农村土地产权制度变迁背景下农村集体经济的演进与发展

作者：戴青兰  责任编辑：网络部  信息来源：《农村经济》2018年第4期  发布时间：2018-11-28  浏览次数： 3747次

【摘　要】改革开放以来，农村集体经济的迅速发展为解决农民就业，提高农民收入，加快农村建设创造了不竭动力，农村集体经济在国民经济中一直占据非常重要的地位。由于各种制度瓶颈的制约，不可否认的是，目前许多地区农村集体经济已逐渐趋于弱化，甚至名存实亡。但农村土地产权制度，如农地流转制度的推进，又给农村集体经济发展破除制度瓶颈，创新实现形式提供了新的可能。本文作者在农村土地产权制度变迁背景下研究农村集体经济的发展历程、发展形势和面临问题，并据此对新时期农村集体经济发展提出具体的对策建议。

【关键词】农村集体经济；集体所有制；土地股份合作社；土地流转

一、引言与文献综述

我国是一个发展中的农业大国，农村人口众多，积极探索农村集体经济实现形式，发展壮大农村集体经济，是推动农村发展、实现农民增收的重要途径。

农村集体经济是指农村社区集体组织以本集体成员集体所有的财产，通过直接经营或者出资、发包、出租、出让、转让等方式实现价值增值，并以分配增值收益或者提供公共服务等方式实现集体及其成员权益的活动。^[1]农村集体经济的实现形式是多种多样的，从实践看，我国农村集体经济可分为两大类。一是传统的农村集体经济形式，建立在生产资料集体所有基础上，实行集体统一经营、劳动产品统一分配的传统的社区型集体经济，其组织载体为农村集体经济组织。二是新型农村集体经济形式，以产权清晰为前提，通过劳动群众出资入股等方式将生产资料集中起来实行集体经营的合作经济，其组织载体为合作社或股份合作社等农民合作组织。^[2]

农村集体经济是中国社会主义公有制的重要组成部分。《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”在农村中劳动群众集体所有制的体现就是农村集体经济。作为“三农”问题的重要研究对象之一，作为推进城乡一体化和新农村建设的关键点之一，推动农村集体经济发展已经成为一项战略任务，近年来许多学者对其进行了深入研究。

部分学者从法学视角对农村集体经济展开研究。张云华^[3]从农村集体经济的具体形式、法人地位等方面分析现行法律缺陷，并参照江堰市所出台的改革文件搭建《农村集体经济组织法》框架。韩松^[4]通过对农村集体经济的发展历程及多元形式进行分析，对农村集体经济的内涵进行了界定。赵宇霞和褚尔康^[5]回顾了农村集体经济的发展历程，并阐述其相关概念在法律规范上的内涵和演化，并提出规范法人治理、界定组织职能、推展运营模式等完善法律制度的新思路。黄延信^[6]从法理上辨析了农村集体经济相关的概念及内涵，为探索农村集体经济发展道路提供了理论依据。

部分学者通过分析农村集体经济存在的问题从而提出促进其发展的政策建议。方志权^[7]分析了农村集体经济产权制度改革推进的背景、成效和资产量化、成员认定、股权设置等存在的问题，并提出解决投资主体问题、落实税费减免政策、加快立法等相应政策建议。杨一介^[8]根据新时期的经济基础变化对农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的《宪法》要求给出了新解释，并分析了农村集体经济组织的多元化形态。张晖^[9]通过分析农村集体经济的演进历程和存在问题，提出健全法律制度、完善政策支持、公司化改造等政策建议以促进农村集体经济发展。杨卫^[10]分析了农村集体经济存在的问题、农村集体经济改革的重大意义，并提出农村集体经济经营方式和机制构建的创新思路。何平均和刘睿^[11]分析了新时期农村集体经济的发展特点和现实困境，从整合公共资源、创新发展模式、推进制度改革、加强人才队伍建设等方面提出一套壮大农村集体经济的制度安排。左臣明^[12]通过分析农村集体经济的各种实现形式和相应存在问题，提出选好带头人、创新发展途径、建立民主管理制度、建立合理分配机制等发展壮大农村集体经济的建议。梁昊^[13]分析了建国以来农村集体经济的变迁历史和现实困境，提出推动产权制度改革、加强财务管理、引导产权规范流转交易、加强财税支持和组织建设等对策。孔祥智和高强^[14]分析了改革开放以来农村集体经济的三个变迁阶段和形成的三种发展模式，并进一步对农村集体经济面临的问题与破解方式进行了探索。

