习近平从严治党思想及其对农村政治生态的重塑

作者：董江爱 梁俊山  责任编辑：网络部  信息来源：《中共福建省委党校学报》2018年02期  发布时间：2018-10-30  浏览次数： 4015次

【摘　要】习近平全面从严治党为主线的党建思想构筑了“五位一体”的中国特色社会主义政治生态观，为我国政治生态重塑提供了理论指导。文章分析了当前农村存在的村民政治参与取向异化、“村官巨贪”的违纪乱象、干群关系恶化的“差序信任”、村两委权力腐败的博弈格局、实体组织内部的生态紊乱等政治生态失范与乱序问题及其成因，提出了以习近平从严治党思想为指导、采取强化农村党员党性修养、严格农村干部队伍纪律、加强村干部作风建设、明确村级组织权力清单、创新村民自治制度体系等措施，重塑农村政治生态的对策建议。

【关键词】习近平从严治党思想；农村政治生态；重塑

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央充分审视中国共产党所面临的国内外复杂形势，并在对国内政治生态进行全面把握、准确判断、科学定位的基础上，提出了以全面从严治党为主线的党建思想，这既是对马克思主义党建理论的创新和发展，也是对中国特色社会主义政治生态观的科学建构。

一、习近平从严治党思想：重塑我国政治生态的理论指导

毛泽东特别强调，“为了中国革命的胜利，迫切地需要建设这样一个党……这件伟大的工程也正在进行之中”^[1]，并在总结历史经验教训的基础上把“党的建设”列为战胜敌人的“三大法宝”之一。中国共产党的建设体系从革命时期的思想建设、组织建设、作风建设“三位一体”到党的十八大提出的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉、制度建设“五位一体”^[2]，体现了党在不同时期针对不同问题的时代回应性和与时俱进的品质。习近平认为，治党不严是污染社会环境和政治生态的根本原因。他指出，“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态”，从而将马克思主义党建理论与中国特色社会主义政治生态观紧密联系起来，为重塑我国政治生态提供了理论依据。

（一）筑牢思想防线是政治生态重构的基础

思想建设是党建的首要任务。马克思要求共产党员“不要把资产阶级、小资产阶级等等的偏见的任何残余带进来，而要无条件地掌握无产阶级世界观”^{[3]（P484）}。习近平将理想信念比做精神上的“钙”，认为“没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’”^[4]（P80），要求党员干部具有积极学习马克思主义理论和中国特色社会主义理论的“看家本领”，增强自我“净化、完善、革新、提高”的“四个能力”，树立“道路、理论、制度和文化”的“四个自信”，强化“政治、大局、核心、看齐”的“四个意识”，切实提升思想政治水平，做共产主义的坚定信仰者和中国特色社会主义的忠实践行者。同时，习近平也明确了思想建设任务的艰巨性，提出“实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利”，“思想教育加强了但思想防线还没有筑牢……重构政治生态的工作艰巨繁重”^[5]。他还强调“筑牢思想防线”的重要性，把重视党组织思想教育过程和构筑党员内在思想防线的实际效果有机结合起来，进而使党员干部摒弃腐败思想，保证党的纯洁性，为重构政治生态打下坚实的基础。

（二）领导干部是政治生态风清气正的关键

“良好的政治生态”是做好各方面工作的前提。政治生态与从政环境密切关联，营造良好的从政环境非常重要。而要营造良好的从政环境，必须“突出领导干部这个关键”^[6]。习近平特别强调领导干部的带头作用，他在优化调整党员队伍、充分落实党内生活民主集中制等重要论述中，都强调领导干部的作用。为了选好用好干部，习近平还提出了“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部“五标准”^{[7]（P412）}，要求领导干部要做“政治明白人、发展开路人、群众贴心人、班子带头人”^[8]，从选人、用人和干部培养等各个环节突出领导干部的关键作用，把领导干部作为组织建设的重要抓手，优化从政环境，重塑政治生态。

