“三权分置”与“长久不变”的政策协同困境与破解

作者：张应良  责任编辑：中农网  信息来源：《改革》2017年第10期  发布时间：2018-04-16  浏览次数： 1680次

中央在政策文本中提出要落实“三权分置”政策，也提出要“保持土地承包关系稳定并长久不变”，“三权分置”与“长久不变”之间有何关系?在实现“长久不变”和落实“三权分置”时，是否存在政策协同上的困境?这些问题都有待深入探讨。

一、“三权分置”与“长久不变”的关联

“三权分置”指在稳定农村集体所有权的基础上，将原有的“承包经营权”分为“承包权”和“经营权”，实现“所有权”归集体、“承包权”归农户、“经营权”归业主的制度安排。“长久不变”指代的具体含义是指现有农村土地承包关系的长久不变，即在原有的土地所有权和承包经营权“两权分离”的制度安排下农民长久拥有土地“承包经营权”。

我国经济已经进入“刘易斯拐点”，人口红利逐步消失，劳动力价格迅速上涨，从而导致务农的机会成本迅速上升，农村劳动力大量转移致使农村土地流转常态化，在实践层面上出现大量的“承包权”和“经营权”分离的现象，即土地“承包权”归农民，土地“经营权”归业主。“三权分置”的重点是“经营权”的市场化运作，预期通过市场无形之手实现农业适度规模经营，提高劳动生产率和降低农业生产成本，在增加农民收入的同时保障国家粮食安全。这一运作的前提和基础是长久坚持农村土地集体所有的根本地位和稳定农村土地农户承包的承包关系，这正是“长久不变”政策应有的含义。“长久不变”是“三权分置”有效实现的前提和基础，而“三权分置”的有效实现有助于巩固“长久不变”的制度基础。

具体而言，“长久不变”的作用首先是给各级政府指出政策方向，明确指出农村土地集体所有制和农村土地家庭承包责任制不变，农村改革是渐进式的，通过既有相关政策的惯性推动土地制度的完善，为地方政府鼓励农民放活土地“经营权”，探索土地适度规模经营模式划出明确的制度底线。其次是给广大农民一个稳定预期，确保农民土地承包权益，降低农民转出土地的心理担忧成本，内在激励农民放心将土地“经营权”流转给经营业主。再次是给经营主体可知的政策预判，在坚持农村土地集体所有和稳定农户承包权益的基础上，农业经营主体可以持续流转土地“经营权”，扩大农业经营规模，加大固定资产投资，实现农业集约化经营以获取更高的经营报酬；最后是给农业投资主体看到农业的利润空间，农业是高投入、长周期的产业，同时也是在持续投资稳步发展条件下可获得持续收入的产业，“长久不变”保证了农业的高投入有一个稳定的利润回收期。可见，“长久不变”保证“三权分置”有效实现，是“三权分置”的前提和基础，是大的宏观的政策背景，而“三权分置”是在这一政策背景下的土地权利安排。

二、“三权分置”与“长久不变”的政策协同困境

“三权分置”的具体实现形式是在“长久不变”的制度框架下进行的，不能突破“长久不变”。而在“三权分置”实践的具体操作过程中，可能会与“长久不变”存在政策协调上的困境。这里从政策目标、政策制定、政策范围、政策执行四个层面分析“三权分置”与“长久不变”的政策协同困境。

（一）政策目标困境：“效率”与“公平”

“三权分置”的重点是强化并放活土地“经营权”，预期的政策目标是通过给农业经营主体独立的土地权利和稳定的预期。一方面，加大农业经营主体投资力度以转变农业发展方式，提高农业经营效益，增加农民收入；另一方面，促进土地“经营权”集中实现适度规模经营，降低农业生产成本，解决当前我国因农产品成本远高于国际市场而导致的农产品产量增加、农产品进口增加和农产品库存增加的“三量齐增”问题，保障国家粮食安全。实现以上两个方面目标的重要途径是土地“经营权”在市场机制作用下自由流动，实现农村土地高“效率”的配置和利用。“长久不变”指坚持农村土地集体所有下农民土地承包关系稳定，长久不变地赋予农民土地“承包权”，预期的政策目标是在城乡社会保障制度未均等化前提条件下，保障农民拥有凭借农村土地“承包权”获得集体内均等亩数土地的土地“经营权”，以保证社会“公平”。社会“公平”下必须长久赋予农民土地“承包权”，如此可能会提高土地的“人格化”禀赋，增加“经营权”流转的租金，从而政策性拔高农业生产成本；或者增加“经营权”流转的交易成本，抑制土地流转，降低土地要素配置“效率”，威胁国家粮食安全。现有实证研究表明，承包地“禀赋效应”的强化会转化为土地“人格化财产”，进而提升农户内心的承包地价值，即提高承包地转出的租金，从而抑制承包地转出。[10][11][12]

