公共协商的政治合法性功能——基于连氏市民公共服务满意度调查

作者：何包钢 吴进进  责任编辑：网络部  信息来源：浙江社会科学  发布时间：2018-03-22  浏览次数： 4670次

【摘　要】西方协商民主理论中，协商民主具有政治合法性功能。协商民主实践在中国地方政府方兴未艾，然而少有研究运用调查数据探讨地方政府采用协商民主的政治合法性动机。本文认为，中国地方政府同样出于维护政策合法性与政治信任的考虑推动不同形式的协商民主实践。本文基于2013年针对全国36个主要城市的连氏市民调查数据，通过大样本数据分析，检验了市民的公共协商感知对其政治认同的影响。研究发现公共协商感知显著提高了市民的政治满意度、政府清廉度感知和公共服务满意度，这一发现表明政府征求公众意见这一公共协商实践的确可以起到改善公众政治认同感的作用。我们还进一步检验了教育程度和党员身份对公民公共协商感知与政治态度关系的调节作用，结果不仅表明教育程度增强了公共协商感知对公民政治认同的积极作用，还发现党员身份的调节作用并不存在。最后，本文还发现了公共协商对公民政治信任“消极”影响的作用机制，公众的公共协商态度显著降低了公共服务满意度和政治清廉度感知对政治信任的积极作用。

【关键词】公共协商感知； 政治信任； 廉洁度认知； 公共服务满意度；

一、引言

本文探讨公共协商的政治影响与功能，即公共协商对公民政治认同感的影响与塑造。He&Warren（2011）指出，中国地方政府目前试验的公共协商制度具有明显的政治合法性功能，地方政府的公共协商的主要目的之一在于稳固政府治理的合法性（legitimacy），提高公众对政权的信任与满意度。中国地方政府的公共协商的一个动机在于让某项政策获得更大的公众认同，对于涉及大范围公众利益的决策，传统的命令执行的决策方式由于决策过程缺乏公众参与，公众的知晓度与支持度都不高，一旦决策执行出现问题则很容易引起公众的反感与抵制，影响政治与社会稳定。

公共协商则赋予了决策的民意基础，即使政策实施后效果不佳或者引发利益冲突，政府也可以避免承担直接责任。公共协商意味决策方式从“我（官方）决定”变成“我们决定”，决策主体由官员扩大为公民，政府的责任减轻了，政府的形象和公众信任感则不易受损。在民主恳谈会诞生地浙江温岭，地方政府已经非常习惯将政府决策付诸民主恳谈会或公民论坛。政府通过公共协商的决策方式也能避免自身被指责容易滋生腐败，这对于保持合法性同样十分重要。政府权力的高度集中化被广泛视为导致腐败的重要制度因素，而公共协商使政府决策公开透明，从而对外表明政府决策并非受到相关利益操纵，向公众和上级监管者展现本级政府的清廉形象。基于问卷调查的研究表明，公共协商对中国公民政治信任与公民满意度有着显著的正面效应，Fishkin，He等（2010）在温岭泽国镇进行的公共协商测验就明确发现，公共协商测验显著提高了村民对当地政府的信任。在温岭的调查中，225个被访者（82.7%）认为民主协商论坛使得政府更加负责，并且使决策制定过程更加民主，仅有11人（4.3%）不赞同这一观点。209个被访者（81%）认为民主协商论坛使得政策制定过程更加透明，政策执行也更容易。只有少部分（7%）被访者认为民主协商论坛使得结果更加糟糕，因为论坛使得不同观点很难得到统一。

我们认为，政府的公共协商实践可能对公民一般性的政治认同，如政治信任、政府廉洁度感知以及政府公共服务满意度等产生显著的积极影响。公共协商作为选举民主之外的一种民主方式，是一种公民直接表达意见与诉求，直接参与政治与公共事务决策的重要方式。在中国政治体制下，城市政府组织公民参与的公共协商实践，通过各种方式征求公众意见，表明城市政府对市民政治权利的尊重和确认。公共协商制度与实践代表了城市政府治理方式的创新和发展，也为城市政府赢得了越来越多的政治认同。

