党纪与国法衔接协同实现路径的思考

作者：程同顺 陈永国  责任编辑：网络部  信息来源：长白学刊  发布时间：2018-05-16  浏览次数： 7403次

【摘 要】新修订的《中国共产党纪律处分条例》的出台进一步促进了党纪与国法之间的衔接协同，但党纪与国法之间仍存在制度对接缺失、制定环节和处置问题环节衔接协同不足等问题。通过健全与完善党纪和国法制度体系，促进纪法立法阶段和执纪执法阶段的衔接协同，是实现纪法衔接协同的必经路径。

【关键词】党纪；国法；新《条例》；衔接协同；

党纪与国法衔接协同是指党的纪律和国家的法律相互衔接并协同管党治党的过程或能力。[1]党的十八届四中全会提到要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，以扎密扎细扎牢反腐倡廉法规制度，提升法规制度的整体效应。纪法衔接协同要求两者性质相同、方向相同但内容上各司其职。新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称新《条例》）在与国家法律衔接协同方面取得了较大的成效，但总的来说，党纪和国法在制度对接、制定环节和执行环节的衔接协同方面尚需进一步强化。

一、新《条例》在与国法衔接协同方面的努力和成效

新《条例》将党纪与国法在内容上进行了较为清晰的界分，体现了“纪在法前、纪严于法”的原则，为纪法衔接协同提供了一定的基础。纵观新旧《条例》之间的主要区别，可知其在纪法衔接协同方面作了较大的努力，并取得了一定的成效。

（一）新《条例》体现了法治精神

新《条例》在一定程度上体现了较强的法治精神，可操作性和程序性更强。首先，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出:《中国共产党章程》是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。新《条例》条文中明确指出是“根据党章而制定本条例”，体现了党章在党内法规中的至高权威，恪守了党章至上的原则，体现了以党章这一党内“根本大法”作为修订条例的根本遵循，将其中的纪律规范以及原则要求具体化。

其次，新《条例》体现了依规治党的要求，在形式法治方面较此前有了很大的进步。形式法治强调法治的程序性、外在性等特征。新《条例》根据《党内法规制定条例》相关程序和要求，经过起草、审批、发布等环节，体现了透明性、普适性，并向全体党员公布。对尚未结案的案件，若行为发生时的规定或者政策不认为是违纪的，则依照当时的规定或政策处理，不溯及既往。在具体内容上，注重简明实用原则，避免了繁琐重复，且与党章要求保持一致，基本符合可预期性。同时，习近平总书记还先后两次强调要“本着于法周延、于事有效的原则来制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度”[2]，从而确保所制定的党内法规具有指导性、针对性、可操作性，各党内法规之间要做到相互协调，避免互相矛盾。以上方面都较好地体现了形式法治的要求。

再次，新《条例》坚持党章至上的原则，较好地体现了实质法治的要求。新《条例》在总则中规定“以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实全面从严治党战略部署”，符合“宪法至上、党章为本”的要求，体现了新《条例》的价值追求为宪法和党章的最终目的，确保了以宪法为遵循，体现了宪法的精神和要求，规范了党的各级组织以及党员都在宪法规定的范围内活动。

最后，新《条例》充分体现了对党员的要求高于一般非党员公民的特殊性。在具体条文中对违纪的处理有一定的自由裁量权，强调了不同问题区别对待，将公平作为重要的价值选择；对违纪党员涉嫌违法犯罪的，要求及时移送司法机关处理。以上规定较好地体现了实质法治的要求。

（二）解决了纪法不分问题

新《条例》立足于解决法纪不分问题，体现了纪在法前、法为纪基，把纪律挺在前面的要求。新《条例》力求实现党纪与国法之间界限分明，互为保障，以解决纪法不分问题。“原纪律处分条例的最大问题是纪法不分”[3]，把普通公民都不能突破的法律底线作为党员需要坚守的纪律底线，近一半的条例内容涉及到刑法和治安管理处罚法等其他法律法规所管辖的范围，重复规定现象较多，导致出现以纪代法的情况，从某种程度上来说甚至降低了对党员的要求。新《条例》则在总则中就规定党组织和党员要带头遵守国家的法律法规，一共删除了79条与刑法和治安管理处罚法等相关法律法规重复的条款。这样，违犯了党纪则严格依党纪处理，违犯了法律则坚决依照法律处罚，若同时有违纪违法现象，则给予党纪国法双重制裁，从而较好地实现了纪法分开。

