乡政村治模式的多样化与法治化

作者：刘宇晖 何秉群  责任编辑：中农网  信息来源：《河北法学》2017年第6期  发布时间：2018-03-31  浏览次数： 3778次

【摘　要】我国农村治理经历了封建王朝的“县政乡治”、军阀混战的“乱政”、建国初期的“政社合一”，再到1982年后的“乡政村治”。乡政村治是我国现阶段农村发展的历史选择，但其运行的具体模式尚不明确。在党中央的积极号召下，多样化的农村自治模式正在各地农村兴起，取得了良好的成就。法治化是乡政村治多样化模式实践成果的保障。乡政村治模式的法治化包括乡政权、村自治权二者关系的法治化；农村自治权力运行的法治化；农村发展促进政策的法治化。

【关键词】乡政村治；多样化；法治化；乡政权；村自治权

我国目前约有人口13.4亿，6.7亿居住在农村，占全国总人口的50.32%。农村治理占据国家治理的重要组成部分。正如亨廷顿所言：“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源就是冲突的根源”。^[1]我国农村治理经历了封建王朝的“县政乡治”、军阀混战的“乱政”、建国初期的“政社合一”，再到1982年后的“乡政村治”。近三十年来，更多的研究和实践着眼于如何更好地实现“乡政村治”以实现农村善治。2014年中央下发一号文件，在“改善农村治理机制”这一部分中明确指出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”村民自治的形式可谓姹紫嫣红，百花齐放，本文着眼于保护、规范村民自治的法治思考，既使其实现善治又保证其不陷入滥治。

一、我国农村治理模式的历史流变及其启示

（一）我国农村治理模式的历史流变

封建皇权统治时期，我国农村治理实行“县政乡治”。国家政权最低到县，县官居住在县府，县级以下的农村不再设立行政官员，官吏仅对农村下派税收、征兵等国家事务，农村日常事务，甚至纠纷处理主要依赖于农村的宗族社会，属于“以地方宗族势力为依托的族民自治”。^[2]到了近代，西方列强入侵，国内军阀混战，农村的宗族势力和乡绅力量都无法与之抗衡，农村沦为各种强权的资源汲取地，传统的农村治理模式遭到破坏，农村治理陷入无序化。新中国成立后，农村治理迎来了新的秩序。1950年，我国颁发了《乡（行政村）人民政府组织通则》和《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，确认行政村与乡并存，均是一级地方政府机关，国家权力延伸到农村。1958年开始农业合作化运动，将农村经济组织与政治组织合二为一，形成了高度集权的人民公社体制，对农村以“政社合一”模式实施控制。国家权力向农村的强势迈进破除了封建、资本主义、军阀等残余势力，社会主义国家的政治、经济、社会关系在农村社会迅速确立和巩固。在政权稳固后，我国的社会矛盾发生转变，转变为人民日益增长的物质文化需求与落后生产力之间的矛盾，人民公社制度不能胜任此历史任务。1978年，安徽省凤阳县小岗村的农民迫于生计，率先打破人民公社体制“一大二公”的土地集体经营模式，将土地包产到户，遂温饱问题解决。此后，中共中央相继出台政策，承认了承包责任制的合法性。承包责任制在农村的实施促进了农村农耕生产的发展需要，但农村社会的公共治理却出现了“真空”。广西河池地区的宜山、罗城两县的村民自发组织了村民委员会以维护农村治安、发展村集体经济，管理村公共事务，取代日益瓦解的生产大队组织。1982年全国人大五次会议通过《宪法》，明确我国设立省、市、县、乡四级行政权力机关，明确村民委员会是基层群众性自治组织，并由村民选举。中国的农村治理开始形成了乡镇政权与村民自治的“乡政村治”模式，即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。^[3]“乡政村治”模式为我国农村自治提供了广泛的空间，也为我国农村治理提出了难题，即如何通过有效的农村自治实现农村善治。

