以宅基地有偿退出改革助推易地扶贫——四川省泸县“嘉明模式”分析

作者：姚树荣 熊雪锋  责任编辑：网络部  信息来源：《农村经济》2017年第2期  发布时间：2018-12-15  浏览次数： 3884次

【摘　要】“嘉明模式”的核心要义是将宅基地有偿退出改革和易地扶贫相结合，探索出了一种对特殊贫困人口精准脱贫的新路子，具有一定借鉴与推广意义。其精准脱贫的机理可概括为：宅基地价值得以显化，以土地发展权换取资金，构建产业扶贫长效机制，实行农村与城镇“双保障”。但这一模式也有一定局限性，具体表现为：指标流转范围受限，资金压力较大；制度设计欠合理，群众参与度较低。进一步优化完善“嘉明模式”，一是把宅基地有偿退出看作自然的历史过程，二是探索建设用地指标市场化交易机制，三是完善宅基地有偿退出的收益分配机制。

【关键词】嘉明模式；宅基地有偿退出；易地扶贫

四川省泸县（以下简称泸县）是全国宅基地制度改革试点县，需要探索出适合西部地区的宅基地制度，同时又是农业大县，脱贫攻坚的任务十分艰巨。一方面，脱贫攻坚事关全面建成小康社会，在推进过程中面临着土地与资金的困境；另一方面，如果不以解决实际问题为依托，单纯为了改革而改革，也很难得到农民群众与基层干部的响应。经过大量调研与充分论证，泸县以嘉明镇为先行试点，创造性地将宅基地有偿退出改革与易地扶贫工作相结合，以解决易地扶贫面临的土地与资金问题为导向，嵌入宅基地有偿退出改革，通过制度创新破解现实难题，通过实际问题检验制度设计与改革成效（简称“嘉明模式”）。目前，泸县已研究制定了宅基地有偿退出与易地扶贫的方案，开始进入实施阶段。

一、泸县“嘉明模式”简介

嘉明镇位于泸县北部，距离泸县县城12公里，幅员面积46平方公里，辖11个村（社区）、12643户、43123人，其中农业人口38894人。经过详细的摸底排查，全镇鳏寡孤独、无人照料及无经济来源、危房且无能力建房等类型的贫困户共有74户。据此，嘉明镇以宅基地有偿退出改革助推易地扶贫，期望达到“搬得出、稳得住、能致富”的脱贫效果，同时探索建立起农村宅基地有偿退出的机制。概括来看，其主要做法有以下几点。

1.精准识别，自愿参与

在深入调研基础上，嘉明镇研究制定了农村宅基地有偿退出与易地扶贫的实施方案，对符合鳏寡孤独、无人照料及无经济来源、危房且无能力建房等条件的74户贫困户进行了广泛细致的政策宣讲，最终有37户自愿退出宅基地，签署了《自愿拆除旧房申请书》、《房屋拆迁复垦协议》和《城镇安置承诺书》，选择到镇政府确定的农民扶贫公寓统一安置，承诺“自愿放弃农村宅基地、永不回农村修建住宅”。

2.免费入住，房产公有

嘉明镇将扶贫公寓选址在狮子村一块空闲的集体建设用地上，搬迁到扶贫公寓集中居住的农户可以免费入住，但对房屋只有使用权而没有所有权，居住者去世后镇政府将收回房屋以继续安置其他贫困户。

3.身份转变，带地进城

37户农民搬迁入住扶贫公寓后，全部转变为城镇户口，统一归镇政府驻地秀水社区管理。在转变为城镇户口后，所有搬迁农户在原集体经济组织的耕地承包经营权不发生变化，交由集体经济组织统一经营或流转，土地经营或流转收益仍归搬迁农户享有。

4.有偿退出，指标收储

37户农民退出宅基地后，主要能得到两方面的补偿。一是房屋的拆除补偿。按照不同的房屋类型给予不同级别补偿，具体标准是：砖混及以上结构450元/平方米，砖瓦结构380元/平方米，土瓦及以下结构300元/平方米。二是房屋占地面积之外的宅基地拆除补偿。具体按照20元/平方米的标准予以补偿。由此，户均增加财产性收入32145.95元。农户入住扶贫公寓后，原有宅基地将拆除复垦，预计节余集体建设用地指标28亩，由县土地储备中心有偿收储，在县域范围按规划落地并开发利用，收回垫付的资金。

5.社保兜底，产业致富

搬迁农户转为城镇户口后，相应的社保待遇也由农村低保转变为城镇低保，具体标准由每人每月150元增加到170元~380元，这为搬迁农户的基本生活提供了保障。此外，考虑到搬迁农户的就业增收问题，政府将扶贫公寓选址在有农业产业化经营配套的狮子村，并对农民提供免费就业技能培训，当地农业龙头企业——刘氏泡菜集团承诺优先解决搬迁农户的就业，给予每人每天50元~60元的报酬，这无疑能拓宽搬迁农户的收入渠道。

