民国时期农村土地金融思想、运作与绩效——基于中国农民银行土地金融业务的研究（1941—1948）

作者：缪德刚  责任编辑：网络部  信息来源：《贵州社会科学》2018年第3期  发布时间：2018-08-05  浏览次数： 3121次

【摘　要】20世纪30年代，在农村经济危机的社会背景下，一批学者倡导办理土地金融业务，并对国外土地金融制度和土地金融业务在中国的实施方案进行了讨论。在国民政府的批准下，1941年中国农民银行开始办理农村土地金融业务。尽管土地金融业务符合当时农村经济发展的需求，但其实施绩效并不理想。从近代文献与档案材料来看，制约中国农民银行土地金融业务充分开展的原因是多方面的，包括制度本身的缺陷、土地政策和农村地权状况、宏观经济状况等，这些因素严重降低了土地金融业务的实施绩效。

【关键词】中国农民银行；土地金融；民国时期

 

一、引言

土地金融是以土地为担保进行资金融通的措施，是不动产金融中最为常见的形式。[1]土地金融由农村土地金融和城市土地金融构成，通常所说的土地金融一般指农村土地金融。在自然经济条件下的中国农村地区，农民以抵押农田方式获取贷款的现象极其普遍，所得的资金通常用于非生产用途。[2]与之不同的是，土地金融业务的宗旨是配置开发农村土地所需的资金。

20世纪20年代末期，受世界经济危机、国内政治形势混乱、农业生产技术滞后等因素影响，中国农村经济陷入萧条。为了发展农村经济，20世纪30年代土地金融思想兴起。在社会各界的推动下，1941年国民政府准许中国农民银行设立土地金融处试办土地金融业务。虽然土地金融业务的宗旨是配置开发农村土地的资金，但在业务办理过程中，针对当时农村地权混乱、土地分配不均等亟需解决的社会问题，中国农民银行土地金融处设置了土地重划、土地登记、地籍整理等放款业务，为农村土地确权提供资金支持。在近代土地金融思想传播过程中，部分学者认为，为了更好落实国民政府“平均地权”、“耕者有其田”的土地政策，政府机关应参与办理土地金融业务。[3][4]从中国农民银行土地金融业务档案材料来看，该行土地金融业务的贷款对象不仅有农民，还包括从事土地确权的政府机关，这使该行的土地金融业务兼具了供给资金和农地制度改良双重功能。[5]

虽然近代学者在土地金融制度构建方面做出过大量探索，中国农民银行的业务实践也在中国农村土地金融史上写下了早期篇章，但学界关于民国时期土地金融业务的研究成果屈指可数，尚有较大探索空间。有成果运用档案材料展示了中国农民银行土地金融业务的实施历程，并分析了土地金融业务办理过程中存在的矛盾与困难。[6]另有学者梳理了中国农民银行土地金融业务的思想渊源，指出土地金融制度与旧金融制度兼容性不佳对土地金融业务的实施造成了消极影响。[7]本文在此基础上将档案材料与文献资料结合，将土地金融思想与土地金融制度联系起来，藉此探究土地金融思想转化为实施制度的约束因素，以及这些约束因素对土地金融业务绩效的掣肘，以期引起学界对近代中国土地金融问题的关注。

二、土地金融思想起源于农村经济萧条

（一）近代学界视野下挽救农村经济萧条先期对策

20世纪30年代，农村经济萧条对整个中国的社会经济造成了极其负面的影响，发展农村经济由此成为社会各界关注的热点。[8]一些学者从农村资金短缺、土地分配不均、农产品价格波动等方面阐释了导致农村经济陷入危机的原因，并给出了挽救农村经济凋敝的多种方案。在这些方案中，具有代表性的四种方案是向农村配置资金、改善农村土地分配格局、发展农业生产技术、提高农民教育水平。[9]从民国时期的探索来看，在这四种方案之中，最终从国家层面付诸于实践的是前两个方案，即向农村配置资金与改善土地分配格局。