（三）改进作风是政治生态净化的直接动力

作风建设关系执政党的生死存亡。^[9]习近平特别重视干部作风对政治生态的影响，要求干部“打铁还需自身硬”，并在改进干部作风方面形成一系列新思想和新观点。一是把净化政治生态作为改进工作作风的目标。习近平认为，长期以来干部队伍中存在的“四风”、潜规则、吃拿卡要等问题污染了政治生态，而长期的“政治生态污浊”会形成“一座无形的墙”，“使党和人民群众隔开”。^[10]所以，新时期作风建设的目标就是净化政治生态。二是为了优化政治生态对干部作风建设作出明确规定。领导干部在思想上必须坚定理想信念，坚持党的群众路线不动摇，以“人民对美好生活的向往”为奋斗目标；在作风上要以“踏石留印、抓铁有痕”的精神真抓实干，接受全体人民群众的监督，取得人民群众的满意；在制度上要“为作风建设形成长效化保障”，^[11]通过作风建设为净化和重塑政治生态提供持续动力。

（四）反腐倡廉是保持政治生态优良的必然要求

习近平特别重视反腐倡廉工作，认为腐败是导致政治生态恶化的直接原因，反腐倡廉是保持政治生态优良的必然要求。他不仅从理论上阐明反腐倡廉与改善政治生态的互动关系，作出了“党内如果有腐败分子藏身之地，政治生态必然会受到污染”的理性判断，提出了“严惩腐败分子是保持政治生态山清水秀的必然要求”的著名论断。^[12]在反腐倡廉的实践中，他把反腐倡廉置于政治建设的突出位置，对反腐倡廉工作进行了全方位的制度设计和实践推进，建立了“老虎苍蝇一起打”的“零容忍”反腐观，构筑了以《中国共产党巡视工作条例》等系列制度为框架的“全覆盖”反腐工作体系，形成了集法律规范、党纪约束、媒体监督、群众参与于一体的多元反腐格局。并在此基础上推进监察委员会的试点工作，通过监察体制创新实现政治生态的持续优良。习近平的反腐倡廉思想及其实践推动了中国政治生态的优化，并为政治生态的重塑提供了一整套与我国实际相符的反腐倡廉思想和制度体系。

（五）制度建设是净化政治生态的根本保障

“一切有权力的人都容易滥用权力”^{[13]（P154）}，制度约束是杜绝权力腐败、净化政治生态的根本保障，由此必须“把权力关进制度的笼子”。习近平指出，中国现实中存在的权力滥用和政治生态恶化的问题，其“根本原因是从严治党没有做到位”，而要把从严治党做到位，就必须把制度挺在前面，只有通过制度有效约束权力，才能保障政治生态的持续优良，这就需要把制度作为“贯穿全面从严治党的主线”。^[14]在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上，习近平要求把“便利管用、约束力强的制度机制”和“正气弘扬、歪风邪气没有市场的政治生态”作为夯实管党治党的基础去抓，充分体现了对制度建设和政治生态建设的高度重视。同时，习近平还充分肯定了制度对净化政治生态的保障作用，构建了当前我国的制度建设体系：一是基于“大智立法”的观点全面推进依法治国战略，努力实现国家、政府和社会的法治一体化建设；二是建立健全党规党纪，严肃党内规矩，构筑《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等党内制度体系，加强党内纪律监督，全面净化党内政治生态；三是重视贯穿于制度运行过程中的制度精神，强调制度执行力，强化“制度面前人人平等”等重要理念，进而为重塑政治生态奠定了制度基础。

二、失范与乱序：党建视域下农村政治生态的现实问题

中国农村从传统的乡绅自治到人民公社时期的政社合一，再到改革开放后的村民自治，经过了长期的探索和实践，形成了全新的治理架构。中国农村村民自治制度从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）通过，迄今经历了30年的发展历程，取得了显著成效，但随着国家政权退出农村，农村基层党组织建设逐渐弱化，难以发挥对村民自治的领导核心作用，进而使农村政治生态面临严峻的形势。

（一）思想引领不足使村民的政治参与取向异化

邓小平指出，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”^{[15]（P252）}。村民既是以农村基层民主的参与主体，也是构筑农村政治生态的关键要素，《村组法》从法律上赋予了村民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的自治权，既村民委员会（以下简称村委会）的选举和被选举权、村干部行为监督权、涉及村民和村集体利益的重大村务决策权、村级公共事务和公共财产管理权。但由于农村基层党组织的思想引领作用不够，造成村民缺乏正确的价值导向和明确的权利意识，进而在村民自治实践中造成了直接的利益追求取向、价值选择的中立取向、民主监督的缺位取向、竞选的逆向淘汰取向等问题。