本文基于中国的公共协商背景与实践，使用2013年连氏城市市民调查数据，用公众对政府决策征求公众意见的满意度作为城市公共协商感知的代理变量。首先，本文通过计量模型检验了市民公共协商感知对其政治认同感的影响，研究表明公众的公共协商感知显著提高了公众的政治信任、政府官员廉洁度评价以及城市公共服务满意度这三类政治认同。其次，我们还探讨了公共协商影响政治认知的条件，即公众的教育程度与政治身份（是否党员）是否减弱或加强公共协商认知的政治认同效应，我们发现教育程度显著增强了公共协商对公民政治信任与政府官员廉洁度评价的积极影响，而公民的党员身份的影响则不显著。本文最后进一步探讨了公共协商感知对政治认同潜在的“副作用”及其作用机制，当公众感知到更多的公共协商时，公共服务满意度以及政府廉洁度评价对政治信任的正面效应将显著下降，这一发现意味着当公众得到更多的协商民主训练后，传统的政治合法性维系因素，如政府公共服务绩效与腐败治理的作用将逐渐下降，政府需要更多地开放政府决策权，提高公众政治参与权来巩固政治合法性。

二、公共协商与政治认同：理论与研究回顾

就程序正义的角度而言，公共协商与政治认同与政治合法性的关系十分直接。参与式民主理论的观点认为，个人在政治过程中的影响力越强，那么他对政治的信任度与政治合法性认同就越强（Fearon，1998：56），公众直接参与决策过程会使其对政治过程有更高的认同和信任（Pateman，1970：26-27；Warren，1992）。相对于代议民主，选民个体在协商民主中直接参与政策过程，进行讨论和协商，发出自己的声音，政治过程就从众人之事变成自己之事，那么公众对政治过程的认同度自然更高（Tyler 1990）。事实上，协商民主理论明确指出了代议制民主合法性上的不足，部分协商民主学者认为民主过程只有加上公开与理性协商才具有更强的合法性（Chambers，2003），甚至有观点认为政治决策有且只有在平等主体间达成自由而理性的一致意见后才具有民主意义上的合法性（Cohen，1997）。有学者发现协商过程本身就能带来公平感，不论参与者是否同意最终的结果，只要经过公平、平等协商后，参与者对政治过程的认同度更高（Lind&Tyler，1988；Tyler&Blader，2000）。

就结果正义的角度而言，政治合法性起源的制度主义视角认为，公民的政治信任以及对执政者的好感根源于他们对政府绩效的感知，好的政府绩效使公民获益，公民对政府的信任度也越高。政府绩效不仅仅是经济绩效，而且还包括政治体制改善等方面的政治绩效。公民从政府绩效中获得的收益也不仅仅是当期的物质利益，公民享有的政治与民主权利也会给公民带来效用与满足。公共协商为公众提供了参与公共决策的机会，其政治参与和民主决策的权利得以增强，对政府的好感也因此增加。更重要的是，城市公共协商的事务大多关乎公民现实利益，通过公共协商使公众对自己的事具有更大的发言权和决策影响力。既有的研究认为公众在政治协商过程中能够表达自己的观点，参与者不仅权衡自身的利益，还要考虑他人的意见，其结果是协商后的制定的政策结果相对更为公平，从而对公众利益有了更大的保障。协商过后的集体决策要优于个体或少数群体的决策，因为集体决策会掌握更多的信息资源，大规模充分的讨论会吸收新的和小众信息（Kelly&Karau，1999），从而提高决策的质量（Winquist&Larson，1998）。

协商民主对参与公众政治态度的影响，引起了学者的普遍关注和广泛研究。由于协商过程一般以会议、论坛以及各种形式的讨论为表现形式，研究者可以采用实验方法直接呈现协商过程。因此很多研究使用实验方法，试图准确地探究协商民主与政治合法性的因果关系。实验研究不会直接将公民对政治机构与政府的合法性认知作为因变量，而是一般检验实验对象对实验所模拟的政治决策过程公平正义与合法性的认知是否发生改变。如果把实验推广为实际政治过程中的协商行为，特别是政府组织或参与的协商过程，公众对协商过程的合法性认知也就意味着对政治决策过程的信任与满意，其结果就是公众政治认同感的提高。

