【摘　要】“最后一公里”困境是基层治理困境的突出表现，其核心是农民有效动员和参与不足的问题。本文力图从基层政府与乡村社会的互动过程中厘清“最后一公里”困境的生成机理，揭示乡村基层治理难题的深层原因。当下基层政府与乡村社会从两个层面产生互动，即资源下乡与涉农政策执行。承接资源与涉农政策的村庄具有较强的无主体特征，资源下乡则进一步强化村庄的无主体性，纵容乡村治理异化为向上负责、对内脱离的状态。农民集体行动的组织动员丧失了其社会和政治基础，从而形塑了涉农政策执行和资源下乡的“最后一公里”困境。走出基层治理困境还是需要有效引导和动员农民，只有农民的积极参与，乡村社会的良序善治才成为可能。

【关键词】资源下乡；无主体的村庄；乡村治理异化；最后一公里；农民动员

一、问题提出

中国公共治理中的突出问题是基层治理的困境，“上面千条线，下面一根针”是其形象描述，各种目标任务通过压力型体制[1]与责权利层级间的不对称分配转嫁给了处于压力型体制末端且 “责大权小”的基层政府。基层政府在执行自上而下的政策任务时，往往采取“上有政策、下有对策”的非正式行为，一方面推动了制度创新，另一方面又积累并在基层政府间共谋中掩盖了政策执行偏离政策初衷的突出问题。[2]基层政府所面对的又是一个不规则的乡村社会，使其难以将自身所承受的压力与责任通过规则的方式向下分解，从而倾向于采取策略主义的方式来实现压力的释放[3]，而往往使自己陷入合法性的危机。[4]由此，公共治理问题集中体现为基层治理的困境，“最后一公里”困境就是其中之一。

“最后一公里”被引申为事物已经发展到了它的关键环节，通常意指该环节与事物最终的成败密切相关。习近平总书记指出的要解决好的“最后一公里问题”针对的是要解决改革“挂在嘴上、止在末梢”的“中阻梗”问题。[5]在资源下乡过程中“最后一公里”困境则指的是，基层政府在提供农村公共品供给时在一个必须的、同乡村千万个体农户的生产生活需求相对接的过程中产生的问题和遇到的困难。[6]而在涉农政策执行中，也存在着“最后一公里”困境，如“因基层政府间的‘共谋现象’而产生的政策执行偏离政策初衷”[7]，“政策执行过程中的监督软化”[8]，再比如“农村低保政策”的“政策执行偏差”等。

从体制与制度的视角去分析基层治理中的“最后一公里”困境，清晰的展示了我国公共治理问题是如何向基层治理困境转移的。但是，该视角忽视了对基层治理中的另一个主体的关注，即没有对作为“最后一公里”场域的乡村社会进行解剖，进而难以回答“最后一公里”困境在其场域中是怎样生成的？

已有研究表明，乡村社会已经发生了巨变，以往作为乡土中国重要特征的熟人社会已经产生了 “半熟人化”的倾向。[9]乡村社会巨变的重要方面在于打工经济兴起之后“空心化”的乡村社会呈现出“无主体的熟人社会”特征[10]，即村庄主体性、公共性和归属感的缺失，呈现出人的“身心都不在村”的趋势。[11]以“无主体熟人社会”为突出特征的乡村社会反过来又会影响乡村治理的手段和效率，进而嵌入到“最后一公里”困境的生成机制之中。

笔者研究目的在于将“最后一公里”困境的生成机制从当前的乡村社会现实与资源下乡背景下的基层治理逻辑中梳理出来，重点探讨资源下乡背景下的乡村治理逻辑、乡村社会现实及二者如何导致 “最后一公里”困境。通过对资源下乡背景下的“最后一公里”困境进行分析，力图突破体制、制度分析的框架，从基层政府与乡村社会的互动过程厘清“最后一公里”难题的生成机制，并找出其中的关键因素。当下基层政府与乡村社会通过两个层面产生互动，分别是以公共品供给为核心的资源下乡与以中心工作为核心的涉农政策执行，这也是基层治理的两个关键方面。基层政府通过软化下乡资源的分配规则掌握整合乡村关系的主动权，将硬任务与软资源捆绑，撬动作为非体制成员的村干部，释放自身的政策执行压力。而承接资源与中心工作的村庄则具有较强的无主体特征，主要体现为等靠要的农民和私人化的村庄治理。资源下乡引诱无主体村庄的乡村治理异化为向上负责、对内脱离的状态。乡村治理异化与无主体的村庄相互强化，农民动员丧失了其社会和政治基础，形塑了“最后一公里”难题：涉农政策执行因难以动员作为政策对象的农民参与而呈现出应付与形式化的政策落地困境；而资源下乡则因难以组织资源受益群体的农民监督而呈现出资源利用效果差、浪费严重的资源落地困境。研究思路如图1所示。