1.村民直接的利益追求取向。

村委会选举权是村民民主权利的直接体现，但其中产生的贿选现象说明村民选举权遭受损害。从重庆沙坪区某村“一元一票”贿选案，到陕西韩城富商1300万元贿选，数额相差虽然很大，但性质并无差异，都是在村委会选举中直接用金钱换取选票，这种“直接利益”表现为选前发福利、选中发现金、选后发报酬等多种形式。选举的性质“取决于经济基础，取决于选民之间的经济联系”^[16]，农村经济发展水平是决定村民选票交易成本的重要因素，过分追求眼前利益而忽略民主权利的表达造成了村民参与取向的异化。村民对贿选行为的认可甚至推崇，助长了村委会选举中的贿选气焰，严重损害了村民选举权和选举公正性。

2.村民价值选择的中立取向。

价值选择中立是指村民在行使投票等民主权利时，缺乏发自内心的明显倾向，抱着“选谁都一样、选与不选都一样”的心态参与选举。价值中立取向之所以产生：一是农民民主意识尚未觉醒，对自己手中的选票没有准确定位；二是农民对村委会选举的认知不够，认为直接选举只是走形式，对村民自治制度缺乏信任；三是村民意识到候选人当中并没有自己的利益代言人，从而选择“中立”取向。价值选择的中立取向为贿选提供了空间，而直接利益的获取成为村民参与的收益，贿选便应运而生。这与农村基层党组织对村民的民主宣传与教育不够、党员带头作用不强有密切联系。

3.监督缺位的民主取向。

按照《村组法》规定，村民自治的内容是实行“四个民主”，但村民自治的实践却“重民主选举，轻民主监督”，法律赋予村民的“罢免权”更是无法兑现。如果法律赋予村民的选举权、管理权、决策权和监督权不能同步实现，只注重村民对村委会的选举权，却不能对村干部行为形成有效监督，决策权和管理权也就无从谈起，选举权也只能成为摆设。村委会行使村庄公共权力，对其行为监督的缺位必然造成集体资金被挪用、集体资产被侵占和集体资源被滥用的问题。农村党组织作为村民自治中的领导核心，承担着落实民主监督的重要责任，但却很少发挥监督功能。

4.竞选的逆向淘汰取向。

“海选”是中国农民在村民自治实践中的伟大创造，经中央认可后成为村委会选举制度的重要内容。“海选”扩大了民主选举的范围，提升了村民自治的水平，激发了村民政治参的热情，但在制度不成熟的情况下导致竞争脱离轨道，出现暴力干扰、金钱买票、亲情拉票等多种恶性竞争行为，一些地痞恶霸、宗族势力等采取不正当手段参与竞选。在这种不良竞争的环境下，候选人采取正当竞争手段往往很难获胜，从而造成“劣币驱逐良币”的逆向淘汰，导致乡村“能人”的进一步流失。一些农村党支部书记采取不正当手段参与村委会主任竞选，导致逆向淘汰问题更加严重。

（二）组织建设不力导致“村官巨贪”的违纪乱象

农村基层党组织是村民自治的领导核心，在农村各项工作中发挥战斗堡垒作用，党员干部要在推进农村发展中发挥先锋模范作用。但村干部挪用公款、侵占集体财产、收受贿赂等违法乱纪现象和“小官大贪、村官巨贪”等严重腐败问题，污染了农村政治生态，激化了农村干群矛盾，影响农村社会的稳定与发展，暴露了农村基层党组织建设中“关键少数”的问题。

1.挪用公款。

在国家高度重视“三农”问题、城市化带来的土地扩张、农村集体企业的逐渐成长等因素的共同作用下，许多村庄成了建设工程的项目资金、土地征用款、拆迁补偿款、各种农业补贴等公共资金聚集地，为村干部腐败提供条件。村干部由于法律意识淡薄、党性缺失和监督缺位等原因，其腐败案件屡见不鲜。如浙江省永嘉县某村村委会主任侵吞3000万元拆迁费，海口市5名村干部私扣1300万元征地补偿费^[17]等。

