民主与治理：村民自治的伟大创造与深化探索

作者：徐　勇  责任编辑：网络部  信息来源：《当代世界与社会主义》2018年第4期  发布时间：2018-11-27  浏览次数： 3741次

【摘　要】村民自治是农村改革进程中党领导下亿万农民的伟大创造。它发源于村民实践，在中国共产党领导下，村民自治上升为国家制度，导入到现代民主的轨道。村民自治的发展过程，也是现代民主元素不断增多的过程。进入21世纪，村民自治被置于乡村有效治理的体系之内，成为治理有效的重要基础。对于村民自治而言，民主与治理并不是分离和对立的。无论是基层民主，还是有效治理，最终都要体现为广大村民根本利益的实现，都要求作为政治主体的广大村民的积极参与。在有效治理的指引下，村民自治日益深化，不断充实内容，探索多样化的形式。

【关键词】民主；治理；村民自治

2018年是中国改革开放40周年。中国改革从农村开始。村民自治是农村改革取得的重大成果之一。中共中央总书记江泽民于1998年表示，“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党领导下亿万农民的伟大创造。”^①作为村民自治法律依据的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》于1987年底颁布，并于1998年开始实施，距今30年整。2017年召开的中共十九大提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。村民自治在基层民主与有效治理的框架下不断推进，是改革开放以来的重要政治成果。

一、民主：村民自治的伟大创造

国家的治理体系是在长时间的历史进程中形成的。中国是一个农业古国，农民大国。自秦朝以来，中国对乡村的治理体系表现为双向制：一是纵向的政府治理，国家政权从中央经地方，至乡里，一直延伸到家户；二是横向的社会自治，乡村居民以家户和村落为单位，依照习俗和规约，对家户和村落事务进行自我管理。从总体上看，国家对乡村社会管理的功能主要是获得赋税和劳役，涉及的事务很少，乡村治理的大量事务是依靠乡村居民进行自我管理。正如孙中山先生所描绘的：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个原故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听任人民自生自灭。”^②正因为人民与国家的关系很弱，在历史上，乡村自治居于基础性地位。国家正是依靠乡村自治，通过低成本治理，实现“皇帝无为天下治”。

进入20世纪以后，传统的国家治理，包括乡村治理都难以为继，并发生了巨大变化。这一变化主要体现在两个方面：一是农民成为国家的主人，二是实行生产资料集体所有制。新中国建立以后，实行生产资料集体成员共同所有。这一产权制度天然地要求赋予每个集体成员以参与共同事务管理的民主权利。即使是人民公社管理也强调民主办社。但由于人民公社的主要特点是集中统一经营和“政社合一”的组织管理方式，“民主办社”的原则在公社体制下难以落实。农民在实际生活中更多的是被支配的客体。

1978年前后，随着解放思想和政策调整，曾经被压制的“包产到户”得以兴起并得到中央的支持，迅速扩展。由于生产经营单位由集体转向家户，社队体制松驰，乡村治理面临“无人管事”的状态。正是在此背景下，广西一些地方的农民自发组织起来，维护社会秩序。农民自生自发的自治组织引起了中央高层领导的重视。随着人民公社体制的废除，如何组织农民、如何治理乡村成为突出问题。当时存在两种思路，面临着两种选择：一是沿袭公社体制，实行自上而下的纵向管理；二是改变公社体制，实行“政社分开”，通过设立村民委员会这一村民自治组织，实行农民自我管理、自我教育和自我服务。后一思路得以成为现实选择。

以自治重组农民和治理乡村的选择，是在中共十一届三中全会召开后的大背景下的产物。1978年召开的中共十一届三中全会强调，要发展农业生产，“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”^③。邓小平认为：“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”并强调：“调动积极性是最大的民主。”^④农村改革的启动与基本经验就是充分调动农民的积极性，内容主要包括不可分离的两个方面：一是通过建立以家庭承包制为主的经营体制，使农民有了生产经营自主权，农民成为经济生活的主体；二是废除人民公社体制，在政治上形成“乡政村治”格局，即在乡镇建立基层政权，在村设立村民委员会，实行村民自治，农民的民主权利得到制度化落实和保障，农民成为政治生活的主体。

