城镇化中的“三农”问题

作者：陈锡文  责任编辑：网络部  信息来源：杭州  发布时间：2018-07-18  浏览次数： 5104次

中国农业艰难维持城镇化推进

今年已经是改革开放的第35个年头。应该说这些年来，我国的城镇化进程确实取得了重大成就。从数据上看非常明显，1978年的城镇化率为17.9%，2012年达到了52.6%，平均每年是一个多百分点的提高。我国推动了人类历史上规模最大的城镇化，这是非常了不起的事情。由于城镇化的快速推进，创造了更多的非农就业机会，许多农民进城务工经商，有两亿多农民从耕地上解放出来，转到二、三产业中就业，这本身就是一个非常了不起的事情。

城镇化付出的代价也是巨大的，带来的问题和挑战也是非常严峻的。下一步城镇化到底怎么走，确实是值得思考的一件大事。去年召开的“十八大”明确提出，要走新型城镇化道路，着力提高城镇化的质量，这两句话含义是深刻的。什么叫新型城镇化道路，什么叫提高城镇化质量，这需要从两个方面去看。一个是要解决好城镇发展建设过程中的问题，比如更好地进行城镇规划、建设和管理，给广大市民提供均等的基本公共服务。另一个就是解决好城镇化进程中的“三农”问题。城镇化不可能是孤立的，冒进的城镇化、孤立的城市化是不可能持续的。能不能处理好“三农”问题，是关系到城镇化成败存亡的大问题。

党的十六大以来，党中央高度重视农业，粮食获得了“九连增”、农民收入增长“九连快”。近十年是我国历史上农业发展最快，农村面貌变化最大，农民得实惠最多的十年，特别是粮食产量的增长超乎很多人的意料。但城镇化意味着人们对农产品的需求会大量增加，从目前情况看，农产品产量增长速度还赶不上需求的增长速度。没有更高的产出，城镇化很难持续推进。因此，在城镇化的建设中，必须高度重视农业现代化。当然，在经济全球化深入发展的今天，也需要我们考虑更加积极的农业“走出去”战略，充分利用国际市场和资源。

土地制度改革离不开土地产权和用途管制两个基本问题

这里，有必要重点讨论下城镇化过程中的土地问题。我国土地矛盾突出，这是很纠结的事。客观讲，世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地，这是我们必须面对的事实。在土地问题上我们至少面临着三大挑战：一是粮食安全。粮食产量增长已经赶不上需求。城镇化要占用耕地，有可能使得粮食的播种面积下降。二是宏观调控。我国正处在经济快速增长、产业结构调整、发展方式转变的阶段，加强和改善宏观调控是保持经济持续健康稳定发展的前提。2003年底，党中央、国务院明确提出，土地是宏观调控的闸门之一。三是保障农民利益。宪法规定，除法律另有规定外，农村土地属于农民集体所有。而城镇化要占农民的地，在这个过程中只有让农民的生活水平不下降，长远生计有保障，才能保持社会稳定。要想处理好这三大挑战，难度确实很大。

现在每天都能看到关于土地制度改革的各种文章和言论，基本都对当前的土地制度很不满意，呼吁进行土地制度改革。我也觉得确实到了要下大力气推进土地制度改革的时候。但是，土地制度本身是一个非常复杂的问题。任何国家只要讲土地制度，都有两个支点，或者叫两个基本问题。一个是土地的产权问题。如何清晰产权，如何保障产权人的合法权利，这是土地制度必须考虑的一大基本问题。另一个是用途管制问题。现在的讨论较多侧重土地权利人的权益，这里既有历史的原因，也有现实的原因。过去，我国确实太不注重对土地权利人的权益保护，比如被征地农民得不到合理的补偿，长远的生计没有保障等等，甚至包括城镇居民的房屋被征收也有这样的问题。但也要仔细想想，如果为了保障土地权利人的权益，放弃或者放松了土地管制会是什么状态。保障土地权利人的权益是必须的，但是任何土地权利人权益的实现，只能是在符合用途管制的范围之内，这一条非常重要。在讨论土地制度改革的过程中，尤其是经济学界，既要看到土地的一般商品属性和生产要素的基本特性，又要看到土地作为一种非常特殊的自然资源，它必须接受用途管制，土地制度中的这两者关系不能偏废。决定土地利用中的这两个权要均衡，私权和公权之间要有一个均衡机制。这个均衡机制能不能实现，关键就体现在规划的制定过程是不是科学，是不是合理，是不是公开透明。

城镇化急需面对的四大问题

按照公安部的户籍统计，城镇化率只有35.2%，有将近2.4亿的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍，这其中大多数是农村人口。已经进了城的这些人怎么办，这是迫在眉睫的事情，因此整个社会对于推进户籍制度改革的呼声非常高。当然大家非常理性地知道，这不是换张纸、换个本的事，需要解决的问题远比我们想像的复杂。在我看来，最起码要解决四大问题。

一是就业问题。国有企业现在最大的责任，是不断增强国家安全和关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和国际竞争力，扩大就业不是它的强项。农民工就业主要是靠民营中小企业、小微企业和个体经济来解决。现在全社会就业增量的90%以上是靠民营经济，所以我们的政策一定要向民营经济、向中小企业、小微企业更多倾斜，对此一定要有清醒的认识。

二是住房问题。要把农民工转为市民，能住下来是基本条件。2011年，进城农民工的住房有52%依靠用人单位提供集体宿舍，包括工地上的工棚，往往就是一个床位。47%租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，在城镇拥有自有住房的农民工只有0.7%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。解决农民工转市民后的住房问题，缺口相当大。

三是社会保障问题。这几年农村社会保障制度也在建，但是和城镇的差距非常大。据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的为9.4%。如按照80%的缺口计算，1.6亿进城农民工，每年缴纳各项城镇社会保险的缺口至少在1万亿元以上。

四是随迁子女的入学问题。我国现在义务教育阶段的孩子1.5亿人，其中2500多万是城镇户籍，1.25亿多是农业户籍人口。去年年底随农民工父母进城到城镇就读的义务教育阶段的孩子有1260万。如果有机会到北京、上海、深圳、广州这些地方的区县去了解一下，分管教育的副区长头都要爆了。那里义务教育百分之三四十甚至接近一半的学生都是农民工子女。因此，义务教育资源的城乡布局要抓紧研究，何况解决了农民工随迁子女的义务教育问题，紧接着就是高中阶段教育和考大学的问题。

从这四个问题看，我们的城镇化虽然取得了巨大的成就，但是也有非常大的欠帐。我们一定要警惕，不要把过去所谓的GDP崇拜转过来成了对城镇化率的崇拜，那样会误大事。