此外，新《条例》在纪律处分条款中增加了“加强对党的各级组织和全体党员的教育、管理和监督，把纪律挺在前面，注重抓早抓小”的原则，体现了纪在法前、法为纪基，把纪律挺在前面的要求，强化了对党员特别是党员领导干部的日常监督和管理，拓展了监督执纪的新思路，深化了全面从严治党的新要求。从这个意义上，我们可以解读为新《条例》必须先于国法发挥作用，党员若触犯法律则首先会违犯党纪，所以党内审查应该早于司法介入。原因有三，一是党纪严于国法；二是党纪广于国法，三是党纪的触发机制早于国法[4]。一旦发现党员有违纪违法行为，党的纪律检查机关将先行调查，确认有涉嫌违法行为时，则会及时移交国家司法机关调查处理。

通过以上修改，促进了新《条例》和国家法律之间在以下几个方面更好地对接。一是一旦发现党员有贪污失职等涉嫌犯罪的，将给予撤职、留党察看或开除党籍等处分；二是若发现党员有触犯刑法规定行为，即使不涉及犯罪也须视情况给予党纪处分；三是发现党员有其他违法行为，且影响了党的形象或损害群众利益的，也须给予党纪处分；四是新增了对不予起诉或免于起诉、情节较轻的党员违法行为，也要给予撤职乃至开除党籍处分。总之，只要是党员有违法犯罪行为，一律都要受到党纪处分。

二、党纪国法衔接协同方面的不足之处

尽管新《条例》在与国法衔接协同方面做了较大的努力并取得了较为明显的成效，但仍然存在以下一些方面的不足。

（一）党纪与国法制度对接仍然缺失

中共十八届四中全会通过的《决定》将党内的法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，这是对包括党纪党规在内的党内法规的一个及其重要的定位。然而，虽有《宪法》《立法法》《中国共产党党内法规制定条例》等相关的法律法规对党纪党规的制定提出了根本标准和重要原则，对促进党内法规制定的合法性具有重要作用，但是纵观我国法律体系，在规范政党方面法律还是空白，到当前为止仍缺乏一部对政党行为进行规范的国家法律。因此，党纪党规与国法之间在制度上的对接明显不足，其直接后果是党纪党规时有越过纪法之间合理的分界线的现象。尽管新《条例》在制定阶段极力避免纪法不分等情况的发生，但仍难免有诸多衔接协同不力的地方。

当前世界各国中，政党是较为普遍存在的基本的政治现象，我国也是由政党来执政参政，但是包括宪法在内的国家法律没有明确规定如何保证党员基本权利。为防止政党对党员权利进行侵害，德国的法律就对政党的党纪约束进行了严格的规范。[5]不可否认，在保障党员权利方面，近年来我国已经取得了长足的进步，但现实中仍存在一些需要进一步解决的问题。坚持党要管党、从严治党、党纪严于国法都是中共作为执政党对自身的严格要求。对党员违反法律禁止的行为，除了依国法处理外，还可以增加党纪处分。但是，党纪党规也不能和宪法和法律相冲突，不能存在与国家法律中“禁止性”条款相冲突的规范，即不能对党员强加法律所禁止负担的义务，不能免除法律所规定的公民必须履行的义务，不能剥夺法律规定可予享受的权利。因此，对宪法和法律赋予和保护的公民基本人权等权利，也不能因为是党员就可以被剥夺。对一般公民来说，法无禁止即可为；但是对党员来说，不能仅仅满足于遵守法律，还应有更高的要求。因此，党纪可以调适的内容应该主要集中在“法无禁止”这一部分，即尽管不违法，但是由于有违道德良俗等原则，则党纪明确予以禁止，以体现党纪严于国法的要求。

此外，新《条例》在内容等方面仍存在与国家法律对接不足的现象，特别是对党员和党员领导干部、党的纪律等党内法规和国家法律都有调整的领域，问题尤为突出。如对既有违纪现象又构成犯罪的党员应该如何移送司法机关处理，新《条例》中仍未作出明确的程序和规范要求。