健全金融体系是向农村配置资金的重要对策。农村金融体系的建设模式可分为国家集中型、商业银行型、合作金融型、复合信用型四种。其中，国家集中型主张建立首都、区、地方三级农业银行和地方农村信用合作社，商业银行型是指成立由地方银行和商业银行组成的农村放款团，合作金融型由中央农业银行及各省、县、乡分行与农村合作社合作组成，复合信用型则是依靠政府、社会、农业组织及工商界的共同努力来实现。[10]其中，建立合作金融的方案影响最大。20世纪20年代，在一些慈善组织和金融机构的努力下，合作社在中国农村地区陆续出现。直至20世纪40年代末，合作社在各类金融机构向农村配置资金的环节中，发挥了不可替代的作用。合作社也是中国农民银行在土地金融业务实施过程中重要的基层合作机构。

通过改善土地分配格局来解决农村经济凋敝的观点是孙中山“平均地权”、“耕者有其田”方针的践行思路。近代以后，土地兼并造成农民失地、地权混乱导致土地开发困难、无地农民缴纳地租等不合理现象在中国农村普遍存在。为解决这些问题，1905年孙中山主张“平均地权”[11]，通过征收地价税和土地增价归公的办法，消除地主从地租、地价增长中获得暴利的可能性。在“平均地权”方针的基础上，1924年，孙中山又提出“耕者有其田”[12]，由国家向缺少土地的佃农分配土地。

（二）土地金融融合了配置资金与改善土地分配两种对策

20世纪30年代中期前，向农村配置资金和改善农村土地分配两种挽救农村经济的对策是相互独立的。1934年美国《白银收购法案》出台后，一度聚集于上海、天津的白银流向国外，使中国经济遭受重创。由于经济形势下行导致坏账增多，原本从事农村贷款业务的商业银行不得不收缩贷款。[13]银行惜贷无疑使得农村资金短缺的状况更加严重，而此时孙中山早先提出的“平均地权”、“耕者有其田”的主张也并未完全进入实际践行阶段。随着国民政府推行金融改革和统制经济政策，部分学者主张政府将持有的土地出售给农民，或农民用从金融机构借得的资金购买土地，使没有土地的农民向自耕农转化，以此改良原有的土地分配格局，实现孙中山“平均地权”、“耕者有其田”主张。[3]这种思路面临的两个现实问题是：第一，政府持有的土地有限，也没有专项资金购买土地投入农村土地再分配改革；第二，大多数农民缺少资金购买土地，且少有专门的金融机构提供农村土地生产、开发性贷款。

开展土地金融业务不仅可以通过特殊的资金募集渠道解决政府土地分配资金不足问题，而且通过设置专门的土地金融机构可以向农民提供购买土地的贷款业务。因此，从土地金融解决的现实问题方面说，在近代复兴农村经济的各类主张中，土地金融思想囊括了向农村配置资金和改善土地分配格局两种方案。自20世纪30年代中期，随着学界对国外土地金融制度的介绍与呼吁，越来越多的国人认识到实施土地金融业务的必要性。

开展土地金融业务除了有利于改善土地分配格局、健全农村金融系统外，学界认为土地金融制度能发挥农村综合性改革的效果。有学者认为，开展土地金融业务有助于开垦土地、整理地籍、改善灌溉制度、改良耕种方法、修缮农用建筑物等。[14]也有学者认为，在西方国家农业机械化过程中，土地金融业务发挥了重要作用，中国建立土地金融制度有利于提高农业生产力水平。[15]在后来中国农民银行的业务开展过程中，配合当时的土地政策需要扩展了土地金融业务范围，如近代农村土地产权不清限制了政府、地主与少地农民之间的土地交易，中国农民银行由此设置了有关的土地确权业务，并以募集到的资金予以支持。[16]