二、泸县“嘉明模式”的精准脱贫机理分析

对既无子女又因年纪较大、残疾或疾病等原因缺乏经济来源的特殊贫困人口，该怎样精准脱贫？是否全部纳入财政兜底解决？嘉明镇创造性地将宅基地有偿退出改革和易地扶贫结合起来，探索出了一种对特殊贫困人口精准脱贫的新路子，具有一定借鉴与推广价值。下面，我们就对其精准脱贫机理作简要分析（如图1所示）。

图1泸县“嘉明模式”的精准脱贫机理

1.宅基地价值得以显化

宅基地是一种权利受限的特殊建设用地，按现行法律规定，宅基地只能作为农民住宅用地。除资源环境优越的特殊区域外，通常距离中心城市越远，宅基地的价值越低。偏远山区农户的宅基地面积一般都较大，但依然无钱改善居住环境。嘉明镇在易地扶贫中植入宅基地有偿退出改革，将农户腾退的宅基地复垦还耕，形成节余建设用地指标，在扣除扶贫公寓占用指标后，由县土地储备中心按12万元/亩的价格收储，然后在县域范围按规划落在有土地指标需求的城镇建新区，在完成土地征收与招拍挂出让后可形成每亩几十万至几百万不等的国有土地出让收入。通过释放土地的级差收益，^[1]宅基地的价值得以显化和实现，从而构建起了城市反哺农村的长效机制。

2.以土地发展权换取资金

居住环境（偏远山区、气候、地质、生态条件恶劣）、居住方式（分散居住）和生产方式（零碎地块、传统小农生产）“隔离于现代文明”，是导致农户落入“贫困陷阱”的重要原因。宅基地有偿退出本质上是农户用土地发展权换取生存发展资金。^[2]农户放弃宅基地使用权，实质上放弃的是利用宅基地从事开发建设的权利，以此换取农户从偏远山区到平原坝区、从分散居住到集中居住、从小农生产到规模经营的资金，改善居住环境，融入现代文明体系。

3.构建产业扶贫长效机制

在新农村建设中，农民“洗脚上田”、搬进了新居，改善了居住环境，但新居没有养鸡养猪的场所，没有进行农业生产活动的晒坝，没有堆放农具的储存间，没有增加经济收入，还额外增加了水电气讯等生活成本，造就了一种“看似繁荣”的贫困。^[3]如何解决这些被长期诟病的问题？嘉明镇将易地扶贫、新居建设与产业扶贫相结合，考虑到生产条件改变以及耕作半径变大的情况，将扶贫公寓选址在万亩现代农业产业园附近，以刘氏泡菜集团为龙头，通过“公司 专业合作社 农户”的方式，积极引导农民进行土地规模流转，盘活承包地资源，大力发展蔬菜、水产、生猪、黑木耳等产业，并对搬迁贫困户提供免费就业技能培训和就业岗位，给予每人每天50元~60元的报酬，有效解决了贫困户搬迁入住后的长远生计问题。^[4]

4.实行农村与城镇“双保障”

搬迁贫困户被允许带着除宅基地之外的农村产权“进城”，土地承包权和林权等仍归其享有，由集体经济组织统一经营或流转，但经营或流转收益仍归搬迁贫困户。同时，搬迁贫困户全部转变为城镇居民，并享受城镇居民最低生活保障，每人每月可领到170元~380元的社保。这相当于从城乡两方面对其进行了生活保障，实现了易地扶贫的“零负担”，消除了长远生计的后顾之忧。

三、泸县“嘉明模式”存在的困难与问题

泸县“嘉明模式”对于西部地区探索宅基地有偿退出机制，增加农民财产性收入，破解易地扶贫难题具有借鉴意义，但其在改革探索过程中也面临着一些困难和问题。

1.指标流转范围受限，资金压力较大

按照嘉明镇宅基地有偿退出与易地扶贫的实施方案，其成本包括三个部分。一是房屋拆除补偿和房屋占地以外的其他宅基地面积补助，需要资金118.94万元。二是宅基地复垦费用，经测算每户大约6000元，37户一共需要22.2万元。三是规划、设计、勘踏费用，以及修建3幢3层建筑占地面积601平方米、建筑面积1803平方米的“农民扶贫公寓”，完善基本生活和公共服务配套设施建设，共需要资金约372.4万元。三项合计需资金513.54万元。但从资金来源看，主要资金来自将搬迁农户宅基地复垦后节余出的建设用地指标收储。在本项目中，预计节余建设用地指标28亩，由土地储备中心按每亩12万元的价格收储，共得336万元。另外，嘉明镇整合了农村危房改造专项资金，该部分资金由泸州市政府拨付，每户2.5万元，37户共计可得92.5万元。两项合计428.5万元。可见，在本项目中资金支出与筹资缺口为85.04万元，只能通过县财政兜底或者抬高指标收储价格的方式加以解决。如果只解决该项目的资金，县财政尚无多大压力，但若作为一项普适性制度推广，县财政恐难承受。更为重要的是，泸县经济发展对建设用地指标的需求仅2000余亩/年，无法在本县范围内消化腾退出来的建设用地指标。

