态度，倾听他人意见并作出回应”[18]。在公共美德或道德义务约束下，各方利益群体在强调自身利益合理性的同时要为公共利益留有空间，不能强调私人利益最大化，而要善于转化各自偏好，达到公共问题的善治。农村协商环境的改善不会立竿见影，而是一项需要在多方努力下持续推进的艰巨任务。

（三）构建协商民主制度，规范村民自主参与程序

农村的现代化进程相对滞后，农民还存在根深蒂固的等级观念、臣服心理和小农意识，加之对政治的特有淡漠排斥心理，造成农村民主进程的缓慢、协商价值的背弃和多元协商治理机制的异化，农村协商民主往往变异为工具性协商和权宜性协商。“社会动员和公民参与的速度偏高、政治参与的平等性提高过快，而政治上的组织化和制度化却步履蹒跚，其结果必然发生不稳定和骚乱”[19]。虽然近几年我国农村协商民主治理取得了丰厚的理论成果，并探索出诸如民主恳谈会、参与式预算、民主议事会等实践形式，但在国家制度建设层面尚未出台相关法律制度给予确认。特别是对基层协商的具体内容、程序形式、持续时限及协商结果等缺乏明文规定，这就导致农村诸多协商民主形式是自发式的组织，基本位于体制边缘，形式多变，效果不显著。正如李泽厚指出：“共产党几十年中国革命的政治甚至军事生活中，也并非没有民主协商、集体讨论以及群众路线等优良办法和传统，但他们并没能以规范化的法律形式固定下来，推及社会和全国，长期稳定不变”[20]。

农村协商民主制度的确立，包含正当性和合法性两层含义。正当性是指协商民主程序的设计、规则的制定必须得到协商各方接受和认可，这是协商能否进行的前提条件。合法性是指协商的开展必须严格遵循既定程序，实现程序每个环节的实质性意义，这是取得协商活动过程及其结果合法性的关键。所以，农村协商民主制度构建的高位目标是制定相关法律法规，对于这一点邓小平早就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化”[21]。同时，低位目标则是构建能被村民理解接受、并对具有行为意义的后果产生影响的协商程序。如2014年4月，浙江省临海市出台《临海市建立基层民主协商议事制度工作方案》，在白水洋镇等试点规范了协商民主的工作程序：收集议题→镇党委或村党组织确定议题→由相关牵头单位落实协商议事的责任人→开展协商议事活动→形成“协商纪要”。浙江省金华市在实践过程中规范了协商程序：提出协商议题，确定参与协商主体；向参与协商的主体提前通报协商内容；组织开展协商，确保各类主体充分发表意见建议，形成协商意见；组织实施协商成果，向协商主体、利益相关方和居民反馈落实情况等。这些由实践总结出来的经验，只有经以制度的形式加以巩固才能真正保障村民的民主权利。具体来讲，就是协商制度的构建应立足于平等、公正的协商的本位价值，结合地方自治传统，就协商主体、内容、程序和范围做出规范，设计合理、科学、有效的协商民主程序。特别是协商民主的程序要体现包容性、整合性的价值，即以制度的形式确保农村各类组织尤其是农村新生利益组织和弱势群体参与协商的权利，实现政治参与的有序运作，更重要是的协商结果必须真正体现并作用于村务决策或治理过程。

（四）准确定位参与主体，保证协商民主的质量

就农村具体问题进行的协商而言，最理想的协商类型是科学选取具有代表性的人物作为主体参与协商，这些代表可以是乡镇党政干部、团体领袖，也可以是专家学者、部分村民，但最关键的当然是利益直接相关主体的出场。也就是说，协商民主参与主体的选取应坚持适度原则和针对性原则，即不能简单追求直接民主的范围和参与者的数量，而应着重追求不同观点间交锋的强度和讨论的深度。参与广度与协商深度之间不存在必然的正相关关系，准确定位协商民主参与主体的意义不仅在于稀释协商的精英浓度，更在于推动民主维度由广度向深度的转向，保证参与的充分性和有效性，提高协商质量。如2015年温岭市泽国镇进行的财政收入预算民主恳谈能取得极大成效，主要原因在于参与主体的合理安排：参会者有全体市镇人大代表、有关部门负责人、相关村党支部书记和村委会主任。泽国镇政府相关领导对泽国镇财政可用财力预算进行安排，接受各方代表的询问；代表们对泽国菜场的摊位费、鞋革商城内部管理人员的费用等切身利益提出疑问。这一多元主体互动的形式，为密切干群关系、协调利益矛盾提供了机会，更保障了利益主体直接参与决策及监督政府财政预算的权利，印证了协商民主在廉政治理中的价值。

需要指出的是，作为中国协商在基层的延伸，农村协商民主的主体定位也要为基层党组织留有足够空间。这不仅是维护中国共产党作为执政党的领导地位的需要，也是共产党坚持群众路线、密切党群关系，与群众建立互动合作机制的需要。中国共产党代表人民的利益的合法性逻辑决定了协商民主中基层党组织与村民应是良好的合作伙伴关系。一方面要避免协商的主动权及决策权过多地掌握在村支部手中，限制村干部对协商过程的话语垄断和强势操纵，甚至参与到利益之争中去。另一方面协商民主需要基层党组织在场，作为合适的引导者搭建对话平台，整合利益、协调利益，创造有利于农村协商民主运行的利益生态。所以，村级协商多元主体应是在乡或村基层党组织的指导下，由政府领导、党员代表、村民代表、相关村干部以及相关利益群体代表组成，并根据议题内容，有必要时邀请各级人大代表、政协委员、专家学者等威望较高的人员参加，在这一过程实现基层公共权力运行与村民民主权利之间的动态平衡与良性互动，实现权利制约权力的可能。

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