（二）党纪与国法在制定环节上衔接协同不够

首先，党内的立法主体和国家的立法主体之间缺乏法定的沟通协调机制和制度，导致出现纪法边界规定不明、规范模糊、时效不明等问题而引发冲突。尽管我国是一党执政体制，中共不仅一体执政，还一体领导司法工作，既领导制定党规党纪依规执纪，又指导立法、推进依法治国，但是在党内的立法主体和国家的立法主体之间的衔接协同上明显不足。比如在顶层设计方面，国家法律在立法方面规划较为明晰，统筹安排到位；党内法规长期以来缺乏规划，呈现出立法的“碎片化”倾向，且对过时的党规缺乏清理和修订，时而出现“红头文件”相互之间打架的现象。2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》出台后，情况有所好转，但仍须进一步规范。此外，由于规划协调不到位，也容易导致出现断层和空白现象，有时缺乏过渡性规定，导致引发具体的执行冲突。如新《条例》以及《刑法》都没有明确规定贪污受贿的起刑数额，在实际操作过程中就会出现过大的自由裁量权。

其次，相比较而言，党内法规在科学性、系统性、程序性等方面还显得不足。一是表现为党纪的规范性和系统性有待提高。只有具有具体的设计规范，党纪的科学化水平才会得到真正的提升，这就要求党纪在这方面向法律看齐。就新《条例》来说，其条文中一些内容显得太笼统。如新《条例》中有多处“有关规定”“及时”之类的不确定的表述方式，会使人觉得不够具体。二是新《条例》出台后至今还没有发布任何释义。这需要党纪制定部门根据新《条例》适用过程中发现的问题，及时发布类似立法解释或是司法解释的释义，对相关问题进行澄清。

最后，党纪和国法在制定环节上的衔接问题还有一个重要的方面，就是如何及时有效地将党纪转化为国家法律规定。在依法治国的背景下，及时调整和提高反腐倡廉的法制化水平，也需要两个立法主体在制定法规的过程中加强衔接协同，适时将部分党纪内容转化为国家法律法规，以不断增强约束力和强制力。

（三）党纪与国法在处置问题环节上衔接协同不够

在处置具体问题环节上，党纪党规和国家法律之间还存在“缝隙过大”、衔接出现断层、权利界定界限不明的现象。这种情况的出现，会导致执纪执法困难，陷入“两头不靠”的尴尬。此外，党纪总体上比较重视“实体上”的规定而忽视了程序性和保障性方面的规定，新《条例》在程序性要求上也还做得不够。如对违纪分子进行组织调查方面，没有指明具体由哪级组织在何种时限内通过什么方式进行调查。程序不透明使纪律检查工作增加了神秘感，同时也导致纪检部门对违纪党员立案审查的某些行为（如双规）受到部分学者的质疑。同时，在接受纪律审查时，若有党员被证明是无辜的或是其权利遭到侵犯的情况，也没有明确如何救济，相应的救济方式和救济程序等规定都明显缺失。

在具体违纪违法的处罚方面，党纪和国法也有明显不协同的地方。例如，根据最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》，从2016年4月18日起，贪污受贿“起刑点”由1997年《刑法》规定的5000元调整至3万元。虽然规定中还提到对3万元以下、1万元以上的贪贿，如有其他法定情节，也应追究刑责，但实际上3万元或是特定情节下的1万元的起刑点都明显偏高。而在实际操作中，在经济水平不同的省市，对不同级别的官员贪贿的起刑点也未必相同，总体上都大大地超过3万元。如我们在网络上几乎看不到纪检部门将贪贿5万元左右的厅级甚至处级官员移送检察院的相关通报。

三、推进党纪国法衔接协同的路径选择

全面推进依法治国，既要坚持党的领导，以确保正确的政治方向，又要求党要依法治国理政，还要求党要依据党纪党规管党治党。因此，健全和完善党内法规体系，加强政党规范和反腐败方面国家法律的建设，推进党纪国法衔接协同，对新时期党实现全面推进依法治国和全面从严治党都具有重要的战略意义。