（二）我国农村治理模式流变之启示

在我国长达千年的封建王朝统治时期，农村总是能依赖宗族与礼教保持稳定、和谐，即使历经自然灾害、社会动荡、朝代更替，农村社会也能保持内部的和谐、延续。这说明农村社会具有通过自治实现和谐发展的可行性和妥当性，而自治的有效实现依赖于礼教和宗族。礼教是自治的规范，宗族是维护礼教的力量。

然而，由于封建社会的落后，外族的入侵，灾难在全中国蔓延，农村概莫能外，礼教和宗族在外来强大势力的打击下不断消解。新中国成立后，新兴政权在农村的建立，“政社合一”的制度实施，进一步瓦解了农村的宗族力量，礼教也逐渐被新政权带来的新规范所替代。新政权及其政策成为统治农村的规范及力量，直到人民公社制度退出历史舞台，乡政村治的农村治理模式得以确立，农村社会再次走入自治之中。然此时的自治是在国家政权领导下的自治，国家通过农村两委将政权延伸至农村，通过“送法下乡”促使国法成为农村治理的规范，间接地将政权延伸至农村。

随着改革开放、经济发展，农村社会受到巨大的冲击，多数农村陷入贫穷与落后。农村两委在政权上的附属性、国法在实践中的高成本性及其与农村传统的冲突性，并不能为农村治理提供足够的支持。为改变农村面貌，农村治理得到党和国家的高度重视。新形势下，乡政村治仍然是我国农村治理的基础，国家积极支持农村开展多种自治模式的探索。

我国农村治理模式的变迁说明农村自治在特定情况下是妥当的，这个特定情况就在于规范与支持规范的力量要符合农村社会发展的生产力状况，再次印证了马克思的生产关系要与生产力相符合的观点。我国现今的农村治理需要完善现有的生产关系，规范应顺应农村生产力发展的需要。我国农村情况复杂，经济发展水平不均衡，即有比邻北上广深经济发达的富裕农村也有身处穷山恶水的贫穷农村，统一的农村治理模式显然不适合多样化的农村现实，因地制宜的农村自治是农村发展的切实之选，法治规范则要保障农村自治在宪法的限度内进行多样化发展。正如2015年“中央一号文件”所说，“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”，“进一步规范村‘两委’职责和村务决策管理程序”，“激发农村社会组织活力”，以创新和完善农村治理机制。

二、新时期乡政村治模式的实践探索

在乡政村治的前提下，国家鼓励农村进行新的自治模式的探索，以期推动新农村建设。各地也涌现出形态各异的农村自治的新模式。

（一）农村自治的新模式

为发展农村建设，国家鼓励农村在乡政村治的前提下进行新的自治模式的探索，各地涌现出形态各异的农村自治的新模式。如湖北省秭归县的“幸福村落”模式^[4]、四川省都江堰的“党建引领，多元共治”模式^[5]、广西河池市的“党领民办、群众自治”模式^[6]、印江的“村两委 乡贤会”模式^[7]、四川省的农业合作社模式、广东东莞的以激活内动力为核心的农村综合改革，^[5]宜昌市仓屋榜村“一二五”多元主体共治模式，^[8]重庆市万州区推行的社区主导型发展（CDD）模式，^[9]等等。仅在中国知网上搜索就能搜到众多的乡政村治新模式，受制于篇幅，本文仅详细介绍湖北省秭归县的“幸福村落”模式，以此说明乡村自治的基本范畴。