部分学者以地区调研数据为依据对农村集体经济的发展现状和发展道路进行探索。吴晨^[15]以广东省的实地调查资料为样本，分析了农村集体经济的发展现状、发展模式和面临挑战，据此提出部分制度创新思路。周润书和程守红^[16]通过对东莞市农村集体经济发展现状进行分析，从农村集体经济的政治、经济、社会的功能视角分析其收不抵支的成因和解决方式。张茜^[17]以山东省东平县为例分析了土地股份合作这种农村集体经济实现形式的有效性。许泉等^[18]通过对经济发达地区的农村集体经济调查数据进行分析，指出农村集体经济主要包括资产和物业租赁、产业联合、政府补助三种形式，同时根据农村集体经济目前存在的主要问题，提出村际联合和跨地区发展的解决思路。

部分学者从乡镇企业、政府、土地流转等微观视角对农村集体经济发展的关键因素进行研究。杨旭和李竣^[19]从乡镇企业改制的视角运用新结构经济学框架阐述了“村企合一”这一农村集体经济形式存在的合理性，并对其发展趋势进行了探索。郝亚光^[20]从政府引导方面探讨如何为农村集体经济创造有利的外部条件。屠世超^[21]认为，农村集体经济组织的核心利益在于其代表了农民集体行使土地所有权，从而提出一套治理机制，用以在城镇化进程下有效行使土地所有权，维护农民合法权益。杨环^[22]通过分析不同合作机制下的集体机制实现形式及其效率，提出以土地股份合作为核心的多元化合作机制最为有效，最符合集体经济发展的要求。

综上可见，虽然已有众多学者从多方面多角度对农村集体经济进行了研究，但却鲜有学者在农村土地产权制度变迁的背景下研究农村集体经济问题。而作为农村集体经济最重要的资产，土地产权制度的变迁和未来趋势对农村集体经济组织形式的演进轨迹和发展方向起着至关重要的作用。因此，我们结合不同时期农村土地产权制度背景研究农村集体经济的各个发展阶段，结合新时期农村土地产权制度新趋势、新特点探讨如何破解农村集体经济发展难题，旨在对新时期农村集体经济发展献计献策。

二、农村集体经济的演进历程

我国的农村集体经济发端于新中国成立后的社会主义改造时期，并在社会主义建设的过程中得到了不断的改革和发展。作为农村集体经济组织最重要的资产之一——农村土地的“三权”变迁，即农村土地所有权、承包权和经营权的变迁成为推动农村集体经济发展和嬗变的最重要力量。在农村土地产权制度变迁背景下，中国农村集体经济主要经历了三个发展阶段。

1.政社合一的人民公社时期

新中国成立后，为协调土地改革建立的小农经济与国家工业现代化、农业现代化发展要求的矛盾，1953年，我国开始对农业进行社会主义改造，从初级社到高级社，集体经济组织逐渐形成。1956年，中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，开始推动农业高级合作社合向人民公社转变。此时的人民公社已不是单纯的农村集体经济组织，是一个同时兼具行政管理、经济管理职能的复合体。农村土地所有权、承包权和经营权和资本、劳动力全部集中于人民公社，人民公社以行政权为主导，组织社员的生产经营活动，并为社员提供社会保障。这种“政社合一”的人民公社制度虽然解决了小农经济的分散化缺陷，提高了农村集体经济组织调动生产资料的能动性，快速推动了农村基础设施和农村社会保障体系的建立，但由于经济管理的日渐行政化和官僚化，对“一平二调”和“一大二公”的盲目追求严重背离了经济发展规律，极大挫伤了农民的生产积极性，生产力发展趋于停滞甚至出现倒退，集体经济逐渐僵化，农村经济一度处于崩溃边缘。人民公社是我国对农村集体经济形式的一次尝试，但其制度安排远远超越了当时的生产力水平，必然被新的组织形式所替代。