三、土地金融制度的构建

（一）国外土地金融制度的借鉴

农村土地金融制度最早出现在18世纪中叶的德国，后来英、美、法等国也产生了符合各自国情的土地金融制度。这些国家的土地金融机构具体名称不尽一致，土地金融制度也各有特色，但在其设立和业务开展过程中，或多或少都有政府的参与，且所经营业务均以农地开发为宗旨。德国的土地金融制度较为庞杂，不同的土地金融机构分别对贵族地主、中小地主、农民提供差异性的服务，但其核心业务多是向农地开发提供资金。[17][18]17世纪末，英国计划设立经营土地金融业务的土地银行，但由于资金不到位而搁浅。19世纪中叶，英国陆续产生了一些经营农地抵押的土地金融机构。[19]法国的土地金融制度产生于19世纪中期，且深受德国影响。1916年，美国成立了联邦土地银行，需要贷款的农民组成农业贷款合作社，以土地为抵押向联邦土地银行贷款。[20]德国和美国设有专门的土地银行，且业务运作接受政府监督，由于这种模式与国民政府时期已有的农村金融制度类似，近代学者尤为认可德、美两国的土地金融模式。[21][22]大多数学者认为，中国应设置专门的土地金融机构，而基层的土地金融机构可以采取与其他金融机构合作的方式进行。[23][24]

在借鉴国外土地金融制度的基础上，部分学者设计了土地金融制度架构、土地金融机构内部组织架构。如陈鸿根设计的土地金融制度由土地银行和基层的农地贷款合作社组成，这种设计显然受到了德、美两国土地金融制度的影响。[25]从罗远才设计的土地金融机构内部架构来看，其主张的土地金融机构兼营地权、贷款、征税等多种职能，在借鉴国外经验的基础上有所扩展。[21]

 

 

（二）土地金融制度组织架构

土地金融制度作为金融体系的一部分，其设置与运作受限于金融环境、政策法规、宏观经济状况等因素。由于土地金融业务长期、低利的特点，与已有的金融机构经营模式不一致，大多数学者主张设立专门实施土地金融业务的土地银行。[21][22]1941年3月，国民政府财政部出台《中国农民银行兼办土地金融业务大纲》，同年4月成立中国农民银行土地金融处[26]，这标志着国民政府只是批准了中国农民银行兼办土地金融业务，此前学界秉持的设立独立土地银行的计划落空，即使是改组中国农民银行或农本局使其专门从事土地金融业务的设想也未能实现。

在德、英等国家中，土地金融业务一般分为土地抵押放款、土地改良放款、土地购买放款等具体业务，这些业务分别由专门的土地抵押银行、土地改良银行、地租银行运作。民国时期的土地金融业务由中国农民银行土地金融处统一兼营。在国民政府的主导下，土地金融业务的实施架构确定为：中国农民银行→中国农民银行土地金融处→中国农民银行分行土地金融处→中国农民银行支行土地金融处。土地金融处设处长1人，副处长1人或2人。土地金融处的职责是推进与考核土地金融业务、审定契约、资金筹划、发行与保管债券、管理与处置担保品、业务调查统计、编拟章则及账册等。设置六课负责具体业务，各课设课长1人。其中，第一课主要负责地籍调查契据审核；第二课职责为评估地价及照价收买土地、土地征收放款；第三课负责扶植自耕农放款与土地抵押权的设定、放款担保品的管理与处分；第四课负责土地重划土地改良及创设实验农场的放款；第五课负责资金的筹划调拨及土地债券之发行、保管等；第六课负责土地金融处会计。[5]1虽然中国农民银行土地金融处的组织架构较为完善，业务各课分工也相对明确，但土地金融业务只是中国农民银行的附属业务。中国农民银行作为国民政府银行之一，主营业务为储蓄存款和汇兑、农业放款、票据贴现、证券买卖等，不能集中办理土地金融业务。笔者认为，如果将上述各课的土地金融业务像德、英等国那样交由不同的专门机构负责，将土地金融业务分工细化，无疑会更有利于相关业务的开展。

 

 

（三）土地金融业务范围

中国学者对土地金融制度的讨论，使得相关业务的放款对象、实施目的、申请程序、担保方式等有了实践上的借鉴意义，为土地金融业务的后期开展提供了理论层面的准备。德、英、美、法等国土地所有权登记明确，土地交易频繁，土地金融业务操作较为便利。而民国时期，中国农村土地分配失衡且产权混乱，农村土地制度亟需改革。较有代表性的意见认为，因国民政府的经济政策和农村土地制度的现实需要，中国的土地金融机构应至少经营照价收买放款、土地征收放款、土地重划放款、土地改良放款、扶植自耕农放款等五项业务。[5]1