正是在以上背景下，1987年制定并通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。面对众多争议，力推村民自治的时任全国人大委员长彭真做了许多工作，他将村民自治上升到社会主义民主政治建设的高度加以认识。在他看来，“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。”“另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”他强调：“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。”^⑤

从国家与社会关系的角度看，村民自治是对历史上的乡村自治的接续。数千年来，中国乡村主要是依靠自我而不是国家行政的力量进行治理。这正是在人民公社体制松驰的背景下，农民很快能够自我组织起来管理乡村事务的重要原因。因此，自治有着深厚的历史土壤和社会基础。但是，20世纪80年代开启的村民自治又是历史上从来没有过的伟大创造。尽管它是自生自发的，但在中国共产党领导下，将村民自治纳入到整个社会主义民主政治建设的框架内，是人民行使民主权利的重要方面。与历史上的乡村自治相比，村民自治表现出两个突出特点：一是法定制度。中国历史上的乡村自治是一种自然的历史过程，不是国家的法定制度。而村民自治则上升到国家法定制度层面，并成为中国特色社会主义基本政治制度的内容之一。除了作为国家根本大法的宪法规定外，还制定了专门的《村民委员会组织法》及一系列法规文件，使得村民自治制度化。二是民主权利。中国历史上的乡村自治作为一种自然的历史产物，国家只是默认其存在。而村民自治作为一项法定制度，将人民行使自治确定为一项法定的权利，具有制度的正当性。换句话说，广大村民进行自治，不是一种恩赐，一种默认，而是理所当然、不可剥夺的资格。废除人民公社体制以后，实行家庭承包。所有权在集体，由少数人代表行使集体产权，承包权在农户。农民有相应的经济自主权，同时也有参与公共事务管理的政治参与权。以上两个特点是历史上从来没有过的。

经过试行，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》得以修订并正式实行。修订后的法律除了原有的“自我管理、自我教育、自我服务”的表述以外，特别补充了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，即通常所说的“四个民主”。至此，村民自治的民主导向更为鲜明。1998年后为配合《中华人民共和国村民委员会组织法》，中央出台了一系列村民自治的文件，均体现了基层民主和村民权利的原则，包括如何落实村民的选举权、决策权、知情权和监督权等。

村民自治作为法定制度，从立法到实施，都被置于基层民主的框架内，体现了现代政治的基本要求。首先是平等。传统的乡村自治表现为差等性，主要是居于主导地位的人进行治理，相当部分的人被排斥在自治的范围之外，如广大妇女。村民自治充分体现了平等原则，无论性别、身份、地位，都享有参与村民自治事务的权利。在选举中，村民平等获得选民资格，实行“一人一票”。特别是从制度上为女性提供了担任村委会成员的专门通道。其次是自由。村民在参与自治活动中可以自由表达意志。如选举时专门设置投票箱，实行无记名投票和秘密投票。再次是法治。村民在行使自治权利时受到法律保护。村民的自治权利受到侵犯时，可以向专门的机构投诉。村民自治愈发展，其现代民主元素愈增多，中国特色社会主义民主政治大厦愈牢固。

正是在基层民主的导向下，村民自治成为广大农民直接行使民主权利的伟大创造。它开创了一条在十多亿人口的大国里通过基层群众自治实现人民直接管理公共事务的民主道路。这一道路不仅在中国历史上没有过，就是在世界历史上也具有独特的价值。从政治发展看，“在处于现代化之中的社会，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治”^⑥，并赋予其政治主体地位和民主权利。亿万农民作为政治主体，通过村民自治制度参与基层政治过程，从而大大改变了长期以来农民只能作为被动的政治客体的格局。同时，村民自治的伟大实践，为执政党如何运用民主与法治的方式治理国家提供了丰富的经验。中国历史上缺乏民主与法治的传统，只有通过不断的实践才能积累经验。在一党长期执政条件下如何实践民主与法治，是世界历史上从未有过的。如果能够把这一问题解决好，可以说是政治领域的一大奇迹！