2.家庭联产承包责任制的“统分结合”时期

20世纪70年代末，人民公社体制趋于解体，逐步被家庭联产承包责任制所替代。党的十一届三中全会将实行农村家庭联产承包责任制作为农村改革的突破口。1982年，《宪法》确立了“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。在农村集体经济的双层经营体制下，农村土地所有权仍归集体所有，但土地承包权和经营权则分配到农户手中。农户获得了土地承包经营权，同时还重新获得了对自有资本和劳动力的支配权力，极大调动了农民的生产积极性，生产力得到快速恢复。在第一轮承包期内，土地和生产性固定资产基本均分到户，村集体只保留少量机动地，这些机动地的发包成为村集体的一部分收入来源。但在1993年开启的第二轮土地承包期中，对村集体保留机动地进行了严格管控，原则上不允许各地保留机动地，这杜绝了村集体通过不规范的土地发包获取收益侵犯农民权益的现象，但也使村集体失去了重要的经济来源，成为“空壳”。农村集体经济并没有走上“统分结合”的理想道路，反却变成了“有分无统”。不仅小农经济的分散化经营与农业现代化生产的矛盾重现，空有主体不明的土地所有权的农村集体经济组织也无力为农业生产现代化提供公共服务，限制了农业生产效率的提高。

3.土地股份合作制的多元化发展时期

从上世纪八十年代开始，随着土地承包经营权流转的放开，农村土地所有权、承包权和经营权逐步实现“三权分立”。农村土地集体所有，由农户承包，而农户可再将土地经营权入股到“土地股份合作社”中，交由农村集体经济组织统一管理，合作社再对农户进行雇佣，实现了生产要素和劳动力的有效整合。对农村总体经济而言，土地股份合作制提高了农村土地的经营效率，打破小农经济和农村集体经济的“零和博弈”，以可分配经济总量的增加同时增加了农户和村集体的分配份额。土地股份合作制通过对农地经营权的集中，扩大单一主体的土地经营面积，为农村土地的多样化开发和治理提供了可能。对于农户而言，在家庭联产承包责任制下，农村土地的承包权和经营权都为农户所有，农户获得的收益完全取决于个人要素投入和经营能力，发展空间受限。土地股份合作制则将农村土地的承包权和经营权分开，从而使农户同时获得土地入股的财产性收益和土地经营的经营性收益，同时受雇佣农户还能进一步获得劳动收益。虽然村集体会对经营性收益进行分成，但由于收益总量的提高和集体收益对农村社会保障和基础设施投入的扩大，农户实际收益相对仍有所上涨，同时土地股份合作制还给农民提供了“带资进城”的可能，农民可以根据自身意愿离开土地从事非农就业，取得更高的工资收益，同时保留承包土地入股所得分红。对于农村集体经济组织而言，土地股份合作制为其带来了更加多元化的收入来源，除了集体土地和资源入股的收益外，村集体还能争取三农扶持政策和政府资金的支持，收取管理服务费等。强大的农村集体经济在整合农业资源，带领农民脱贫致富，为农村提供高水平的社会化服务等方面都做出了巨大贡献。

农村集体经济在土地股份合作制为核心的多元化发展时期，主要有几种实现形式。一是土地股份合作型。在农地流转政策的开放化趋势引导下，近年来，建立土地股份合作社的浪潮开始在各地涌现。土地股份合作主体为专业合作社或大型农场，农民以土地经营权入股，同时可出让劳动力成为合作社雇佣工人，不仅使农户获得了双重收益，还推动了农业生产的规模化、机械化、现代化。二是社区股份合作型。这种集体经济组织形式多分布在长三角、珠三角等经济发达地区，集体经济走的是工业化道路，村集体中的土地、资本、劳动内部化为集体资产，同时通过将集体资产股份化分配到户，解决了村集体与农户的产权关系和利益分配的矛盾，走出了一条工业化致富的道路。三是物业经济型。在农村建设用地流转的逐步开放下，部分区位优势明显的地区走出了一条以物业经济作为农村集体经济组织形式的道路。通过由村集体整合农村建设用地，统一购建物业项目，如仓库、厂房、店面、住宅、市场等，使村集体获得稳定的物业收入，同时盘活农村建设用地市场，优化农村建设，拉动非农产业发展。四是服务和资源经济型。农村集体经济主要通过为村民提供现代化服务，如农业科技服务、电子商务服务等将农户团结在村集体的服务机构下。还有的农村集体经济充分利用当地的自然资源，如森林、湖泊、自然景观等发展旅游业、观光农业等为集体经济创收。多元化的集体经济实现形式通过盘活农村资产，创造规模收益，创新现代化经营模式，为农村经济发展和新农村建设开拓了新的空间。