Persson，Esaiasson和Gilljam（2013）组织的对215个高中学生的田野实验（field experiment）研究比较了投票、协商以及非投票等不同决策程度对决策过程合法性认知的影响，实验结果表明使用投票和协商程序的决策获得了实验对象更高的合法性认同。但是他们的研究没有发现协商比直接投票能赢得更高的合法性。Sulkin and Simon（2001）设计了一个“分钱博弈”（divide-the-dollar’game），通过设计不同的决策程度规则，如无协商—无投票、事前协商、事后协商以及投票—无协商，实验检验了协商民主是否改变分配结果以及参与者对决策合法性的认知，他们的实验发现只有事前的协商过程才能提高参与者对决策过程的公平合法性认知。Hibbing&Theiss-Morse（2002）设计的实验则进一步指出了协商对提高决策合法性的条件，当参与者认识到自身的参与能够有效影响决策时，他们对决策过程和结果的公平感认知才显著提升。

在众多实验研究中，只有少数几个研究通过实验直接检验了协商对参与者政治信任的影响，这些研究检验的是协商实验对参与者政治外部效能（External political efficacy）的影响，外部效能指的是公民对政府回应公民诉求的感知，与政治信任直接相关（Balch，1974）。Nabatchi（2010）以美国的市镇会议为自然实验对象，调查了会议的参与者与非参与者的政治效能感发生的变化，她的研究发现，这次协商会议显著增加了参与者的外部效能感，即参与者倾向于认为选举的官员关心选民的需求，以及地方政府对本地居民更加负责。Gr觟nlund等（2010）的实验结果表明，取得一致意见的协商组中，实验对象中的参与者对议会和政治家的信任度相对于实验前显著提升，而这一变化在投票实验组中没有出现，这就表明协商对提高政治信任具有积极作用。

在中国公共参与预算过程中贯彻了人们的选项，从而增加了公民对地方政府的信任水平。2005年的问卷调查，让被访者回答“政府是否会认真对待协商民意测验”这一问题，在0-10的范围内打分，0代表“极不可能”而“10”表示“非常有可能”，回答的平均分值为7.55。但是在2006年的调查中，这一问题的分值上升到8.43。

当前对协商民主与政治信任的实证研究绝大多数基于研究者控制下的实验研究或者基于实际发生的协商行为的田野实验。这些实验方法在寻求因素关系上具有其方法上的优势和说服力，但是实验方法面临着一些局限和不足。第一，很多实验方法在设计上存在缺陷，使其因果推论存在问题。一些实验研究没有设计有效的控制组，无法比较参与协商实验与没有参与协商实验之间的差异。第二，多数实验对象是特定人群（如学生），无法做到对研究对象的随机抽取，实验对象不具有代表性。第三，由于实验对象样本数量一般较少，实验设计的协商讨论的政策议题也不具有普遍性，这样的实验结论本身的可推广性还存在疑问。

相比实验研究结论在一般性与可推广性上的局限，大样本跨地区的调查数据分析则能弥补上述问题。协商民主的实验研究应该结合实验研究和大样本数据分析两种研究路径，从而在因果关系的识别和结论的一般性和规律性这两方面都能令人满意。然而当前的协商民主与政治认同的实证研究几乎以个案研究和实验研究为主，大样本分析的研究十分匮乏。本文的研究则旨在弥补这一缺陷，基于中国2013年一项大规模的城市调查数据，检验政府组织的公共协商行为对公民政治信任、政府满意度等政治认同感的影响。

三、变量与数据

本文变量和数据均来源于2013年连氏中国城市服务型政府调查，是由新加坡南洋理工大学和上海交通大学国际关系与公共事务学院于2013年4-7月间在中国36个主要城市进行的城市服务型政府建设调查。在新加坡连氏基金的资助下，南洋理工大学的研究人员研发了一个对中国城市服务型政府建设进行测评的指标体系。以这个指标体系为依据，上海交通大学的研究人员对城市居民进行了随机抽样电话访谈，每个城市约调查1000名市民，最后形成的有效样本约有24336个。这项调查的主要问题是市民对城市基本公共服务（教育、医疗、市政设施、养老、社保、环保等）的绩效评价，问卷还调查了市民对城市政府管理体制的态度，包括市民对政府信息公开、政府与公民沟通互动、对政府的信任度、对政府工作人员廉洁等项目的认知。本文的因变量源于调查了市民对政府征求公众意见的认知，我们将其界定为城市公共协商认知变量。