图1“最后一公里”难题在资源下乡背景下的逻辑建构

二、硬任务捆绑软资源：乡村利益共同体再缔造

首先需要回答的第一个核心问题是，资源下乡形塑了怎样的乡村关系？因此，需要逐步回答：资源何如下乡？缺乏治理资源的基层乡镇政府有没有运作下乡资源的空间？若有，将如何形塑乡村关系？进而，被形塑出来的乡村关系产生了怎样的后果？

（一）资源下乡及其分配规则的基层运作

下乡的资源主要有两种类型，即奖补资金和项目资金。其中“一事一议”财政奖补资金和项目资金是农村公共品供给的主要资金来源。

“一事一议”财政奖补资金有如下四个突出特征：首先，“一事一议”奖补资金的数额不大且没有弹性空间；其次，它是能够直接进入村级财务的资金，由村里负责“一事一议”的工程外包；再次，政策不允许因“一事一议”而导致村级负债的增加；最后，“一事一议”的工程经常存在需要村级承受压力的资金缺口。“一事一议”的这四个特征结合当下农村广泛存在的“集体行动的困境”[12]与村集体经济的空壳化[13]，导致其服务于农村公共品供给的作用十分有限。但是，即便如此，“一事一议”还是给予村集体在工程外包时一定的运作资源的空间。

“一事一议”奖补资金若严格按照各村在籍的农业人口进行无弹性的“全覆盖”分配也不一定就能实现其社会效益的最大化，而且因为其数额有限，且村级的筹资能力有限，若村里真的要做事情，往往在实际的执行过程中会形成违背政策要求的村级负债的增加。有些地方采取了在乡镇一级增强奖补资金弹性的做法，如“50%覆盖”分配，其初衷在于减少村级的资金压力、防止村级负债的增加。“50% 覆盖”分配方式的弹性在于，它可以根据不同村庄申报工程预算资金的差异以及各个村庄基础设施建设进展不同的情况，在乡镇范围内用放活的50% “一事一议”奖补资金调剂余缺，以相对平衡村级“一事一议”工程的资金缺口。

项目资金相对而言具有如下几个特征：首先，项目资金的数额大、且可更具项目的类型在资金上具有相应的弹性空间；其次，资金并不进入村级财务，直接由区县一级同项目的施工方进行项目结项；再次，村一级在项目施工和验收环节需要承担监管责任，村里验收通过是完成工程结项的必要手续；第四，通过项目资金开展的农村公共品供给不允许找农民收钱，需要村干部向上级争取项目和资金；最后，项目资金因基层政府的“目标责任管理制”而区别出明显的两个类型，分别是随“目标责任状”绑定的项目资金与未绑定的相对灵活的资金。

项目资金的分配在它的两个类型之间存在差异。由乡镇同县一级签订的“目标责任状”绑定了相当数额的项目资金，“目标责任状”的指标化[14]，即乡镇每年要完成的各类任务指标，如修多少公里的通村公路，因此绑定项目资金的分配被转换成为乡镇的“目标指标”在各行政村之间的分配；获得这个指标意味着无需村一级再承受争取资源的资金压力，因此，行政村会因指标和资源的稀缺性而在一定程度上呈现出竞争状态。而未绑定的灵活的项目资金则需要村一级提交项目申请通过乡镇一级向县一级提交、获得批准之后立项，但是资金往往不能顺利到位、需要村级承受资源争取的压力，从而需要村干部积极的通过政治社会资本去撬动灵活项目资金的运作。