1941年9月5日，国民政府公布《中国农民银行兼办土地金融业务条例》，该条例将业务范围设置为：照价收买土地放款、土地征收放款、土地重划放款、土地改良放款及扶植自耕农放款。1943年，根据需要，中国农民银行土地金融业务增置了地籍整理放款业务、乡镇造产放款业务。[26]在所有放款业务中，只要是以土地为担保的，需要提供土地契据文件。贷款放出后，中国农民银行土地金融处对借款人提供担保的土地随时派员稽查，对到期不能清偿债务的借款人，土地金融处可以向法院申请处分担保的土地，以收回贷款本息及相关费用。[5]24-25，15，16，30

与国外土地金融业务一样，中国农民银行的土地金融业务偏重于长期性贷款，这是由农业生产的特点决定的。土地金融业务的宗旨是向农地开发提供生产资金。从表1可以看出，政府机关是中国农民银行土地金融业务的重要放款对象，针对农民个人的放款业务相对较少。农地产权明晰是扶植自耕农放款、土地改良放款、土地重划放款、照价收买放款、土地征收放款的前提条件，1943年中国农民银行根据需要增置了地籍整理放款业务，这说明由于农村土地产权混乱，1941年设定的扶植自耕农放款、土地改良放款、土地重划放款、照价收买放款、土地征收放款开展面临困难。中国农民银行土地金融业务开展伊始就受到了国民政府土地政策干预和农村社会经济现实的约束，而土地金融业务在中国仅仅处于摸索阶段，这显然会对土地金融业务的正常开展造成不利影响。

 

 

四、非制度因素对土地金融业务绩效的影响

土地金融组织架构、土地金融体系内部业务衔接方式、土地金融业务活动与交易规则等制度因素会对土地金融业务绩效产生影响。除此之外，宏观经济状况、业务经验欠缺等非制度因素对土地金融业务顺利开展的制约也是显而易见的。

（一）宏观经济状况的负面影响

从1940年4月，蒋介石建议国民政府财政部允许中国农民银行兼办土地金融业务，[28]165到1941年4月中国农民银行成立土地金融处，中国农民银行土地金融处在四川、西康、湖南、广西的部分地区先行试办土地金融业务，至1945年，土地金融业务开展范围扩大到甘肃、陕西、江西、福建、湖北、广东、贵州、浙江、河南、宁夏、江苏、安徽等16个省份。由于民国时期地权混乱、制度设计不完善、业务资金缺乏、社会经济环境不安定等问题存在，土地金融业务在实施过程中面临着极大困难。[6]

土地金融业务实施之前，有多家银行早已从事农地抵押担保贷款业务，由于这项业务借款时需要以土地为抵押，所以有资格取得这种贷款的通常是少数地主、乡绅以及农村基层管理人。这些人在得到贷款后，往往向其他农民进行转贷。[28]173因此，这种贷款远不能满足农村经济发展的要求。土地金融业务的开展，增加了向农村地区资金供给的渠道。从1943—1947年放款的绝对数额来看，土地金融各项业务量是逐年增加的。在中国农民银行土地金融处举办的7种土地金融放款业务中，扶植自耕农放款和土地改良放款是重点办理的业务，见表2。

 

 

考虑到1943—1947年宏观经济状况恶劣，特别是通货膨胀逐年恶化，为了反映中国农民银行土地金融业务实际放款数额，笔者运用张公权的研究成果消除物价波动之后，将表2中的数据进行折算后得到表3（1）。

 

 