（一）自变量：市民的公共协商认知

既有的实验与案例研究把协商实验和实际发生的协商活动作为协商变量，与此不同，本文则利用公民调查数据，使用市民对政府征求意见的主观感知作为公共协商认知的代理变量。本文这样处理出于两个原因，第一，本文的数据基于中国36个城市的随机抽样调查，而调查则以态度调查为主。尽管实验研究和田野实践的基本方法也是对参与者的态度的调查，但是本文与它们的调查性质有很大的区别。本文的调查数据并不基于对受调查者的任何协商实验或实践，而是通过问卷调查受访者基于以往参与的协商与公共协商经验的认知。每个城市实际发生的协商民主实践形式多样，数量庞多，如各种听证会、居民会议、社区论坛等，用“公民感知”则能很方便地测量出这些公共协商现实中的发生情况。第二，实验研究基于一次或少数几次协商实验，实验设计本身、实验发生的区域、实验对象的特定性，以及不同的实验设计方法都可能对实验结果产生影响，这就使得既有的实验研究对协商民主与政治认同影响研究的结论并不一致，甚至相互矛盾。市民调查基于随机抽样调查获取样本，通过问卷获得调查对象参与或通过其他渠道感知的公共协商行为信息，能够代表一个城市总体的公共协商实践状况。基于调查数据的公共协商感知变量，在一定程度上弥补协商实验本身的局限性，减少实验结果的不稳定性。

本文对协商民主进行了主观意义上的界定，即市民对政府公共协商的主观感知。调查问卷中询问了市民对政府征求公众意见的感知，即“您所居住城市的政府征求老百姓的意见和建议的情况如何？”分值从0到10，值越大表示市民感知的公共协商频率越高或者公民对此的满意度越高。对36个城市所有样本的描述性统计结果表明，不同城市公民对政府公共协商行为的态度有着明显的差异。在所有城市中，公民对政府征求市民意见的态度值最低的是郑州市，仅为5.3，最高的贵阳市，值为6.8（图1）。

（二）因变量：政治认同

本文探究的是协商民主对公民政治认同的影响效应，本文把政治信任、政治清廉度感知以及公共服务满意度作为三个主要的政治认同变量。政治信任是关乎政权稳定最核心的公民政治认同，政府清廉度是国家的制度质量和治理绩效主要指标，是政权合法性的主要来源之一。公共服务满意度则是城市公共管理者最为关注的公民态度之一，城市政府领导人十分关心任期内的政绩是否得到市民良好的评价。

图1 36个城市公众对政府征求意见的感知（0-10）

（三）控制变量

基于政治态度研究的文献，本文使用了调查对象的人口统计变量作为主要的控制变量，包括性别、年龄、教育程度、户籍状况（本地城镇户口、本地农村户、外地户口）、少数民族、家庭收入、个人经济状况（表1）。

表2报告了本文所有变量的描述性统计。平均而言，36个城市市民的公共协商认知均值为6.12。市民对当地政府表现出较高的政治信任度，在0到10的得分区间中，政治信任均值为6.22。市民的公共服务满意度更高，均值达到6.61，由于样本城市包括直辖市和省会城市等大中型城市，无论城市经济、人均收入还是城市基础设施建设与基本公共服务在全国或本省范围内居于前列，因此市民很高的公共服务满意度是可以预料的。在三个因变量中，得分最低的是官员廉洁度感知，得分只有6分。

表1 变量的描述

表2 变量的描述性统计 

四、研究发现

（一）公共协商与政治认同

这一部分基于OLS回归模型，检验了市民公共协商感知对其政治信任、政治廉洁度感知和公共服务总体满意度三个政治认同变量的影响。表3报告了计量分析的结果，其中模型1-2的因变量为市民对当地政府的政治信任，模型3-4的因变量是市民对城市官员廉洁度的感知，模型5-6的因变量则是市民对城市公共服务的总体满意度。