（一）健全与完善反腐败方面的国家法律建设和党内法规制度体系

塞缪尔·亨廷顿曾经指出“政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济的发展”[6]。权力监控最有效的途径之一就是设计科学完善的制度，好的制度“在规制人们言行、重塑人们价值观理念等方面具有重要的内在价值”[7]。当前，反腐的逻辑进路是在强力治标的基础上推进有效治本。这就需要党纪和国法方面都要进一步完善制度建设。

首先，在治理腐败方面，国家需要尽快出台一部位阶较高的《反腐败法》，以解决目前反腐立法不足、法规内容和反腐机构多元分散、“反腐立法游离法治标准”[8]等问题。

其次，要考虑制定规范政党活动的法律法规，用法律制度的形式来明确“领导党对国家的领导权以及参政党对国家的参政权”[9]，保障并规范执政党和参政党的行为，明确政党行使权力的程序。中共作为执政党进入国家制度体系，掌握政权并治国理政，同时也可以保障党员的权利不受侵犯。

最后，中共作为执政党，完善党内法规制度体系，加强自身的制度建设，以提高党纪党规的权威性和执行力，是在结构及功能上走向规范，最终做到依规治党、依法执政和依法治国的内在需要[10]。严肃党纪、从严治党也不是出台一部新《条例》就可以做到的，必须构建一整套科学严密的党内法规制度体系。2013年5月公布的《中国共产党党内法规制定条例》为进一步完善党内法规制度体系奠定了基础。党内法规制度体系的构建要以党章为基础，做好顶层设计和立法规划，本着“于法周延、于事简便”的原则，做到既有实体性制度，又有程序性的规范；对如何操作、违规如何处理等都要加以明确。对已有的党内法规制度，该清理、废止、修改、合并的要及时予以清理、废止、修改和合并。要加强对建党90多年来党内法规制度建设的经验和教训的总结，借鉴其他国家政党党规制度建设的经验，结合党情、国情，建成科学严密、完备有效的党内法规制度体系。

（二）进一步促进党纪国法立法阶段的衔接协同

要实现党纪国法之间的衔接协同，需要进一步促进纪法立法阶段的衔接协同。一是要建立纪法立法部门专门沟通协调的机构和机制。党内立法机关要明确具体的机构，按既定的工作机制，加强同人大和政府的法规法制部门之间的交流和协调，共同开展对党纪和国法双重调整的重大问题的前期立法调研和论证，研讨解决需要双方协作配合处理的重要问题。通过立法阶段的充分沟通协调，避免纪法的立法规划产生冲突，解决重复立法问题；同时，还可以促进对规范公权力的行使、党风廉政建设的推进等重大问题方面的协作。

二是通过立法阶段的衔接协同，厘清党纪党规和国法之间的边界，进一步促进纪法分开。首先需要双方明确国家法律应该抵达的合理分界线，尽量做到分界线内法律无空白覆盖。其次是要合理定位党纪适用的范围、对象和领域，避免党纪党规逾越两者之间的合理分界线，以免出现以党纪取代国法现象的发生。最后，在面临不断出现的新情况、新问题的情况下，充分发挥党纪党规灵活性强、针对性强等特点，通过出台“释义”等方式，调适党纪的约束范围，确保问题的解决。

三是要完善党纪党规制定程序的相关制度，进一步做好现有党纪党规的废改立工作。除了对党纪党规进行顶层设计、做好立法规划外，还必须完善和执行党纪党规的制定程序。要建立完善党内法规的合法性审核制度，对每一项拟出台的党内法规都要在合宪性、合法性、规范性等方面进行严格审查。不但要在立法论证阶段进行合法性审查，而且在起草、审核、备案阶段都要进行合法性审查，以有效地避免党纪与国法之间可能存在的冲突。在党纪党规制定阶段，要向广大党员和法学界的专家征求意见。对需要进行可行性评价的专业性较强的有关问题，应当召开论证会，听取各界专家、人大代表的意见。

四是要适时将党纪党规中应由国家法律规范的内容通过立法程序转化为国家法律，以弥补党内法规在效力和权威性等方面的局限性。同时也使党内法规体系更趋科学化，更好地实现党纪国法的衔接协同。