虽然表2显示中国农民银行土地金融处在农村贷款的数额是不断增加的，但从消除通货膨胀因素后得到的表3来看，该行的实际放款数额没有明显的变动趋势。在1943—1947年中，放款数值最高的年份为1946年12518.52元，数值最低的年份为1945年1713.605元。有学者将当时的经济状况描述为“这几周物价涨势如疯如狂，外汇牌价调整不已，逼煞人的高利贷一跳再跳，上海批发物价指数在三月第二周竟高达40万倍以上。…通货恶性膨胀下的中国经济危机，已是险象环生，岌岌不可终日”。[29]严重的通货膨胀扰乱了金融行业生存秩序，降低了土地的真实收益，这不仅会打击地主出售土地的积极性，也造成土地债券发行困难，恶劣的宏观经济状况使土地金融业务的实施绩效大打折扣。

（二）土地金融业务人员实施经验欠缺及业务定位不清的负面影响

1941年之前，土地金融业务从未在中国进入实际执行阶段，从业人员缺乏实践，相关经验只能从具体业务中摸索。

土地金融的业务宗旨是向农地开发配置资金，而从近代部分学者在土地金融业务开展后的讨论来看，当时社会对土地金融业务宗旨的认识仍然模糊。如黄通认为，土地金融业务实施的重点是与土地政策、土地改革相关的部分，其中，照价收买放款的目的是协助政府核定地价，以照价征税、涨价归公；土地征收放款是为了征收土地，协助政府兴办公共事业；土地重划放款、土地改良放款是为了促进土地利用、提高土地生国；扶植自耕农放款旨在调整土地分配，实现“耕者有其田”。[30]熊鼎盛认为，土地金融是特殊的金融，土地金融业务的目标在于“平均地权”，而非单单谋求土地资本化、健全农村金融。[31]笔者认为，上述观点反映了当时中国农村存在迫切的土地改革需求，然而，在土地金融业务开展中，土地改革与向农地开发提供生产资金难以有效兼顾，由此对土地金融业务的实施绩效带来不利影响。

五、结语

20世纪30年代，在近代农村经济危机的历史背景下，土地金融思想传入中国。一些学者结合国外的土地金融制度，对中国的土地金融制度体系、运作架构、业务范围等进行了大量的讨论与设计。1941—1948年中国农民银行开办土地金融业务在大陆持续了8年时间。相较于为农村提供非生产贷款的大多数传统金融机构，土地金融业务旨在提供农地开发生产资金，从理论上来说，土地金融业务是缓解农村生产资金短缺的渠道之一。因此，土地金融制度是符合近代农村经济发展的内生需求的。然而，在分析业务数据的基础上，并结合当时社会各界的评论来看，中国农民银行土地金融业务的实施效果并不理想。

根据本文的分析，影响中国农民银行土地金融业务实施绩效的原因来自于制度本身的缺陷、土地政策和农村地权状况、宏观经济状况等因素的综合约束。其一，中国农民银行的土地金融业务理念移植自国外制度，但此前学界讨论的理论成果并没有完全转化到运作体系中，土地金融业务最终只是中国农民银行的附属业务，而不是由专门的土地银行单独办理，这是由当时的金融环境约束造成的制度缺陷。其二，地权清晰是开展土地金融业务的必备前提，在此条件下，国外土地金融业务的贷款资金主要由农民用于农村土地开发。由于民国时期农村地权混乱，中国农民银行的土地金融业务中设置了有助于土地确权的放款。表1显示，政府机关成为中国农民银行土地金融业务的重要放款对象，政府显然更关注实现“耕者有其田”的土地改革。但由于当时条件的限制，土地改革与向农地供给资金难以同时兼顾进而影响其实施绩效。其三，中国农民银行的土地金融业务广布于16个省份，20世纪40年代国内外战争频仍，政局动荡、通货膨胀、财政赤字等因素使得该业务面临的业务实施环境十分恶劣，而土地金融制度的建立需要一个长期稳定的社会经济环境。因此，虽然土地金融思想的产生契合了20世纪30、40年代农村经济发展需求，但当时中国的社会条件对土地金融业务的实施绩效产生了严重的负面效应。

 

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注释：

[1]张公权以1937年1-6月的物价为基期，推算得到1938-1947年中国物价指数分别为131、220、513、1296、3900、12541、43197、183160、627210、10340000。参见张公权：《中国通货膨胀史（1937-1949）》，文史资料出版社1986年版，第242页。