下乡资源的分配规则存在明显的基层运作空间：“一事一议”分配规则的弹性化给予了乡镇在平衡村级资金缺口压力上的整合乡村关系的主动权；绑定项目资源的指标分配将行政村在指标争取过程中形成竞争关系，而灵活项目资金的分配规则也有其需要有体制内的政治社会资本去撬动，这无疑都使得乡镇在面对乡村关系时通过资源下乡获得了更大的主动权。

（二）硬任务捆绑软资源：基层政府政策执行压力的释放

处于压力型体制末端的、作为涉农政策直接执行者并直接面对政策对象的乡镇政府必须承受政府组织自上而下、逐步增强的政策执行压力。但是，村干部并非体制成员，其在制度上与基层乡镇也并非上下级的关系，因此，基层政府的政策执行压力无法通过行政命令或其他法律、制度或人事路径实现向村干部的传递与转移，从而导致政策执行压力在乡镇一级堆积。同时，乡镇政府受制于“晋升锦标赛模式”的规约，尤其在“下管一级”的人事制度安排上，使得上一级重视的中心工作在基层运作中上升到政治任务的高度，并被层层加码，从而涉农政策执行压力被乡镇政府自我强化。[15]

涉农政策执行上升为政治任务意味着乡镇必须想办法将涉农政策执行下去，来释放政策执行的压力。从基层经验来看，办法主要有两个：一是在基层政府内部分解压力，下沉基层政权；二是硬任务捆绑软资源，实现压力的转移与释放。

但是前一种办法仍然只是基层政府内部的压力分解，而并没有真正实现向村庄的传递与释放，更多时候，乡镇并没有办法取代村干部来推动涉农政策的执行，而只能在乡村之间折返时对村干部执行任务进行督促、提供帮助或者在一定程度上实施政策监督。

涉农政策落地在乡村信息不对称与乡村社会不规则的特征下必须依赖村干部[16]，乡镇需要想办法对村干部采取有效激励，以实现乡镇中心工作向村庄中心工作的转变。因为资源下乡在基层运作中使得乡镇政府拥有了一定的整合乡村关系的主动权，乡镇政府将分配规则软化的资源与施与其巨大压力的涉农政策执行任务捆绑起来———即硬任务捆绑软资源，根据各行政村硬任务完成的成绩来确定软资源分配的具体办法：由此通过资源对村干部实施激励，以实现政策执行压力在乡村之间的传递与释放。

（三）乡村利益共同体的再缔造及其后果

通过硬任务捆绑软资源，乡村关系被再缔造为乡村利益共同体。在这个乡村利益共同体中村干部在实现为村庄获取资源的同时获得了在村庄中的威信、同时还有乡村社会缔结的利益分配链条从中获得灰色收入；而乡镇政府在不排除与地方势力合谋寻租的同时，也获得了村干部对乡镇中心工作的支持与执行。

在资源下乡背景下再缔造的乡村利益共同体同税费时期的乡村利益共同体虽然都意味着乡村关系的整合与紧密化，而且都是依赖利益纽带而实现的，但它们却存在着质的不同。这种质的不同源于作为共同体纽带的资源来源的质的差异。在税费时期，这种利益源于村庄内部，尤其源于农业生产[17]；而在资源下乡时期，利益则源于国家的资源输入，因此这些资源与农民、农业是脱离的关系。[18]从而，税费改革前后的乡村利益共同体的本质区别在于他们同农村、农民与农业的关系：在税费时期是一种紧密相关的依赖关系，因此乡村两级必须及时发现并回应来自村庄内部的诉求；而在资源下乡时期则是缺乏依赖的松散关系，因此来自村庄内部的诉求很多时候不仅难以被发现而且更难被重视。

村干部作为村民自治的村级组织代理人，并不属于行政体制，却随软资源的撬动而主动承接行政体制末端基层政府的政策执行压力，将基层政府的中心工作转化为村干部的中心工作；接受并认可基层政府对村干部事实的以中心工作占核心比重的绩效考核这一评价体系。从而使村干部从非体制成员成为具备“半官僚化”色彩的、[19]以乡镇中心工作为中心工作、将乡镇干部视为上级领导的行政化村干部。[20]

村干部积极参与配合自身行政化角色的背后是软资源的撬动，即他们履行行政化角色任务的成绩直接与他们将获取的自上而下的资源量及其可能性相关，也即村干部在此过程中的出发点是积极争取资源。并且，村干部的这一角色特征容易在村级资金缺口和负债的压力下被强化。[21]