“三权分置”与“长久不变”政策实施下，可能存在市场“效率”和社会“公平”的矛盾。“三权分置”期望降低交易成本放活土地“经营权”，实现适度规模经营，降低农业生产成本；“长久不变”可能会增加土地“经营权”流转的交易费用，并提高农业生产的土地租金成本。这就可能存在政策目标上的困境。

（二）政策制定困境：“变化”与“不变”

新时代下农村集体对集体土地“所有权”的需求、农户对土地“承包权”财产性的需求和新型经营业主对土地部分权利独立化的需求，必须将原来“承包经营权”分为“承包权”和“经营权”，实现权利安排的变化过程，这是在政策制定过程中存在的主要“变化”之一，由原来的“两权分离”转变为“三权分置”。第二个主要的“变化”是国家新赋予农村土地“经营权”抵押、融资权能，这是原有的“承包经营权”所没有的新权能。第三个主要的“变化”是国家允许并探索有条件的农民退出土地“承包权”。而“不变”指的是坚持社会主义制度下农村土地集体所有和家庭承包责任制，长久不变赋予农民土地“承包权”，土地制度的大方向“不变”，这符合新时代下的中国农村社会经济发展状况。

在具体的政策制定中，会存在以下两方面的问题：一方面，《物权法》中将“承包经营权”界定为用益物权，而在土地“承包经营权”分为土地“承包权”和土地“经营权”后，没有给出“两权”的性质界定。在具体的政策制定上，要保证土地“经营权”抵押融资的权能，而这一保证实质上是将土地“经营权”物权化，那么在政策制定上如何避免将土地“经营权”物权化后损害农民土地“承包权”的问题，或者如何解决在长期坚持和保障农民土地“承包权”下，实现短期内土地“经营权”不能活化的问题。另一方面，国家推进土地“承包权”退出的市场化机制改革，且“承包权”的市场化退出是“三权分置”有效实现的必要条件，而这一条件与“长久不变”下坚持现有的农村土地承包权关系稳定存在矛盾。在具体政策制定中，农村土地“承包权”退出与坚持现有的农村土地承包权关系稳定且长久不变存有政策协同上的逻辑悖论。

（三）政策范围困境：“全局”与“局部”

我国《宪法》规定农村土地集体所有，农村土地家庭承包责任制受《宪法》保护。我国实行农村土地家庭承包责任制度，即无论是东部沿海地区还是中西部欠发达地区，在第二轮承包到期后农户继续拥有农村土地的“承包权”和“经营权”，即农村集体应该将集体土地重新发包给集体经济组织成员。“长久不变”是以国家法律的形式明确规定的，政策覆盖范围上具有“全局性”，在执行上应“一刀切”。而“三权分置”的重点是实现土地“经营权”的活化，降低交易成本，促进土地“经营权”进入市场交易，而市场交易受到地区资源禀赋、经济发展水平和地方性知识等多方面的影响，地区差异化直接决定“三权分置”政策具体实现过程中的多样性，不可能“一刀切”。

“长久不变”政策范围覆盖全国各个地区，是“全局”的政策；“三权分置”虽然也是中央政府提出的，但是出台的政策文件只是指导意见，具体的落实需要地方政府因地制宜、因时制宜，地方政府各地区按照当地实际发展情况出台相应的政策文本，是一个“局部”的概念。“三权分置”因地区差异性需要灵活实现，即不同地区的有效实现形式不同，而“全局”上“一刀切”的政策执行可能会忽视区域的差异性，从而抑制“三权分置”实现的灵活性。

（四）政策执行困境：“市场机制”与“行政手段”