湖北省秭归县位于三峡地区，是山区农业大县，集老、少、边、穷、库、坝区于一体。在基层治理中面临“村服务半径大，公共服务难落地”、“行政村事务重，干部少难承担”、“行政村利益杂，集体行动难实现”等困境。故2012年8月，该县提出建设“幸福村落”的创造性构想。第一步，合理划分“村落”。按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的思路，合理组建村落。现已初步将秭归县12个乡镇的1361个农村社区划分为2065个自然村落，每个村落维持30—80户的规模。第二步，构建“幸福村落”的组织体制。以“理顺关系、依法规范、便捷高效”的原则，构建了党务管理、村务管理和社会治理“三线”农村治理网络。第三步，建立“三线”的三级组织架构。建立党务管理组织架构，将党小组建在村落上，初步形成“村党支部——社区党小组——村落党小组”三级架构。村务管理，保留“村民委员会——村民小组——村落”三级构架。社会治理，实行“村‘幸福村落’创建工作指导委员会（非常设机构）——社区理事会——村落理事会”三级构架。三条组织架构合理分工、相互配合，相互支持。第四，建立村落议事规范。村落村民全体大会是村落最高议事机构，村落理事会是处理村落日常事务的常规性社会自治组织，村落理事会召集并主持村落村民全体大会。由村落理事长和理事（经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员等“八员”）组成，简称“一长八员”，他们由村落群众或村落户代表民主推选产生，以义务方式履职。有涉及村落建设发展全局的重大议题必须召开村落村民大会进行多层次协商，达成共识。村落成员大会与村落理事会所议事项和通过的决议会及时向村党组织、村委会反馈，听取村党组织与村委会的建议并接受其指导。秭归县的“幸福村落”模式激活了自治主体，提升了自治能力，完善了自治体系。2014年11月，被确定为全国第二批农村改革试验区，承担以农村社区、村民小组为单元的村民自治试点。^[5]

（二）农村自治新模式的思考

1.农村自治没有固定的模式，亦无需固定模式

通过简单的资料检索，就能发现我国当前农村自治的模式百花齐放，各显神通。多样化的农村自治模式符合我国宪法对农村治理的规范。我国宪法在规定乡人民政府管理本行政区域内的行政工作的同时，规定农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。目前，我国多样化的农村自治探索都是在此宪法框架内进行的，该宪法框架为我国农村自治的发展提供了充分的空间。

多样化的农村自治模式符合我国农村生产力发展状态的多样化。我国农村发展极度不平衡，有大山深处公路都不通的贫穷村落，也有行政上隶属于繁华都市的富裕村落，如属于国家级农村改革试验区的北京通州区，上海宝坻区，江苏省苏州市，浙江省温州市。处于不同发展状态下的农村需要不同的发展模式，唯一可以相同的模式，就是自治模式，各自根据自身的条件发展不同的自治模式。例如乡贤较多的区域利用乡贤精英参与、发展农村治理；农业合作社发展好的区域利用农业合作社带动个体农民；有企业参与的，以工促农也是很好的农村发展模式。

农村治理模式的目的在于农村发展，只要在法律允许的范围内，能够产生促进农村发展的各种模式都是可行的，也是我国农村治理发展的必然趋势。

2.农村自治模式中主体的多元化

农村自治主体的多元化，展示在多个农村自治模式中，是多个农村自治模式的共同经验。秭归模式中的“三线”、“三级”架构起村落治理的网格化，每一条线、每一级都有不同的参与主体。都江堰模式的农村自治中也是发展、应用“一核多元、合作共治”的基层治理机制。宜昌市仓屋榜村的“一二五”多元主体共治模式，也是利用多个主体实现农村共治。即使在强调某一单一主体的农村治理模式中，如农村合作社、企业对农村治理的参与，也只是强调该单一主体在农村自治中的功能，并非否认其他主体对农村治理的参与和影响。

农村自治主体的多元化是农村自治可持续发展的必然要求。农村治理的目标是善治，善治需要实现多方主体利益的平衡。治理主体的单一化无法代表多方利益，无法发现、也不愿表达多方主体的不同需求。单一治理主体可能在初始阶段与多方主体形成共同的利益格局，带领农村整体实现发展，但发展到一定阶段后，单一主体将无法满足多方主体不断变化的不同需求，单一治理主体受制于自身的利益格局也不可能形成兼顾各方主体利益的治理措施，反而成为影响他方主体利益实现的障碍。多方共治，各自代表不同的主体需求，通过协商实现共治，才可能实现农村善治。