考虑到市民对政府征求意见的感知可能受到其内在政治态度的影响而存在内生性问题，因此，本文不仅在表3的第1、第3和第5个模型中单独检验了公共协商感知的影响，而且在第2、第4和第6个模型中加入了因变量外的其他两个政治认同变量。此外，为了控制样本城市的差异性和其他遗漏变量，我们在所有模型中都加入了城市固定效应。6个模型的结果清晰地表明，公民的公共协商感知均显著提高了三类公民政治认同。在模型1、模型3和模型5中，市民对公共协商感知的满意度每提高1个单位，政治信任度就提高约0.25个单位，对官员廉洁度感知就提高约0.28个单位，对政府公共服务满意度提高约0.35个单位，城市政府组织的公共协商对市民政治认同感的影响十分强烈。在模型中加入了其他政治认同变量后，如第2、第4和第6个模型所示，公共协商感知仍然对政治态度有着显著的正向影响，尽管影响的系数有所减小。

（二）影响公共协商效应的条件和因素

对于公共协商的实验研究，实验参与者的结构性特征，如参与者的社会角色与地位、人口特征以及参与协商的能力都可能影响协商民主与政治认同的关系。对协商民主的质疑观点就认为，如果参与者的社会分化程度过高，协商过程不仅无法达成意见一致，反而使意见更加冲突对立。对协商民主的合法性效应而言，参与者的异质性也可能影响其对协商决策过程合法性的认知。Simon和Sulkin（2002）把协商参与者的异质性引入到协商实践中，实践表明，协商对合法性认同的提高作用是有条件的，当参与者存在异质性时，事前的协商提高了少数意见的参与者的合法性认知，但是降低了属于多数意见的参与者的合法性感知。Truex（2014）首次检验了教育背景与政治身份对协商与政治认同关系的影响，他的研究表明，公共协商对公民政治信任、政府满意度的积极效应只在那些较低教育程度和非中共党员这一类参与者中才成立。本文将利用调查数据来对上述实验结论进行重新检验，探究公共协商对政治认同的影响是否受到其他条件的影响。我们将借鉴Truex的研究中两个条件变量———教育程度和党员身份，利用交互项模型检验教育程度和党员身份是否显著调节了公共协商对政治认同的影响。

表3 公共协商与政治认同 

表4的四个模型分别报告了教育程度和党员身份变量对公民协商认知与政治信任和官员廉洁度感知关系的调节效应。其中模型1和模型2分别检验了教育程度和党员身份对公共协商认知与政治信任关系的调节作用，模型3和模型4分别检验了教育程度和党员身份对公共协商认知与官员廉洁度感知关系的调节效应。第一、第二个模型结果表明只有教育程度对公民协商认知与政治信任的关系有着显著的调节效应，而党员身份则无此效应。教育程度的调节作用是显著为正的，这意味着随着市民教育程度的提高，公共协商感知对公民政治信任和政治廉洁度认知的积极作用加强了，政府借助公共协商手段提高政治信任的努力对教育程度较高的公众作用更大。第三第四个模型结果同样表明市民教育程度而非党员身份发挥了显著的调节作用，对于教育程度越高的市民，他们对政府公共协商认知越高，相应地就认为城市官员越清廉可靠。表4的模型还说明了另一个有趣的现象，如果我们基于公共协商认知的调节效应这个角度来看，公共协商对教育与政治信任的关系同样发挥着显著的正向调节效应，也即教育对政治信任消极影响显著，但是由于政府的公共协商实践的干预，教育的消极影响减弱了。当市民的公众协商认知达到7时，教育对政治信任的影响就由负转正，这一现象意味着，城市政府加强公共协商实践，提高公民对政府协商民主的感知和满意度，对于提高教育程度较高的市民的政治信任有着显著的积极作用。

我们的发现挑战了Truex（2014）的实验研究的结果。Truex研究的长处在于他设计的实验方法能够有效地厘清实验对象的教育程度和党员身份与其政治认同感的关系。他的实验研究的基本方法是，首先选择一张两会期间人民网上征求公众对两会议题提意见的图片，再随机挑选实验人群实验组和参照组，实验组被安排观看那张征求公众意见的图片，而参照组则没有观看这张图片。实验结束后，分别对两组人群进行问卷调查，问题主要是关于公众的政治信任和对政府公共服务的满意度。他的实验结果表明，相对于参照组，实验组中只有教育程度较低且是非党员的公民政治信任与公共服务满意度才显著高于参照组，实验组中高教育水平或党员的政治信任与公共服务满意度并不显著高于参照组。