放活土地“经营权”是市场行为，现实生活中土地“经营权”流转主要有“农户与业主之间私人流转”和“农户委托‘村两委’流转给业主”两种形式。实践调研中发现，现有的土地“经营权”流转以第二种形式为主，且“村两委”在第二种形式中发挥较大的作用。现实中在农户视野中“村两委”代表着地方政府在农村的延伸。如此，则存在以下三个重要问题：第一，以行政手段促进土地“经营权”流转。土地“经营权”流转是市场化行为，而“村两委”在其中发挥的作用一定程度上替代了市场机制，以延伸的政府权威促进土地流转，其中可能存在损害部分农民的应有土地承包权益。第二，以行政手段促进土地“经营权”抵押贷款。国家赋予“经营权”抵押融资权能，而在实际操作中，因农业自然风险和市场风险“双高”的特征在市场化运作下难以实现其抵押融资权能。实践调研中发现大多数地方政府以政府担保形式推动土地“经营权”的抵押融资，以政府信用替代市场信用，扭曲市场资源配置效率，在政府担保下将“金融风险”又引入农业领域。第三，市场条件下如何界定“承包权”的性质。国家赋予土地“经营权”抵押融资权能，同时期望赋予新型经营业主独立的土地权利，则必须将土地“经营权”物权化，唯有如此，在市场条件下才可以做到“三权分置”的有效实现，即“承包权”和“经营权”的对等。而“经营权”物权化下，市场经济条件下“承包权”的性质如何界定成为难题。如果界定为物权，是否违背“一物一权”的法理逻辑；如果界定为非物权，又难以在长久不变下保证农户承包权益。

三、“三权分置”与“长久不变”的政策协同逻辑

在“长久不变”框架下，以实现适度规模经营为目标，创新经营模式，可采用“集体所有 农户承包 集体经营”和“集体所有 农户承包 农民经营 外包服务”的模式。如以“集体经济组织”的名义成立农村土地股份合作社，以农民入股的形式将土地集中在集体手中，实现适度规模经营，同时还可以整合农村资本投资农业，并将农业利润全部留存于农村，扩大农业再生产。或者以托管的形式实现外包服务的规模经济，在托管形式下“承包权”和“经营权”均在农户手中，既实现“效率”，又保证“公平”。

（一）理论：交易成本最低的制度安排

“两权分离”的农村土地制度安排不能满足当前我国经济持续发展的需要。农户和业主之间土地权利归属的不清晰导致的交易成本过高抑制了土地流转，并在农村劳动力大量向非农转移的情形下导致农村土地抛荒和低效率使用现象突出，因此，必须在现有的家庭承包责任制框架下深化农村土地制度改革，满足当前农村经济发展下农村集体、农户和业主的需要。“三权分置”下，落实土地“所有权”，稳定土地“承包权”，放活土地“经营权”，即土地“所有权”归集体，土地“承包权”归农户，土地“经营权”归业主。既保证农村土地集体所有和农民土地承包权益，又赋予新型农业经营业主独立的土地权利，降低新型经营业主的农业投资风险和信息成本。可见，无论是“长久不变”还是“三权分置”均是交易成本最低下的制度安排，其“变化”与“不变”均是历史传统和现实发展的必然要求，逻辑上具有统一性。

（二）方法：“无形之手”主导下落实“三权”

经济学理论证明由市场无形之手主导资源配置可保证帕累托最优。资源配置过程是一个市场交易的过程，而产权明晰是市场交易的前提条件，在“长久不变”下落实“三权分置”政策需要符合经济学原理。政策实施要减少不确定性降低交易成本，在无形之手主导下有效实现适度规模经营，解决政策范围和执行上的矛盾。

第一，明确土地“经营权”物权化性质，市场机制下配置土地“经营权”。依托市场的无形之手优化土地资源配置，而这一优化配置的必要条件是要素的自由流动，而且“三权分置”的重点是放活土地“经营权”，即将土地“经营权”作为要素进入市场进行配置，优化土地配置效率。在市场机制下，土地“经营权”至少需要满足以下两个条件：一是能够实现抵押、贷款权能；二是农民流转土地“经营权”可获得稳定的租金。实现这两个条件，必须保证“经营权”物权化。因此，在市场经济条件下，将土地“经营权”物权化是最优的选择，也是“三权分置”有效实现的必要条件。