3.农村自治需要国家党政权力的积极引导

农村自治需要国家党政权力的积极引导，这是成功农村自治模式的共同经验。都江堰的“党建引领，多元共治”模式；河池市的“党领民办、群众自治”模式；印江的“村两委 乡贤会”模式等都展示出农村自治中党政权力所发挥的引领作用，秭归“幸福村落”建设中的“三线三级”网络管理体系中党务管理正是具有引领作用的“一线”，村落成员大会与村落理事会所议事项和通过的决议会及时向村党组织、村委会反馈，听取村党组织与村委会的建议并接受其指导。在四川农业合作社模式或者企业共建模式中，虽然没有明确指明党政的引领作用，但实践中，四川农业合作社有农户内生型的，亦有政府推动型的；企业参与农村共建往往也是在党政权力引导下，牵线下，走进农村的。农村自治如果没有党政权力的积极引导是不可想象的，更是不可能成功的。

党政权力的引导有助于防止农村自治走向“乱治”、“恶治”。农村自治的“善治”要求治理主体的平等化，实践中，各治理主体只有法律上地位的平等，实质上却是不平等的，不平等的各方主体往往利用自身优势形成有利于自身的农村自治决策，忽视、甚至损害弱势群体的利益，长此以往，自治必将走向“乱治”、“恶治”。党政权力对农村的引领以实现“善治”为目标，不存在非法的利益共同体，因此，其能够更长远、更公正的引导农村自治，防止农村自治走向“乱治”、“恶治”。

4.农村自治多样化的隐忧

尽管我国农村自治的探索蓬蓬勃勃，并取得了很多成功的经验，但是我国农村自治构建于人民公社撤销之后，政府权力上收至乡级人民政府，农村方始尝试自治管理。政府权力的上移可以令行而动，但农村的自治却不可能一蹴而就。农村治理中不断出现的治理主体可能在某一时段成功促进了农村的发展，此类主体或将固化自身在自治中治理优势，谋求更多的主体利益；或将受到新型自治主体的冲击，丧失治理参与力。实践中，村委会干部选举成了家族、派别之间争权夺利的竞争目标，尤其在村集体经济比较发达的地方更加激烈。^[10]总之，农村自治必然面临治理主体的不断变化，如何保证农村自治在不断变化的治理主体中保持善治的稳定性与延续性是必须要解决的问题。

农村自治的另一隐忧，另一必须解决的问题是：农村自治的边界在哪?或者说农村自治中，党政权力与自治权力的关系问题。现有成功自治的模式几乎都有党政权力的身影，越是贫穷、落后的区域党政权力在自治中的地位越高，甚至主要依赖于党和政府的行动。在经济比较发达的区域，党政权力也具有领导的地位。党政权力在自治中的地位应受自治水平高低的影响，而非一成不变。在农村自觉性自治主体尚未生成时，党政权力应更多的参与到自治管理中，并注意培育民间自觉性自治主体；在农村自觉性自治主体已然生成时，党政权力则不应参与到自治管理中，仅注意引导、监督民间自治的合理性、合法性。但实践中，党政权力的代理人可能会基于个人或小团体利益，过多参与农村自治，危害农村自治。防止这一现象出现的方式不能仅依赖于上级党政权力对下级党政权力的监督和纠正。利用法律的方式将农村自治中党政权力和自治权力的关系界定明确，是更有效的方式，不仅能将权力关入权力的“笼子”中，还有宣誓、教育、警戒的作用，更有利于农村自治的持续发展。

三、乡政村治模式的根基——法治化

乡政村治模式的多样性似乎决定了无法对其制定标准化的法律规范，但更准确的说，无法进行立法的仅是农村自治的多样化的具体模式，农村自治本身是可以也是必须通过法律来确定，并需要通过立法规范其运行。