2.侵占资产。

“国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题。”^[18]农村由于民主管理、民主决策和民主监督制度落实不到位，村民自治异化为“村干部自治”，主要村干部集集体资源分配、集体资产处置、集体项目承包、工程招标等权力于一身，^[19]将村庄公共资源据为己有，集体产权难以保障。基于权力垄断和资源占有的两大优势，为村干部筹集贿选资金提供机会，造成部分既得利益者长期盘踞农村谋取私利的恶性循环。

3.收受贿赂。

资源腐败与农村土地流转是造成“村官巨贪”的主要因素。合肥市庐阳区某社区党总支书记刘某在任8年间以“咨询费”“好处费”等名义在“城中村”改造、土地征用中向开发商收取贿赂近千万元，被称为“安徽第一贪”。巨额的惠农资金和巨大的集体资源为村官腐败提供了物质基础，农村民主监督制度和集体产权制度的不完善是村官滥用权力的制度漏洞，利益诱惑面前的党性丧失是村干部挣脱制度牢笼走向腐败的思想缘由。

（三）作风建设不实造成干群关系的“差序信任”

干群关系是中国共产党夺取和巩固政权的关键因素，群众路线一直是党的生命线和根本工作路线。毛泽东早在中国共产党领导中国革命的初期，就提出了“谁赢得农民，谁就赢得中国”^[20]的著名论断。习近平特别强调领导干部与人民群众的“血肉关系”，要求践行群众路线，不断赢得人民群众的信任和拥护。但农村却存在着群众对政府的差序信任现象，即越往基层农民对政府的信任度就越低，到村一级甚至有“干群对立”的恶化趋势。这种现象既与村干部形象不佳、农民公共意识淡薄有关，也与农村党组织作风建设不扎实、群众路线践行不到位有关。

1.村干部形象不佳。

村干部在新中国建设的不同时期都发挥了重要作用，但随着改革开放的推进村干部形象逐渐遭受损害。其主要原因：一是双重角色定位的失衡。村干部既要依法组织村民办理村民自治事务，也要承担着协助政府办理行政事务的功能，面临来自村民群众和基层政府的双重压力，任何一方关系的失衡都会影响自身形象；二是对集体利益的背离。由于农村集体产权制度不完善和有些村干部个人思想腐化，导致有些村干部作为村集体产权的代理人，为了个人利益而侵吞或变卖集体资产，从而使村干部形象趋于劣化；三是跨阶层的信任困境。改革开放后的社会发展，在调动农民生产积极性的同时，也加速了农民阶层的分化，形成了不同阶层之间的隔阂，加剧了村民对村干部的不信任，影响了村干部在村民心目中的形象；四是村干部工作能力不强。村干部的组织动员能力普遍较低，不仅不能有效化解矛盾，还可能激化矛盾，无法得到村民的认可。

2.农民公共意识淡薄。

改革开放后，伴随着联产承包责任制的实行，人民公社时期空前高涨的公共意识逐渐转向了私人领域。城市化进程中的人口流动，对农村社会形成巨大冲击，造成以血缘、地缘、宗法等要素构建的人情乡情逐渐淡化。村落共同体的公共性空间，逐渐被私人性空间挤占。长期以来的农村公共产品供给不足，导致农民公共意识逐渐淡薄。村民公共意识的淡薄，助长了村干部以权谋私的行为。再加上，村民对权力让渡行为的不自知，对公共权力运行的监督不自觉。这些，都使得农村公共利益和村民个人利益同时受损，最终导致干群关系严重恶化。

3.农村矛盾不断激化。

传统乡村社会较为封闭，社会矛盾以乡村内部矛盾为主，主要通过乡绅来调解和族规来化解。现代农村，随着外部交流的逐渐增多，内部原有的矛盾化解功能逐渐弱化，再加上农村内部出现的利益分配不均、人地关系紧张、个人与集体冲突、权力与资源角逐等多重矛盾交织，使得村干部既是矛盾冲突的重要主体，也是化解矛盾的直接责任人，其行为能力直接影响村民的信任度。而当村干部背离群众利益以及由此引发的干群矛盾发生时，农民会产生离心力和公共意识淡薄的问题。这又会进一步加深农村干群矛盾。