第二，将土地“承包权”界定为“成员权”，保障“经营权”放活和“承包权”稳定。“承包权”是一种作为组织成员的不可流转的国家强制赋予的权利。可将“承包权”定性为“成员权”，即只要是该集体经济组织成员就可长久获得土地“承包权”，并界定为“在下一轮土地承包期内，凭借土地‘承包权’可免费获取集体经济组织内平均数量的土地的‘经营权’”。如此，既可以防止“承包权”对“经营权”的侵蚀，有利于放活“经营权”，又可以保障农户的土地权益的长久化稳定。在这里，将农户和业主之间的关系，从依托“承包权”对“经营权”的制约关系转变为流转“经营权”的契约关系。

第三，赋予农村集体土地完整的土地“所有权”，实现市场机制下农村土地与城市土地“同价入市”。在发达地区，土地价值的升值直接刺激农村集体对土地“所有权”的需求，政府基于“公共利益”以低价进行征地，导致以土地所有权为核心的征地矛盾冲突，农村集体土地“所有权残缺”现象较为严重。

四、“三权分置”与“长久不变”的政策协同对策

第一，成立“集体经济组织”机构，赋予土地“所有权”完整权能，落实土地“所有权”，确保“长久不变”的有效实现。落实所有权，是“长久不变”政策的根本。一要明确集体的概念和范围，在法律上将“集体”明确为“村集体经济组织”，同时将村的范围定为“自然村”，以“自然村”为单位成立“村集体经济组织”。二要赋予农村土地集体“所有权”完整权能。一方面，赋予土地“所有权”部分收益权权能，“集体经济组织”凭借土地“所有权”收取承包农户土地管理费用，作为土地管理经费，发挥监督、管理权力；另一方面，将土地“发展权”赋予农村土地“所有权”，并清晰界定“公共利益”边界。三要鼓励各地区探索农村土地集体经营形式，结合集体经济组织，探索“集体所有权 农民承包权 集体经营权”和“集体所有 农户承包 农民经营 外包服务”的经营模式。

第二，确定“集体经济组织”成员，界定土地“承包权”权利内涵，稳定土地“承包权”，保障“长久不变”的稳定实现。稳定承包权，是“长久不变”政策的保证。一要界定土地“承包权”内涵，法律层面上将土地“承包权”界定为“成员权”，农民可凭借“承包权”免费获得均亩数的土地“经营权”，但是需要缴纳相应土地管理费用，同时规定“承包权”随成员关系消失自然消亡。二要确定农村集体经济组织成员，在国家层面给出依托是否是该自然村户口，界定几类特殊成员的身份，如“农转非”、“外嫁女”、“入赘男”和“新生儿”等，可随时进行土地“承包权”的调整。三要设计土地“承包权”退出市场化机制，鼓励有经济条件的农户有偿退出土地“承包权”，收回不符合规定的土地“承包权”。土地“承包权”退出后，相应的土地“经营权”也相应退出。

第三，探索多种途径农业经营模式，界定土地“经营权”物权性质，放活土地“经营权”，保证“长久不变”的动态实现。放活经营权，是“长久不变”政策的目标。一要界定土地“经营权”内涵，法律层面上将土地“经营权”物权化，实现农户与业主之间的关系是市场关系，是围绕土地“经营权”之间的让渡或部分让渡的契约关系。土地“经营权”不受土地“承包权”的监督，只受国家法律、土地“所有权”和签订合同的约束，并规定土地“经营权”在承包期限内可继承。二要鼓励土地适度规模经营，促进土地“经营权”流转。三要赋予土地“经营权”单独抵押融资权能，但禁止以地方政府信用替代市场信用，以行政手段促进土地“经营权”的抵押融资。开放土地“经营权”二级市场，以国家文件的形式，鼓励有条件的地区建立土地“经营权”的二次市场，促进土地“经营权”自由流动。四要设计土地“经营权”退出市场化机制。在承包期限内有偿退出土地的“经营权”，保留土地“承包权”，即保留在本轮承包期限到期后，下一轮有权获取土地“经营权”。Reform

参考文献

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