（一）乡政村治法治化的方向

乡政村治模式多样化发展的前提是农村拥有自治权。正是农村对自身社会治理享有自治权，农村的治理模式才可能根据自身情况发展形成不同的自治模式。自治模式中多方主体特别是社会主体对农村自治的参与以农村拥有自治权为行为预期；自治模式的持续发展也需要以农村自治权为基础，在农村自治权被限制、剥夺之后，自治模式的合法性将受到质疑，自治主体的权力亦受到质疑、进而遭致剥夺。缺乏农村自治权的法律授予，农村自治将无法延续。正如邓小平同志所强调的：制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。乡政村治必须以法律的形式制度化。

我国乡政村治的法律渊源主要包括《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《村民委员会组织法》等。上述法律基本界定了乡党委、乡政府、村党委、村民委员会之间的关系。村党委领导和支持村民委员会行使职权；支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。乡、民族乡、镇人民政府，是我国人民政府的最基层人民政府，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。农村实行村民自治，村民大会或村民代表会议直接选举村民委员会，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。我国当前立法对乡、村党委、乡级人民政府、村民委员会的关系及各自的职责定位准确，但过于笼统和缺乏权力实施、自治的程序性规范，导致“基层政府不得不疲于应对上级部门交办的任务，而自身职能却不甚明晰”。^[11]

乡政村治的法治化不能局限于将政府设置止于乡级区域和授予农村自治权，而应更深的关注如何实现自治，如何处理公权力与自治权的和谐以实现农村的发展。必须通过立法促进乡政村治从形式走向实质。

（二）乡政村治法治化的内涵

乡政村治的实质化、具体化至少包括三方面，第一，乡政权、村自治权二者关系的法治化；第二，农村自治权力运行的法治化；第三，农村发展促进政策的法治化。

1.乡政权、村自治权二者关系的法治化

乡政权、村自治权二者关系的法治化至少包括三部分，权力分工、权力协商和权力监督。权力分工就是要通过立法的方式将乡政府的权力范围和农村自治权的权力范围界定清楚，形成分工明确，各司其职的基本状态。当前多地政府出台权力清单，就是将政府的权力限制在特定的范围之内，防止政府权力的不当延伸。农村自治权的范围也应通过立法的方式确定，一方面面向政府，防止政府权力挤压农村自治权，也防止农村利用自治权不当抗拒其对国家义务的履行，另一方面面向自治体内部成员及其相对方，防止农村自治权力机构异化。权力协商包括农村之间的协商和农村内部自治的协商。农村之间的协商是指乡政府与农村自治组织之间就农村治理建立协商机制，村自治组织不能成为乡政府在农村的派出机关，仅成为农村治理中上传下达的传声筒。农村间的国家事务不能协商，但农村间的地方事务应该由双方在平等的基础上协商进行。协商机制的建立、运行应通过立法的方式确定下来。农村内部自治的协商是指农村自治权力内部运行需要平等的协商机制。自治的合法途径就是平等协商，农村自治的形成如果缺少平等协商就缺少了自治的基础和自治的合法性。农村自治协商机制必须法治化，其法治化的形式可体现为村规民约。通过平等协商机制，形成村规民约，确立、发展村民自我选择的自治模式，使乡政村治的多样化模式获得制度性、持续性和发展性。权力监督是指需要对政府权力和农村自治权力的运行建立监督机制。无论何种权力都有滥用的可能，都需要监督。法律需要建立合理、顺畅的监督路径，以保障权力的正确运用。乡政府的权力监督路径已经建立，但农村自治权的监督路径尚未有效形成，自治不能成为排斥监督的理由。缺少监督，易于导致农村自治组织为个别私益侵害农民个体权利。法律对农民个体权利的平等保护有助于监督自治权力的行使。权力分工、权力协商、权力监督是乡政村治的统一体，三者相互配合，方可实现农村善治。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》应为乡政村治中的权力分工、权力协商、权力监督提供更多的制度保障。有学着建言：完善人大代表的产生机制，使其真正代表其所在选区选民的利益；建立人大代表联络人制度，使得在人大会议闭会期间，人大代表能够真正发挥群众向各级权力机关表达其利益诉求的桥梁纽带作用。^[12]只有当各级人民代表大会成为有力的权力机关，人民真正参与政策的制定，乡政权与村自治权才能成为平等的权力，才能实现权力分工、权力协商、权力监督。