2.制度设计欠合理，群众参与度较低

在本项目中，政府作了大量宣传动员工作，但最终只有37户自愿退出宅基地，表明群众参与度不高。但据调查，全县愿意退出宅基地的农户数达到31639户，嘉明镇有1295户选择了愿意退出，这表明农户的退出是有条件的退出，只要给出的补偿安置等条件合意，^[5]宅基地有偿退出改革就具有群众支持的基础。因此，群众参与度低，主要应从宅基地有偿退出的制度设计寻找原因。一是跨村安置。在农户访谈中了解到，一些农户担心原本稳定的亲情网络以及安逸的生活状态被打破，新的邻里关系不好处理，难以适应城镇的文化环境；还有些希望继续种地的农户担心生产生活半径拉得过大，不方便耕种；也有些农户担心“百年”之后不能返回原处安埋。二是不拥有房屋所有权，只拥有免费入住与房屋使用权，“百年”之后政府收回，这个规定将很多有子女的农户排除了。三是补偿标准欠合理。泸县宅基地退出和房屋拆迁的补偿标准是参照征地补偿标准执行的，在群众眼里，退出宅基地，希望换来的不仅仅是一套住房，而且是未来长远生计的保障权。

四、优化完善泸县“嘉明模式”的政策建议

1.把宅基地有偿退出看作自然的历史过程

虽然“一户多宅”、宅基地闲置问题的成因复杂多样，但总的看，是城镇化与农业现代化的必然产物。把宅基地视为农户的用益物权，扩大农户宅基地的处置权和收益分配权，增加农民财产性收入，是新一轮农村宅基地制度改革的重要方向。因此，深化农村宅基地制度改革，应当把保障农户的自由退出权作为基本原则，逐步淡化行政推动色彩，强化市场机制作用，政府既不要人为设定制度限制退出，也不要运用行政手段加速推动，而是设计好宅基地有偿退出的条件、价格形成机制、市场交易机制、收益分配机制、复垦还耕监管机制等制度体系，增加制度选择的弹性，提供一揽子、自助式“制度套餐”，由农民群众根据自身实际情况适时选择。

2.探索建设用地指标市场化交易机制

对于西部地区的广大农村而言，受经济发展水平制约，相较于宅基地的实物流转，宅基地复垦后节余的建设用地指标流转需求更大。但是，如果指标仅限于本县范围内流转，不仅指标的需求量有限，而且指标的收储价也有限。土地指标的价值得不到充分显化，城市反哺农村的力度就不大，农民得到的财产性收入和进城落户的能力就会受到限制。因此，扩大试点县的指标流转范围势在必行，建议能够在省域范围内跨市（州）通过统一的农村产权交易场所或公共资源交易中心公开流转。指标的流转价格，由市场供求决定，政府每年公布指标流转的最低收储价、最高限价、市场指导价以及市场供求信息及趋势分析，引导市场理性有序健康运行。起始阶段，政府要做好行政调节，避免市场过大波动；随着市场的逐步成熟，应减少直接行政干预，更大程度发挥市场调节作用。

3.完善宅基地有偿退出的收益分配机制

收益分配是否科学合理，事关民心向背与改革成败。应本着让农民群众有更多获得感，正确处理国家、集体和农户利益关系的原则，完善宅基地有偿退出的收益分配机制。为此，宅基地的有偿退出，不应按照征地标准进行补偿安置，而应由市场主体与农民集体和农户平等协商，考虑项目实施成本、农民长远生计以及市场价格等因素综合确定。考虑到宅基地在农户心中根深蒂固的准“私权”性质，宅基地有偿退出的收益应大部分归农户，可参照重庆“地票”交易中农户与集体经济组织85∶15的比例进行分配。另外，应参照农村集体经营性建设用地入市增值收益调节金征收办法，对宅基地有偿退出形成的增值收益征收调节金，体现国家应得的利益。农户的收益分配形式应当多样化，供农户根据自身情况自由选择，既包括一次性货币补偿，又包括住房安置、旧房拆除与搬迁奖励、社保购买、技能培训与就业机会提供、物业经营分红等多种形式。总之，应把维护农户宅基地用益物权、让农民群众共享改革发展成果作为收益分配机制设计的核心任务。

参考文献：

[1]周其仁.城乡中国（下）[M].中信出版社.2014.

[2]刘守英.直面中国土地问题[M].北京：中国发展出版社，2014.

[3]乔润令等.城乡建设用地增减挂钩与土地整治：政策和实践[M].北京：中国发展出版社，2013.

[4]陈美球等.城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障对策研究[J].中国土地科学，2012，（10）.

[5]汪三贵等.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015，（05）.