二、治理：村民自治的深化探索

将村民自治纳入到基层民主的框架内，以广大农民享受到村民自治权利为导向，使得中国的乡村治理提升到一个崭新的层次，进入到现代政治的通道。这是历史上前所未有的。而愈是伟大的创造，制度导向度愈高，面临的挑战和困境愈多。积极推动村民自治的彭真对此早有预见。在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时，他特别强调：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作，不要把它看得那么容易，决不是作一个决定，国家发一个号令，就能短期都能搞好的。”^⑦

村民自治虽然发生于乡村田野，其命运和走向却与国家建设密切相关。20世纪中国的重要使命是国家政权建设，即从历史上的“皇权不下县”走向政权管理延续到基层，同时集中资源推动国家经济发展。这一历史背景决定了村民自治不是历史上的国家缺位条件下的乡村民众的自我治理，而是要背负着国家使命。正因为如此，村民自治出生不久，便面临着人民公社时期基层行政管理的接续问题。作为村民自治载体的村民委员会承担了大量的行政任务，仅仅是法定的工作就达上百项。与此同时，村委会还要完成诸如计划生育、土地征用等号称“天下第一难”的事务。村民委员会承担大量行政工作，导致人们理所当然地将村委会视之为“行政村”，村民自治因此被悬空。行政化体现国家统一意志，意味着规范化、一致性。而这种规范化的村民自治往往会与多样性的乡村实际相脱离，作为自治主体的村民意志被忽视。与此同时，村民自治大规模推进正值我国“三农问题”十分严峻的时期。工业化和城市化加速，农村精英人口大量外流。在这样一种内外压力下，作为群众自治组织的村民委员会迅速行政化并不堪重负。正如彭真预见的村民自治存在的危险之一是：“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”^⑧村民自治制度尽管赋予了村民一定的民主权利，但诸如农民负担、计划生育、农民外流等问题，并不是村民自治所能够解决的，且大大制约了村民自治的实际成效。这是因为，村民自治毕竟是整个国家治理的基层部分，并为国家所主导。正是在完成各种各样的政府任务的导向下，村民委员会这一群众自治组织不知不觉地走向行政化，村民难以通过村民委员会这一组织平台开展自治活动。

为了解决日益严峻的“三农问题”，进入21世纪以后，中央提出了新农村建设战略，强调多予少取，一举取消了长达1000多年的农业税，并出台了各种惠农政策。这一举措大大缓解了日益严峻的“三农问题”，不仅为农民减负，也为村民自治减负。与此同时，新农村建设为村民自治的活跃提供了契机。新农村建设面临大量农村事务需要有效治理。一些地方习惯于运用自上而下的政府力量进行治理。而另一些地方则在政府主导下积极探索农民参与治理公共事务的形式。其突出特点是“重心下移”，将村民自治的重心下沉到村民小组或者自然村，即便于村民自治的层面。为了寻找最合适的村民自治单元，一些地方还提出了“利益相关、地域相近、规模适度、文化相同、便于自治”等标准，并在新农村建设中发挥了积极作用。正是在此背景下，2014年和2015年的两个中央1号文件都提出了要探索不同情况下村民自治的有效实现形式。

党的十八大以后，中央提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，治理成为国家的重要导向。在这一背景下，民主导向的村民自治进程受到实践的检验和反思。1998年以来，村民自治在民主制度建设方面取得了突出成效，但是也暴露出一些问题。突出的是民主选举中存在贿选和派系竞争等问题，民主自治的形式过于单一，并因为过分强调民主形式而忽视了有效治理，导致村民参与热情降低等。与此同时，从国际经验上看，西方式民主演化至今，在相当程度上陷入形式主义，过分追求民主形式，而忽视民主内容，甚至造成互相对立和撕裂，效率低下，以致人们对民主的价值产生怀疑。如习近平总书记提出的：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际无权的现象。”^⑨中国近些年注意到这一倾向，成功地将治理的理念引入政治生活，注重通过治理让民众有更多的获得感。