为了使我们的研究与Truex的研究更有可比性，我们也采用分割样本的方法，把所有市民划分为高教育—非党员、低教育—党员、高教育—党员、低教育—非党员四类（高教育程度和低教育程度，我们以高中教育为界，高中以下教育程度为低教育水平，高中及其以上学历为高教育程度，这一划分与Truex的做法是一样的）。然而，在表5中我们的发现，无论对于哪一类型的市民，征求意见对政治信任和廉洁度感知均有显著影响，而且对高教育程度那一组的影响系数更大。

为什么教育在Truex的研究中起到了负向的调节作用，而在本文的研究中其发挥了正向的调节作用呢？我们认为这与教育对认知的积极作用有关，尽管Truex指出高教育程度的公众对政治参与的期望值也越高，而公共协商这种民主形式与政治参与渠道显然无法满足高教育公众的期望，因此公共协商无法提高他们对政治的信任和公共服务满意度，但是我们认为应该重视教育对改善公民政治认知的能力和提高政治宽容度的作用。教育程度越高，公众掌握的政治知识与信息越充分，对知识与信息的处理和认知能力也越强，因此对政府公共协商的优点和意义的感知也越理性清晰。此外，高教育程度者一般对政治体制改革持有比较理性宽容的态度，对于政治体制的创新，如公共协商实践持更为乐观的态度，因此公共协商对政治信任与满意度的积极作用在高学历的公众身上更为突出。

Truex的研究表明党员身份发挥着重要的调节作用，非党员是公共协商提高政治信任与公民满意度的条件之一，而公共协商行为对党员的政治态度是不起作用的。Truex认为他的研究结论合理性的理由是，在中国，党员相对于非党员处于政治精英的地位，党员无疑具有更多的政治参与渠道和更强的政治影响力，他们因而对政治参与有着较高的预期，而非党员则对政治参与的预期较低，只要低程度的政治参与就能显著影响他们的政治态度，因此，公共协商只能对缺乏政治参与机会的非党员才能起作用。

我们的研究则否定了党员身份的调节作用，发现党员身份并不会影响公共协商与公民态度之间的关系。与Truex根据相关理论预设的党员高政治参与预期不同的是，我们认为党员并不一定有着高于非党员的政治预期，在中国八千八百万党员中，具有极少数精英党员，其主要的政治身份是中高级党政干部，介入政治的深度和具备的政治影响力更高，绝大多数普通党员的政治影响力都和非党员没有显著的差异。造成党员非精英化的主要原因是中共对共产党党员大众化的定位，三个代表思想放宽了吸纳党员的标准，中国当前的新增党员大多数都是高校大学生（张光、吴进进，2015），他们的政治影响力显然并不会因为他们的党员身份而有所不同。因此，即使政府实施各种形式的公共协商，党员身份也不能起到加分的作用，当然党员身份也不会削弱公共协商对政治认同的积极影响。

表4 公共协商与政治认同：教育、党员的调节效应

表5 公共协商与政治信任：党员—教育程度

（三）公共协商的替代效应

以上的发现都体现了政府的公民协商行为对包括政治信任的政治认同有显著的积极作用，尽管其影响力可能随着教育程度而改变，这一发现说明了公共协商对提高中国政府政治合法性的重大意义。然而，表6的两个模型则发现了公共协商对政治认同影响的另一面，即公共协商制度可能侵蚀了原来政府依赖的经济治理与服务供给对政治信任的维护效应。表6的模型表明，单看市民的公共服务满意度和政府官员廉洁度感知而言，两者都显著提高了市民的政治信任程度。然而，公共协商感知与公共服务满意度以及与清廉度感知的交互项却对政治信任产生显著的“负面”作用，这就意味着政府越倾向于通过公共协商手段征求公众意见，公共服务绩效和政府清廉度在市民心中对维护政治信任的影响力就越低。众所周知，中国政府的公共服务绩效（特别是经济发展绩效），以及通过反腐运动提高政府官员的廉洁度，是维持政府合法性的两大重要支柱。本文的上述发现表明了公共协商对当前中国政治合法性支柱产生了显著的此消彼长的替代效应。