（三）进一步加强执纪执法阶段的衔接协同

一是要加强执纪执法主体之间的衔接协同。需要进一步发挥各级反腐败领导小组的作用，通过统筹协调、整体设计、系统规划，对重大案件进行部署和会商，“强化依规执纪和依法审判的有效衔接”[11]。检察机关也要及时转变观念，更新工作机制和办案模式，加强与纪检监察机关的配合和协作，建立有效的信息沟通交换制度和侦查、查处机制。例如，个别党员若出现涉嫌犯罪以外的其他轻微违法行为，本不一定要受党纪处分，但是若其有“态度恶劣”“影响党的形象”等现象，执法机关就应该将此信息通报到该党员的单位和党组织，使其受到党纪处分。同时，为促进执纪执法阶段的衔接协同，新《条例》中部分较模糊的概念需要进一步具体化，如第三十条中“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。”此文中的“及时”是多久？应作出较为具体的规范。否则，有可能导致拖延时间，泄露案情，造成不良后果。

二是要加强执纪执法的程序衔接。在反腐实践中，适用党纪还是适用国法应该做到界限分明。党员若违反了党纪就按党纪处理，若违反了法律就要按法律处罚，要是同时构成了违纪和违法，则要给予双重处理。[12]应当完善执纪机关在查处违纪党员与司法机关办理反贪腐案件时的衔接与协调，厘清纪律审查工作与反腐败侦查工作之间的界限和制度标准。当前，司法机关执法程序相对较严密，要加紧修订和完善纪律审查工作的程序性法规，健全流程，加快实现纪律审查工作的程序化，并做好与执法机关的衔接协同。在纪检错案追究方面，也要建立与国法相衔接的赔偿或是补偿制度，以进一步落实纪律审查工作责任制。要把依纪审查和依法办案的严格要求贯彻于审查办案的全过程，保证办案工作的每道程序和各个环节都符合党纪国法的规定。

三是要加强对执纪执法监督衔接协同，促进执纪的透明度。相比而言，不管是内部监督还是外部监督，执法阶段都要比执纪阶段做得更到位。刑事司法阶段的起诉和审判分开本身就是一个监督制约的过程，而纪检监察机关既进行纪律审查，又要做出纪律处分，甚至还要确定是否违法，即是否要移送司法机关。如赵智勇、张田欣等人，审查通报都是严重违纪，给予的处分是开除党籍、降级，并没有移送检察院起诉。那么，既然已经严重违纪，由纪检机关来确定他们违法与否是否合适？需不需要检察机关主动介入，来依照国家法律程序审查确定是否要提出上诉？这些问题都需要通过加强执纪执法监督的衔接协同来解决。首先，要建立健全纪检的内部制约和监督机制，加强对纪律审查工作的管理和监督；建立纪律审查工作责任制和过错追究制度；加强办案质量检查以及案件卷宗评查；完善申诉和审理助辩机制[13]其次，要加强执纪执法监督的衔接协同，对党员涉嫌严重违纪的案件，检察机关要提前介入，再根据其性质的严重与否来确定是否移交司法审查。再次，在外部监督上，需要健全民意收集、研判和转化机制，探索建立投诉受理与查究反馈机制，加强与投诉举报者的沟通和反馈，逐步规范和完善违纪案件向社会通报制度，确保反腐败工作依纪依法规范开展，始终在法治轨道上运行。[14]促进党纪处分和司法审判的结果公开方面的衔接协同，一般案件的纪律审查和处分结果要像法院公开裁判文书一样在党内公开，这样既可以增加党纪处分的威慑力，还能增加审查处分的透明度。最后，要认真履行监督制约职责，遵守审查纪律，严格执行请示报批制度，依规依纪进行审查。要进一步规范涉案资料管理，决不允许以权谋私、泄露秘密，对失职者要严肃追究责任。

四是要降低腐败的入罪门槛，促进贪腐处罚与其他违法行为处罚的衔接。习近平总书记多次提到反腐败“零容忍”，要坚持无禁区、全覆盖，就是要求坚持反腐败问题“露头即打”，要做到轻刑必罚。要考虑贪腐罪的入刑标准与盗窃罪入刑标准相衔接，因为腐败犯罪对国家和社会造成的危害不亚于盗窃罪。要像新加坡一样，加大官员的腐败成本，加大对行贿的处罚力度，防止以处分代刑罚，才能真正对官员产生巨大的威慑作用。

参考文献：

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