正是在以上背景下，村民自治进入到一个新的通道，这就是有效治理。2006年提出新农村建设的20字方针中包括“管理民主”，2017年提出的乡村振兴20字方针中将“管理民主”替换为“治理有效”。治理有效显然是比村民自治和基层民主的内容更为丰富的范畴，它包括国家治理乡村的大政方针、中国共产党基层组织的有效领导、地方和基层人民政府的有效管理，以及广大村民的有效参与等，特别强调解决问题，促进农村发展。只有在各方面力量的共同努力下，乡村振兴才有可能。显然，有效治理比基层民主的范围更为广阔。

当然，村民自治进入到有效治理的通道，并不意味着民主与治理是对立的，更不是只要治理不要民主。从广义说，民主意味着国家治理以人民为中心。无论是中央，还是基层党组织和政府，其治理基本依据都是为了实现最广大人民的根本利益。如果离开了民主谈治理，治理有效就无法体现人民群众的利益要求。从狭义上看，治理不仅是领导者的行为，更包括广大民众的直接参与。乡村振兴的主体最终是广大人民群众，没有基层民主保障村民群众的制度化参与，乡村振兴便难以实现。从这一意义说，邓小平在农村改革之初，将调动积极性视为最大民主的提法仍然具有十分重要的意义。

由基层民主到有效治理，村民自治步步深入。一是内容更为丰富。中国的村民自治产生于农村经济体制改革，特别是所有权与承包权的分离。村民自治作为一种治理方式，一直与产权改革相伴随。近年来，中国农村的产权改革进一步深化，实行所有权、承包权和经营权三权分置。土地如何流转、集体产权如何量化具体化，都关系着广大农民的切身利益。村民自治则为解决这些问题提供了基本的组织制度基础。土地流转、集体产权改革等重大事务的决策过程中，如果没有广大群众通过村民自治平台参与其中，不能使群众自己的事情自己办，不知会发生多少群体性事件。

二是形式更为多样。中国地域辽阔，各地发展不平衡。村民自治产生起初，注重地方性差异，如《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》明确规定：“村民委员会根据村民居住状况，人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”但由于村民委员会的行政化，导致村民自治形式单一化，并聚焦于村委会的选举。随着国家宏观环境的变化，村委会的行政化压力有所减轻，村民自治形式日趋多样化。村民自治从重“选人”到重“议事”，大家的事情大家议，大家的事情大家办。各种协商议事监事的自治形式日益丰富，且在新农村建设和乡村振兴中发挥着重要作用。如广东云浮市在乡镇、村、村民小组建立三级理事会，特别是以组（自然村）为单位的理事会，开发农村内在资源，兴办农村公益事业。湖北省秭归县在建设“幸福村落”活动中，以利益相关和地域相近为标准，将建制村以下的村落作为自治单位，发挥村民内在的主动力量，实现自我发展。

村民自治作为一种以农民为主体的治理方式，总是与农村的发展状况相联系。随着工业化、城市化的深入推进，村民自治会不断面临新的挑战，如农业老龄化和乡村空心化。没有优质的村民，就难有优质的村民自治。同时，农业和农村的变化，也为村民自治的转化提供了新的进路。从先行探索的一些地方的经验看，地方和基层政府将主要承担公共管理和公共服务职能，村民委员会的行政功能愈益弱化，将向自治性回归，主要是自我处理本村内部事务。同时，对“村民”的定义日益具有动态性，村民自治的运行也日益具有开放性。

注释：

1、《江泽民文选》第2卷人民出版社2006年版第210页。

2、孙中山《三民主义》岳麓书社2000版第89页。

3、《坚持改革、开放、搞活---十一届三中全会以来有关重要文献摘编》人民出版社1987年版第3页。

4、《邓小平文选》第3卷人民出版社1993年版第242页。

5、《彭真文选》人民出版社1991年版第607-608页。

6、[美]塞缪尔·P.亨廷顿《变化社会中的政治秩序》三联书店1989年版第68-69页。

7、《彭真文选》人民出版社1991年版第610页。

8、《彭真文选》人民出版社1991年版第611页。

9、《习近平谈治国理政》第2卷外文出版社2017年版第290页。