（四）治党不严滋生村两委权力腐败的博弈格局

《中国共产党党章》和《村组法》都规定了基层党组织“领导和支持”村委会工作并发挥“领导核心作用”的要求，明确了农村党支部与村委会的关系，却没有明确界定二者具体的工作运行方式，导致一些村党支部和村委会之间展开权力角逐，使两委矛盾成为影响村民自治顺利进展的重要因素。在村干部权力得不到有效监督的情况下，村两委的博弈就可能异化为围绕权力的恶性竞争，造成农村政治生态恶化。村两委权力的博弈是两委关系不清的表现，也是农村反腐倡廉机制不健全、执行不严格的结果。

村两委围绕权力的角逐和各村不同的历史与现实条件，呈现出村两委强—弱不同的组合：两委都弱时，农村秩序就处于涣散状态，村民自治也就形同虚设；两委都强时，就容易出现对立倾向。村委会主任和村党支部书记围绕公共资源展开争夺，双方的冲突最终造成组织的内耗和村民利益的损失。当“两委”一强一弱时间，村委会权力过大容易削弱党支部领导，党支部过强会使村民对自治实质产生置疑。可以说，村两委的互动关系直接影响着农村的政治生态。

为了解决两委矛盾，村民自治实践中探索出“一肩挑”模式，即村党支部书记和村委会主任由一人兼任，两委其他成员交叉任职。这种模式较大程度避免了两委的权力之争，降低了村庄内耗，也能够将村民自治置于党的领导之下。但该模式的运行也存在一定的风险：一是在民主监督不到位的情况下，两委权力过于集中，容易产生村干部班子的系统腐败；二是在制度兼容性不足的情况下，村委会主任由村民选举产生，不一定具有党员身份，而党支部书记必须是党员身份，二者如何在制度框架内实现有机统一成为难题。所以，“一肩挑”模式虽有优势，但如何实现两委的有效监督和制度的充分融合等问题，需要在实践中进一步探索。

（五）制度不健全使农村实体组织内部生态紊乱

“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础。”^{[21]（P382）}农村政治生态同样架构于各类实体组织对村民自治权的运用上，这些组织内部的生态状况决定其行动能力，影响政治生态的稳定性。中国农村实体组织包括党支部、村委会、经济组织及其它实体组织，这些组织的内部运行规律因组织结构、运行方式和职能定位的不同而不一致，再加上村级组织建设能力的普遍不足，造成了明显的组织内部生态紊乱现象。主要表现在：

1.农村基层党组织软弱涣散。

农村基层党组织的自身建设决定了其思想引领能力、政治动员能力和资源整合能力的现实水平，部分农村存在的党支部书记腐败、两委权力相争、干群关系恶化等问题，导致基层党组织凝聚力不高、战斗力不强的结果。主要原因在于农村基层组织建设严重不足及其由此造成的党员年龄老化、受教育水平低、学习能力差、带领群众致富的能力不强等，严重削弱农村基层党组织的作用。再加上党内纪律不严明、规矩意识不强、制度建设缺位、民主集中制落实难等问题，使党的领导演变为村党支部书记的“一言堂”。农村党组织内部生态的紊乱直接影响其领导能力，损坏党的形象，甚至形成“塔西陀陷阱”^{[22]（P16）}的不良趋势。

2.村民自治机制运转失序。

村委会、村民代表会议、村民理财小组和村务监督委员会都属于村民自治组织，主要围绕“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四项内容开展工作。村民自治组织的内部生态由各组织职能的独立运行及其与其它组织之间的相互关系组成，但在村民自治的实践中，村民代表会议作为村民自治的决策机构却由于村民外出务工等原因造成了村民代表性不强、履职不到位等问题。部分农村还存在村务监督委员会建设成效不明显，民主评议落入虚套，村民甚至连基本的村务公开都持怀疑态度，^[23]村民自治组织机制难以良性运转。