三、乡村利益共同体与无主体的村庄：乡村治理的异化

乡镇通过下乡资源的基层运作获得了整合乡村关系的主动权，那么接下来要关注的核心问题是，作为乡村关系另一主体的村庄社会具有怎样的特征？它们形塑出何种形态的乡村治理？

（一）无主体的村庄社会

乡村社会在改革开放以来发生了千年未有之巨变：农业税费的取消，农民收入来源多样化，生活水平大大提高；青壮劳动力的大量外流，农民的城市化，导致农村“空心化”[22]；教育、医疗等众多资源特别是人力资源天然向城市倾斜，留不住孩子、村庄便会陷入对未来想象的贫困，村庄农民对未来生活的规划有着比较明显的向外的生活面向。[23]但是在生活水平提高、村庄空心化、衰败等巨变后面的是更为深刻的乡村社会结构之巨变。[24]费孝通称为乡土中国核心特征的、以血缘关系的远近而形成的差序格局式人际关系为特征的“熟人社会”[25]已经发生了深刻的变化。“空心化”的村庄沦为一个无主体的熟人社会[26]，或许可以沿着这条进路走的再远一点。

其一是村庄结构的分散。大量社会行动者不在场的一个突出后果是社会系统运行的失灵。[27]熟人社会就是一个典型社会系统，但是，熟人社会的无主体化带来的是，社会结构连同其价值规范一道运行失灵。村庄以血缘为纽带的社会结构逐渐分散，在许多缺乏家族记忆的村庄，这种分散有着较为彻底的、呈现为“原子化”的特征。[28]但是村庄结构并不仅指社会结构，还有经济利益结构。新中国成立以来，将村庄在经济利益上关联起来的核心要素是土地和村集体经济[29]，分田到户尤其是1998年的二轮承包之后，土地的集体所有逐渐被架空，农村土地的承包格局越来越固化，而村集体经济在大多数的村庄本来就是空壳化的。[30]因此，将社会结构分散的村民联系起来的共同利益的纽带也随着逐步的变革而不复存在，村庄的经济利益结构与社会结构一道“原子化”了。

其二是个人主义的行为特征与集体行动的困境。随结构分散而一并发生的是，原来的社会价值规范和利益纽带对农民行为选择的约束力逐渐式微，从而导致农民的行为出现越来越明显的个人主义的特征。[31]面向村庄外面的村庄社会生活与个人主义的行为特征使得农民都对村庄的公共事务漠不关心而在个人相对于其他人的利益得失上斤斤计较，从而导致村庄社会集体行动陷入难以克服的困境。

其三是“私人化”的村庄治理。因为缺乏社会价值规范，村民对村庄公共事务的冷漠，村庄政治只要不直接影响村民个体的利益得失，也不会引起村民的关心和重视，村庄治理的 “私人化和灰黑化”是不可避免的。[32]村庄治理的“私人化”突出特征是村干部治理资源的私人化与村庄治理公共性的弱化。没有一定稳定结构形态的支撑，意味着村干部治理村庄便缺乏相应的具有稳定形态的治理资源，而更多的时候只能依靠自身的资本量。即村干部自身所拥有的包括社会资本、经济资本和暴力资本在内的资本量。掌握在个体手中的治理资源具有两个比较明显的特征，即在村干部之前的不可传递性以及在不同届村干部之间的非积累性，使得村庄治理资源呈现出明显的私人化倾向。

村干部治理资源的私人化及其两个特征导致村庄治理形成了“私人化”治理的路径依赖：村干部倾向于将政策资源、体制资源等公共资源转化为私人之间的人情面子资源，即一定要在村庄的治理者与治理对象之间形成一个“人情亏欠”，这是一些地区村干部必须掌握的做群众工作的“非正式规则”，也是摆平大社员、钉子户的重要工作方法。村干部将公共的治理资源转化为“私人化”的人情面子资源，而后者相对与前者而言并不具有积累乡村治理权威、树立公共规则的功能，由此使村庄治理过程打上了“私人治理”的烙印[33]，弱化了治理的公共性。