2.农村自治权力运行的法治化

近代以来的乡村治理模型均因过度强调国家的主导性力量，导致乡村治理的准政权化色彩，今日的乡村治理务必对乡村共同体事务应着力恢复、认同传统乡村治理中的原发性要素。农村自治的模式虽然是多样化的，仍应遵循基本的规范，实现农村自治权力运行的法治化，保障农民的基本个体权利不受侵害，保障自治的平等实现。农村自治权力运行的法律规范应包括，自治原则规范、自治主体资格规范、自治议事规范、自治争议解决规范等。自治原则规范应规定自治的基本原则，并将原则贯穿于自治运行规范和运行行为之中，在自治规范不明的情况下，以自治原则为价值考量选择自治行为。平等、公开、制度化是自治的基本原则。农村自治的自治主体平等的参加自治议事、自治决策，平等的受到自治的保护和获得尊严，平等的享有自治的收益。公开原则是指自治的运行应在自治体内公开进行，公开原则是平等参与的基础，防止自治决议在私密的状态下形成，危害自治内部主体的利益。制度化原则就是要将自治运行的过程制度化，用制度的力量保障自治的规范和延续，防止自治的恣意。自治主体规范旨在利用规范确定自治体内哪些主体享有自治权力，能够参与自治议事和自治决策。自治议事规范，规定议事的范围，议事的决策形成，议事的效力和议事的程序。通过议事规范保障自治体内自治运行的规范化。自治争议解决规范，是指在出现自治事项的争端时，谁有权，依据何种程序、何种规范解决自治争端。

《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《村民委员会组织法》应增加更多的公民权利保护的具体规定和程序化规定。正如有学者倡议：完善群众宪法权利型诉求表达机制的程序性规定，确保群众的批评建议权、申诉控告检举权等宪法性权利能够真正发挥现实效用。^[12]当村民的权利得到具体的保护时，自治才有了运行的可能。

3.农村发展促进政策的法治化

我国当前农村发展普遍落后于城市发展，农村自治并不是解决农村加快发展的速效药，需要更多的政府促进政策，农村经济的发展是农村自治发展的基础。乡政村治中表现出的多样化模式很多都是依赖于政府对农村发展的促进政策。农村发展的促进政策不仅有利于农村自治主体的成长，如农村社区、农村合作社，同时有利于非农村主体参与到农村自治之中，如当前的一些主题农村小镇。农村发展促进政策的法治化要求促进政策的有效供给和公开化、平等化、制度化。考察发达国家农村治理的典型模式和经验，^[14]也是制定了多种农村发展促进政策。如韩国、德国、荷兰、美国等都向农村提供专项经济补助、财政扶持或直接兴办农村公益事业；日本除财政补贴农业外，还建立了农产品价格风险基金，分担农民在农产品生产、销售过程中的因价格变动导致的资金损失；税收优惠也经常被用在鼓励城市企业向农村投资发展。我国也应该通过立法确定农村发展促进政策，例如：财政补贴制度，向农村投资的税收优惠制度，向农村倾斜的金融制度，农产品价格风险基金等。通过这些制度的确立，使农村发展的优势更加明确，激励农村的经济发展并促进农村自治。

结论

乡政村治的多样化发展是我国农村发展的必然选择，并需要法治予以保障，唯有乡政权、村自治权二者关系的法治化才构建起乡政村治多样化发展的空间；唯有农村自治权力运行的法治化才赋予多元主体平等参与、规范参与农村自治的途径；唯有农村发展促进政策的法治化才激发多元主体共建农村的动力。

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