3.经济组织运行不畅及其它群众组织功能缺失。

农村经济组织在自身建设以及与其它实体组织或农民个人关系方面存在诸多问题，如村干部利用农业合作社名义套取国家惠农、涉农补贴的现象层出不穷，合作社管理制度不健全导致少数人把控及其由此造成的利益分配不均等问题，导致内部运行不顺畅和对外关系不明朗，必然造成组织内部生态紊乱的态势。农村其它群众组织如团支部、妇代会、民兵连、工会等组织都曾在基层政权建设和农村经济社会建设中发挥了重要作用，但随着工业化及城市化的推进，这些组织的建设严重不足，功能趋于弱化，实体走向消亡，无法在乡村治理体系中发挥作用，对于优化农村政治生态形成不利影响。

三、规制与构序：以从严治党重塑农村政治生态

“党的工作最坚实的力量支撑在基层……最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策”^[24]，这是习近平对基层政治生态的明确要求。农村政治生态建设要以解决突出问题为抓手，充分发挥农村党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，逐渐完善农村各项制度，重塑农村政治生态。

（一）强化农村党员的党性修养，引领农民政治参与

1.农村党员要加强学习，强化党性修养。

学习是“政党巩固之基、国家兴盛之要”^[25]，农村党支部处于组织的最基层，位于思想教育和理论宣讲的最远端，再加上农村党员的老龄化、低学历趋势较为明显，造成农村党员普遍轻理论学习，存在思想不解放、信仰不坚定等问题。所以，各级党组织要面向农村党员开展理论教育和宣传活动，帮助农村党员坚定理想信念。农村党组织要不断强化学习理念，形成内驱力和自觉性，积极理解和贯彻中央精神。

2.农村党员要树立自信，积极践行中央精神。

农村党员在坚持理论学习的基础上树立自信，深刻理解、准确把握并积极践行中央精神，不能走“个人利益至上、违背群众利益”的歪路。而且，农村党员只有贯彻和落实党的政策，才能保证党的执行力，确保政策的准确性和科学性，进而保持党的权威性。

3.农村党员要创先争优，引领农民政治参与。

“让典型引路和发挥示范作用，历来是我们党重要的工作方法”^{[26]（P212）}，农村党组织要创新工作方式，落实民主集中制，积极建设先进党支部，组织党员不断学习、坚定信念，积极为村民服务，争做优秀党员，以扎实开展党的基层工作，提高党的领导力。党员在引领农民政治参与中，要带头学习法律法规、践行《村组法》、履行村民义务，形成良好的政治氛围，引领村民树立正确的政治参与理念，形成有序的参与格局。

（二）严格农村党员干部的组织纪律性，抓好村民自治中的“关键少数”

1.优化农村党员结构，形成发展合力。

农村党员占全国党员比例由1949年的59.62%下降到2015年的29.32%^[27]，体现了农村党员发展的滞后性。同时，农村党员结构不合理的现象非常严重，如年龄老化、学历偏低、女性党员比例偏少等问题，严重影响农村党组织和党员队伍建设，导致农村党组织软弱涣散。因此，应大力发展和培养农村青年党员和女性党员，通过外部引入和内部培养相结合的方式优化党员结构，努力扩大和提升农村党员数量和质量，巩固党在农村的领导核心地位。

2.重视农村干部选用，打造“自身硬”的关键少数。

农村党支部是农村各项工作的领导核心，村党支部书记是重塑农村政治生态的关键力量，乡镇党委应按照习近平提出的好干部“五个标准”，在法治和党纪的框架内，基于民主集中制和群众路线的方针加强对农村党支部建设的支持和领导，尤其要加强党支部书记的选用，发挥农村党组织的战斗堡垒作用。同时，农村党支部还要加强对村委会干部的培养和领导，确保农村党支部书记和村委会主任成为各方面素质过硬的关键少数。

3.注重制度建设，警惕“破窗效应”。

邓小平曾指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”^{[28]（P333）}。村官腐败就是不注重农村制度建设的结果，而党员干部任何破坏纪律的个体行为，都可能导致整个农村政治生态的恶化。加强制度建设既要强化村干部的规矩意识，防微杜渐；又要结合实际依法制定《村民自治章程》，明确村组织、村干部权力清单，使村干部权力行使有章可循；还要探索建立基于多元参与的农村纪检监察机制，保证制度执行力。