（二）资源下乡与村庄无主体性的强化

资源下乡是对税费时代国家与农民的资源汲取型关系的逆转。资源输入虽说是对后税费时期农民集体行动困境与公共品供给能力不足的适应，但其输入方式确也进一步升华了无主体村庄农民对村庄公共事务缺乏热情、关心个体利益得失的性格特征，即形成“等靠要”的农民性格特征。

因为国家资源包揽了村庄建设的方方面面，村民在这种情形下认为村庄建设理所当然应该由国家给资源、由村干部去争取资源，而作为受益者的农民则不愿意为村庄公共事务承担任何义务和责任。

村民对村庄公共事务的冷漠导致农民参与村庄公共事务的意识以及监督村干部治理村庄的意识与制度化的路径不足。资源下乡让乡村两级也缺乏去动员农民的动机，使得乡村治理更多的依赖村干部的个人意志，而村庄的无主体性通过“等靠要”的农民与依赖村干部个人意志的村庄治理而进一步强化。

（三）向上负责、对内脱离：乡村治理的系统性异化

乡村利益共同体强化了村干部行政化和资源争取的角色特征，而无主体的村庄对村干部的这种转变并没有觉得有什么不妥，反而因“等靠要”的农民性格特征而体现出对村干部的这种转变的赞赏。因此，资源下乡背景下的乡村利益共同体以及村干部的角色特征无碍的构成了异化的乡村治理形态，即向上负责、对内脱离。

一方面，对内脱离导致乡村治理面向与过程的异化。因为硬任务与软资源的捆绑，村干部争取资源的能力与村干部替乡镇分忧并完成其硬任务的情况有着直接的关系。不论是争取资源还是完成乡镇的中心工作，村干部治理村庄的面向都是向外的，整个村庄治理向内使力不足，不重视村庄公共规则的建立、纵容私人化的治理，强调“摆平就是水平”，使老实人吃亏，而谋利型“赖皮”行为则不断的被生产与效仿。

但是短视的私人化治理并不重视基层治理的长远有序，而只重视当下困境的解决。村庄的无主体性则是乡村治理者实施这种伤害村庄公正和长远利益之策略型私人治理的温床。由此，乡村治理过程呈现出明显的向外使力与向内使力的不均衡特征，相比于与乡镇政府的协同一致性，乡村治理对内脱离的特征也十分突出。

另一方面，向上负责导致乡村治理及其回应性弱化。与村庄治理对内脱离相对应的是村庄治理向上负责的特征强化：为了获取软资源，村干部在处理乡村关系时，必须“对上负责”，认真完成自上而下的行政中心工作，村干部“要让领导满意”。但是“领导满意”并能获取下乡资源的村乡村治理并不一定就是有效率的乡村治理，因为涉农政策目标和受制于资源争取目标而获得的农村公共品供给的资源援助与村庄和村民的切实诉求之间存在差距。涉农政策在一定范围中很难避免“一刀切”的困境，而使得一些问题并不突出的村庄不得不裹挟到完成乡镇的中心工作过程中去。

受制于资源争取逻辑的公共品供给则更甚：村干部在考虑项目申报的时候会选择尽量回避牵涉到个体农户利益的项目，他们希望可以获得资源，同时又渴望避免因资源落地而付出较大的向内使力的治理精力，而村民真正需要解决的问题往往需要村干部直接面对村庄内部农户间利益关系的协调和理顺，但是村干部却没有去触碰这块雷区的动力和信心，导致很多资源进村后都花费在一些无关紧要的地方，而并没有直接回应农民的诉求。也即向上负责、对内脱离的村庄治理对村庄内部问题的回应性不足。

四、“最后一公里”困境的生成

乡村治理向上负责、对内脱离的诸多弊端中最重要的在于其对内的脱离，这种脱离与村庄的无主体性共同导致村庄迫切真实的需求缺乏制度化的发声路径，它与村民对公共事务的冷漠构成了一个恶性循环。乡村治理丧失了对农民的政治动员能力和动员的社会基础，以致对“最后一公里”的行动主体动员不足，从而导致涉农政策在执行过程中缺乏农民的参与，从而成为乡村治理者“自导自演的独角戏”；导致很多下乡资源在使用的过程中缺乏受益群体的监督、也缺乏对受益群体切实诉求的把握而产生资源浪费与使用的低效率：“最后一公里”困境由此生成。