三、农村集体经济的制度背景与发展现状

目前，我国的许多法律法规都涉及对农村集体经济的法律规范。不仅明确了农村集体经济的法律地位，还明确了村集体与农户在农村土地所有权、承包权和经营权方面的权利分配，但现行法律却不曾明确农村集体经济组织的形式、管理、法人地位等，致使农村集体经济主体缺位，难以参与市场经济活动，对农村集体经济的发展造成了极大阻碍。

在宪法层面，《中华人民共和国宪法》作为我国的根本大法明确了农村集体经济的地位和概念。《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”确定了农村集体经济具有公有制性质，是社会主义经济制度的基础。《宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”进一步明确了农村集体经济的组织概念。

在民法层面，《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等对农村集体经济的所有权进行了规范。《民法通则》第七十四条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”《物权法》第五十九条进一步规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”

在经济法层面，《农业法》、《土地管理法》等对农村集体经济的生产经营权进行了规范。《农业法》第十条规定，农村集体经济的基本职责是“在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力”。《土地管理法》第十条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。”

但现有法律对农村集体经济主体的法律规范仍存在矛盾之处，使得农村集体经济处于主体缺位的尴尬境地。《村民委员会组织法》先将集体资产的管理权赋予了村民委员会：“依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。但为了符合《宪法》的“政社分离”原则，《村民委员会组织法》又提出村民委员会需要尊重集体经济组织的自主权：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这就形成了一种矛盾，即村民委员会管理着村民集体所有的土地等资产，却并不能成为集体经济组织的主体；集体所有资产的管理权力被村民委员会架空后，集体经济组织就变得有名无实。随着农村经济和农业现代化的发展，大规模专业化的农业生产需求都推动着农村集体经济的复兴，但由于主体缺位为核心导致的产权、成员权和用益物权等方面的模糊成为了制约农村集体经济发展的瓶颈。

四、农村集体经济发展存在的问题与对策建议

由主体缺位，产权不明晰衍生出的一系列问题，形成了制约农村集体经济发展的瓶颈。根据2017年中央一号文件对深化农村集体产权制度改革的要求，我们提出了以下破除农村集体经济发展瓶颈的思路。

1.解决农村集体经济缺乏法人资格的问题

目前，农村集体经济还不具有法人资格，无法独立参与经济活动，无法取得合法营业资格和机构代码，对资产的管理不具有法律效力，基本还由村委会和村民小组代管，这种“名不正，言不顺”的状况严重影响了集体经济的正常运营。为解决这个问题，2017年中央一号文件已明确提出将“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。在完善立法之后，还要推动各地设立农村股份合作社，将农村集体经济组织的管理经营独立于村委会和村民小组之外，真正做到“政社分离”。以农户的土地和资本入股情况将农村集体经济的经营性资产以股权形式量化分配给集体经济组织成员，形成一个民主管理、民主决策、民主监督、自主经营、自负盈亏的现代化农村经济股份合作组织。

2.解决农村集体经济的成员权不明确的问题

由于缺乏具体的法律规范，目前运行的农村集体经济对成员权的界定各不相同，还处于自我管理的状态。这很可能对部分农村集体组织成员的利益造成损害，甚至在农村集体经济组织中形成内部人控制问题。农村集体经济组织的成员权，是指农民基于其成员身份，针对农民集体就集体财产和集体事务管理等方面的事项所享有的复合性权利。2017年中央一号文件提出了“稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。”的指导思想。成员权的认定，必须在出台地方性法规或规范性文件的基础上给予农村集体经济一定自主权，以民主协商、民主决定方式，以实际发生的权利义务关系结合户籍情况对农村集体经济成员进行认定。