（三）加强农村党员干部作风建设，形成干群良性互动

1.增强服务意识，重塑干部形象。

习近平特别强调“建设服务型政党”的重要性，认为基层干部“同人民群众的联系更直接，其不良作风更直接损害群众利益、伤害群众感情，长期蓄积起来，就必然侵蚀党执政的群众基础”。^[29]村干部由于服务意识不强和脱离群众等问题，影响党在村民群众中的威信。必须按照习近平提出的好干部标准，加强村干部的作风建设，增强村干部的服务意识，建立“党服务群众、群众拥护党”的良性互动关系。

2.努力真抓实干，构筑干群共识。

干部作风与干群关系密切关联。正如习近平在党的群众路线教育总结大会上所说，“不正之风离我们越远，群众就会离我们越近”。小岗村第一书记沈浩坚持真抓实干，逐步取得村民群众的信任，并在村庄发展的问题上与村民形成共识，努力开拓村庄发展新局面，成了重塑干群关系的典范。由此，村干部只要以增进村民利益为宗旨，切实解决村民最需要的民生问题，远离“四风”之害，就会逐渐增进村民的信任。

3.坚持群众路线，协商化解矛盾。

农村是各种矛盾的突发区，既有干部作风问题引发的干群矛盾，也有农村发展中必须面对的现实问题。这些矛盾和问题如果处理不当，又会引发新的矛盾和问题。而村干部“遇到矛盾绕道走”和对待群众工作“通不通三分钟、再不通龙卷风”的处事方式，势必会激化矛盾。因此，村干部必须坚持走群众路线，充分了解群众的现实需求，积极探索和推进我国社会主义协商民主，采取协商民主的方式处理矛盾，提升化解矛盾的能力，实现农村社会的稳定与发展。

（四）明确权力清单，划清责任界限

1.转变治理理念，明确职能定位。

按照村民自治的制度要求，党支部是村民自治的领导核心，同时也是村民自治的支持和保障，准确定位职能是避免权力之争的前提和基础。但在村民自治的实践中，村两委的权力之争最终损害的是村民群众的利益。所以，村两委必须转变治理理念，围绕服务村民和满足村民需求进行职能定位，破解以权力为中心的博弈困境。并在此基础上实现村民自治功能，建立和完善农村公共权力的运行和监督机制，明确村两委及其它自治组织依法行使的权力，同时划清各类组织的责任界限，重新定位不同组织的角色及其相互关系，实现农村公共事务的协同治理。

2.完善监督体系，祛除腐败根源。

必须在明确村两委权力清单、划清责任界限的基础上，完善监督体系，有效约束权力。同时，采取强化干部廉政教育、完善农村“三资”管理、严厉腐败惩处等措施，确保村干部“不想腐、不能腐、不敢腐”。

（五）创新农村治理方式，净化农村政治生态

1.创新农村治理方式，推进农村社区建设。

农村社区作为农村社会服务管理的基本单元，可以有效聚合政府、农村和社会各方的力量，解决当前农村存在的各种问题，切实提升农村治理水平，增进农村公共福利。为此，中共中央国务院于2015年印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，为创新农村治理模式提供政策依据。

2.完善集体产权，明晰利益关系。

农村集体产权是村民自治的基础和维护村民利益的保障，集体产权缺失是造成村干部腐败的关键因素，必须依据《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的政策要求，结合农村实际情况，完善农村集体产权制度，规范集体产权流转程序，制定村民共享的集体收益分配方案，防止村干部独占集体资源、独吞集体收益等问题的出现，确保作为集体成员的村民都能够成为集体产权的受益者。

3.建立村级协商制度，推进农村协商民主。

协商民主是中国特色社会主义民主的重要组成部分。随着社会主义市场经济的建立和发展，农村“两新”组织不断涌现，且呈现出多元化发展的趋势，传统以农户为单位的治理框架不再适用，建立新型治理模式成为必然。协商民主是实现多主体共治的有效方式，探索适应农村发展需要的协商民主制度，有利于发挥各主体的能动性，保障各阶层的民主权利，建设多方协同治理的农村社区共同体，推进农村治理现代化。

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