（一）涉农政策落地困境：应付型的涉农政策执行

乡村治理对内脱离的直接后果是干群关系的疏离，无主体村庄“原子化”的村民缺乏组织动员的基层动力和群众基础，从而难以协同一致的行动，导致政策在执行过程中难以有效动员农民参与。

在当下的乡村社会现实之下私人治理确实在很大程度上化解了基层政府的政策执行压力，能够在一定程度上使政策在形式上落在村庄。但是，也应看到私人治理的方式受制于偶然性的个人因素的影响而具有很大的不稳定性，因而难以对村民的行为选择构成具有稳定预期的动员。“等靠要”的村民认为“政策的执行都是干部的事情，他们肯定是有好处捞才做工作的”，因此在面对于自己而言没有直接好处的政策往往不感兴趣而缺乏参与的积极性甚至对政策不予理会。

因为缺乏政策对象的参与，而涉农政策又必须“做下去”，一些不能隐瞒的政策执行，例如村庄环境卫生工作，就只能由村干部花费大量的精力自己亲自去做，或者花费较大的财力聘请需要监督的清洁工人去做，后者往往是普遍采用的做法，由此给本就存在资源负担的村庄又增加了压力，为了在上级领导来检查时留给领导好印象，还要经常进行突击：但是政策执行上较高的时间成本、经济成本与政策执行的效率却难成正比；

而一些可以隐瞒的政策执行，如治理农地细碎化的工作，村干部没有信心可以做通农民工作把政策落实，便只能通过做材料、填数据、通过上下联盟一起应对自上而下的政府监督，应付性的执行政策；很多时候政策执行往往成了刮在村里的一阵风，风头过了，政策就停了，村干部只要应付一段时间就过去了，甚至因为换届的原因，时间上的压缩大大降低了应付的难度，“上有政策、下有对策，应付是上上策”。

乡村治理者的应付、村民的不参与共同构成了涉农政策的落地困境，使涉农政策的执行演变成为乡村干部“自导自演”的应付检查的戏码，缺乏群众的参与和互动。基层政府参与应付的目的在于不能影响地方政绩、不给自己的晋升拖后腿；村干部参与应付的目的则在于“让领导满意”之后能在软资源的分配时多向村庄倾斜；而作为政策对象的村民反而与政策的落地过程相脱离。即涉农政策的目标在执行过程中被基层政府与村干部各自的目标替代了[34]，而作为政策对象的农民因缺乏组织动员、没有主体性，则冷漠的采取旁观者的态度对待涉农政策目标的替代。

（二）基层治理内卷化：低效率的资源下乡

资源下乡推动地方势力进入乡村治理与基层政府结盟，他们对无主体村庄公共利益和长远秩序的损害被他们的资源俘获能力所遮蔽、被村民的冷漠所隐藏。地方势力在这个过程中实力不断壮大，反过来又成为其同盟者———即基层政府———无法逾越的障碍，使得国家向农村输送的资源在乡村社会滋养了一个地方利益分食的链条，从而呈现出不断侵蚀其自身合法性的“基层治理内卷化”困境。

下乡资源使用的低效率最突出的特征在于其落地过程中的“跑冒滴漏”，而无主体的村庄在动机上和能力上都缺乏对包括村干部在内的利益分食现象的反制；村干部通过花费较大的成本或者通过应付 “落实”硬任务“让领导”满意，从而获得了基层政府在软资源分配时的照顾和倾斜。但是这些资源在落地时却因为没有受益群体的监督，而导致乡村社会内部出现一个分食下乡资源的“分利秩序”，使得下乡资源出现“跑冒滴漏”[35]；比如在施工规划中，因为缺乏与受益群体从自身日常生活感受和需求中形成的本土规划和想象，往往导致工程规划受制于政治逻辑、治理逻辑和个人意志而与实际不符，但是无主体的村庄又对这种与实际不符的规划缺乏制衡能力，导致规划难以实施，或者将就实施；工程施工本身缺乏群众的监督，村级监督因难以克服被收买的可能而被虚置，容忍施工过程中的偷工减料，导致工程质量不过关，甚至修建完成后没法使用；工程施工中，受益群众不仅不监督施工方的施工质量，导致施工方偷工减料、不负责任被纵容；甚至还有大量“反正都是国家的钱，不拿白不拿”的群众顺走施工材料，其余群众自觉没有监督的责任，反而进行效仿，此时若村干部若不加以制止和管理，情节严重的则可能导致资源落地失败；但是很多工程的施工方都多少具有“灰黑化”的色彩，单个的农户不敢轻易的反抗，缺乏组织的农民难以与施工方平等对话：因为缺乏受益群众的监督，下乡资源的使用是无保障的、低效率的。