3.解决农村集体经济股份流转问题

在目前的市场经济体制下，只有可流转的股权才能够实现它的价值，因此集体资产的股权只有实现自由流转，才能真正实现对农村集体的生产要素进行优化整合，才能真正实现其作为生产要素的市场价值。因此，在完成集体资产确权之后还要保证其股份的可流转性。但由于集体产权在农村中还具有着一定社会保障效用，因此仍需谨慎对待集体资产的对外流转。对此，2017年中央一号文件的指导思想是：“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快‘房地一体’的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。……深化集体林权制度改革。加快水权水市场建设，推进水资源使用权确权和进场交易。加快农村产权交易市场建设。”

4.解决农村集体经济治理结构不完善的问题

目前，农村集体经济组织多由村委会和村民小组代管，人事安排和经营管理上难免受到行政力量的干预，集体经济的发展也严重受限于村镇领导的个人能力。同时，由于农村集体经济是村委会运作经费的重要来源，农村集体经济甚至没有独立的财务管理体系。2017年中央一号文件也提出：“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。”因此，要推动农村集体经济的发展，必须在农村集体经济中推动现代企业制度的建立，根据具体情况设立董事会、股东大会和监事会，实行民主决策、民主管理和民主监督，建立独立完善的财务管理制度，还可根据经营需要聘请职业经理人进行管理，大力吸引专业人才，形成人才储备，推动农村集体经济又好又快发展。

5.解决农村集体经济缺乏财税政策支持的问题

虽然国家对发展农村集体经济十分重视，自2004年以来的中央一号文件都推动农村集体经济发展进行了强调，但一直以来针对农村集体经济的政策文件大多都是原则性和指导性的，很少有真正落到实处的资金支持和操作规范。同时，由于政策宣传的不到位，自家庭联产承包责任制确立以来在农村中形成的重个体增收，轻集体发展的惯性思维，也给农村集体经济的发展造成了很大阻碍。因此，2017年中央一号文件提出将“研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策。”除给予农村集体经济一定税收优惠之外，还应加强对农村集体经济的财政支持。建立农村集体经济发展财政专项资金，对农村集体经济发展的现代化农业项目给予扶持，对农村集体经济承担的农村基础设施建设和社会保障建设给予补贴，资助农村集体经济的农业科技推广服务，对农村集体经济提供的公共服务采取政府优先购买政策等，多方面多渠道建立对农村集体经济的财政支持政策，并以此提高农村集体经济的综合实力和服务质量。

五、结论

农村集体经济作为社会主义公有制的重要组成部分，在我国的农村经济中一直占据着重要地位，不仅为农村承担了一定的社会保障功能和基础设施建设工作，还为农业生产提供了技术支持和产业服务，为农村经济的发展作出了巨大贡献。农村集体经济的演变历程基本可以分为三个阶段，这三个阶段与农村集体经济最重要的资产——农村土地的产权制度演变历程是密不可分的。农村土地产权制度从“政社合一”向“三权分立”变迁的过程中农村集体经济也经历了从人民公社向“统分结合”再向土地股份合作制为核心的多元化实现形式转变。以农村土地合作社为代表的多元化农村集体经济组织对在农村实现生产要素和劳动力的有效整合，打破小农经济和农村集体经济的“零和博弈”，为农业产业化、规模化、现代化发展提供了可能，为农村经济发展和新农村建设开拓了新的空间。但通过对现行法律制度的分析可以得出，由于目前还缺乏对农村集体经济主题的法律规范，造成农村集体经济主体缺失，极大影响了农村集体经济对其产权的管理和执行，数据分析也显示出农村集体经济目前的运行情况不容乐观，且存在极大的两极分化问题。针对由主体缺位，产权不明晰衍生出的一系列问题，我们在2017年中央一号文件的指导思想下提出：加快立法赋予农村集体经济法人资格；确认农村集体经济成员身份；深化农村集体产权制度改革，逐步有序开发农村土地流转；完善农村集体经济治理结构；加大对农村集体经济的财税支持等政策建议，并以期能破除农村集体经济的发展瓶颈，促进农村集体经济的有效实现。

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