其次，下乡资源的使用容易受到政治逻辑、治理逻辑、和强势者个人意志的主导，而缺乏来自村庄的、代表村庄整体利益的声音，从而难以在村庄内部形成有效的约束资源使用的规则，使工程偏离村庄的实际需求并影响资源使用的公正性，从而与其社会效益最大化的目标偏离的越来越远。

（三）农民动员缺位与“最后一公里”困境

笔者将涉农政策的落地困境和资源下乡的落地困境统称为“最后一公里”困境，可以做这种合并的关键因素在于，二者都是在“最后一公里”的场域———即基层政府与乡村社会的衔接———中产生的，除了体制、制度的因素之外，研究发现作为农民动员社会基础的村庄无主体化与作为农民动员政治制度基础的乡村治理对内脱离，使得农民动员缺位于“最后一公里”的互动。

一方面由于村庄无主体、乡村治理异化导致农民动员困难。村庄无主体突出表现为农民的无主体性、以村庄价值规范缺位为特征的村庄社会层面的无主体和以村庄治理私人化为代表的村庄政治层面的无主体：农民的无主体性指的是农民“等靠要”的性格特征、关注个体利益得失而漠视村庄公共事务的行为特征；无主体村庄结构分散的直接后果是以往约束个体行动者的村庄价值规范式微；村庄治理的私人化指的是村庄治理资源的私人化以及村庄治理的去公共性，难以在村庄治理的过程中形成公共规则。无主体的村庄在同新的乡村利益共同体互动中，使乡村治理异化为向上负责、对内脱离的过程。无主体村庄与乡村治理异化的后果是“落单的、原子化”的农民缺乏组织动员的社会和政治基础，使“最后一公里”的行动主体———即乡村社会的村民———成为没有被组织起来的、缺乏动员而因结构分散具有极强离心力的“一盘散沙”。

另一方面正是由于农民动员缺位和农民的有效参与导致了“最后一公里”困境。农民组织动员缺位，在涉农政策的执行过程中难以动员作为政策对象的农民参与到政策落地过程中来，而导致村干部不得不花费较大的成本或者采取漠视政策目标应付政策执行的办法以获取软资源为目标来完成乡镇安排的硬任务；在下乡资源的落地过程中因为难以动员作为受益群体的农民参与到资源使用的监督过程中，从而导致下乡资源在落地过程中出现“跑冒滴漏”和使用效率低下的困境：此即作为困扰资源下乡过程中基层治理困境的“最后一公里”困境。“最后一公里”的困境若不能突破，将极大的影响我国现代化过程中的公共治理效率，损害基层治理的合法性，破坏基层社会的公正。

五、走出困境：农民动员与乡村社会的主体性重塑

研究表明，组织动员起来的农民才是 “最后一公里”的行动主体，因此“最后一公里”困境不能直接化约为体制制度的问题，如果不对作为“最后一公里”主体的乡村社会进行剖析便无法理解作为乡村社会行动者的农民的行为逻辑，进而也无法完整的对 “最后一公里”困境的生成机制进行把握。因此，突破“最后一公里”困境不仅要从体制和制度上做相应的调整，还必须直面重建有主体性村庄、增强对农民的组织动员这一艰巨的任务，否则，“最后一公里”困境将难以突破。

重建能够对全体村民的行为进行规约和动员的组织结构是首先要解决的问题，社会性结构的建设相对而言具有其特殊的困难性，而以经济上的共同利益为纽带重建村庄结构并非不可能：如借国家资源下乡之力，在变更资源下乡的制度安排的同时充实村集体经济组织，在基层政府的引导和监督下重建一个良性的、以利益为纽带的村庄组织结构，发动群众参与到资源的使用、分配和对村庄未来规划的讨论中来。在此进路下重建乡村社会的主体性、重拾对农民的组织动员能力就是一个可以讨论的研究主题。

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