政府治理绩效与清廉程度对加强公民政治信任的作用十分明显，然而，正如一些观点所反映的，仅仅通过加强公共服务供给绩效和推动反腐败运动保持巩固公民的政治认同，已经面临了越来越大的挑战。中国当前公民政治参与诉求不断加强，提高公众参与决策的呼声日益高涨，地方政府的公共协商实践可以看作是地方政府顺应社会要求建立多中心治理体制的表现，然而就像某些地方政府官员所想的那样，给老百姓说话的机会，反而不利于工作的开展。公民得到越多的民主权利和民主训练，传统的维持政治合法性的绩效因素，如经济建设、公共服务等在市民心中的地位就下降了，随着城市政府对公共协商的加强，公共协商开始不断替代传统绩效因素对政治信任的稳固作用。既有研究大多强调中国政治合法性决定因素之间强弱关系对比，本文则首次确认传统因素与现代因素之间的相互替代，此强彼弱的替代效应。不过从表6交叉项的系数来看，这种替代效应目前还较小。

表6 公共协商的替代效应

公共协商的替代效应表明了当前中国城市市民政治文化不断成熟与进步，可能正从臣民型政治文化向公民型转型。以经济增长和基本公共服务为主要政治合法性来源的政治文化具有臣民文化的特征，这也是改革开放开始的前二十年的主要特征（Shi，2000）。然而近十年来，越来越多的研究都发现了中国“批判性公民”文化的兴起，与之相对应的是中国政府合法性基础的日益多样化，一些研究表明，随着经济发展程度的提高，公民的政治参与和政治权利诉求日益高涨，此时经济治理绩效已经不再有那么强的吸引力了（马得勇、王正绪，2012），与十年前比较，中国公民的政治权利意识与民主价值观对政治信任与政治合法性的影响力更强了。协商民主是对西方代议制民主与选举民主的补充与超越，在中国社会取得了越来越大的影响力，公共协商制度与人民政治协商相结合得到了政治高层的鼓励。近年来城市公共协商实践的兴起使市民得到了公共协商实践经历，由于协商民主对民主、公正、平等和参与等核心的现代政治文化的训练和塑造作用，中国市民对政治决策的态度，对民主权利的观念都不断发生变化，对政治信任与政治认同感也变得不完全是物质主义的。最新的研究甚至表明，公共协商可以克服发展中国家盛行的基于利益交换的庇护主义（Clien-telism）传统（Fujiwara，Wantchekon，2013）。

五、总结与结论

自上世纪80年代以来，协商民主在中国蓬勃发展，无论是城市听证会、市民评议会，还是乡村的民主恳谈会、村民代表会，中国的协商民主实践不仅数量不断增长，而且形式也日趋多样（何包钢，2008）。特别是在基层政府，协商民主实践的创新层出不穷。为什么中国的政治体制给协商民主留下生存空间？协商民主在西方的兴起，其主要功能之一就是弥补代议制民主在政治合法性上的不足，我们把公共协商的这一功能称之为协商民主的政治合法性效应。本文认为，公共协商的政治合法性功能同样适用于中国，地方政府组织公共协商实践的一个重要考虑就是加强政府决策的民意基础，增强政策的公众支持度，以及更进一步而言，提高公众对政府的信任与对公共服务的满意度。

本文基于一项大规模的城市市民态度调查数据，将市民对政府征求公众意见的感知作为公共协商认知的代理变量，从而检验了公众的公共协商感知对其政治认同的影响。在分析公共协商如何影响公民政治认知这一问题时，我们发现了公众对政府征求意见的感知和评价显著提高了公众的政治满意度、政府清廉度感知和公共服务满意度，这一发现表明政府征求公众意见这一公共协商实践的确起到了改善公众政治认同感，维护政权合法性的政治功能。我们还进一步检验了教育程度和党员身份对公民公共协商感知与政治态度关系的调节作用。与既有的研究结果不同的是，我们的研究不仅表明教育程度增强了公众的公共协商感知对公民政治态度的积极作用，而且还发现党员身份的调节作用并不存在。此外，我们还发现了公共协商对公民政治信任还存在替代机制，公众的公共协商态度显著降低了公共服务满意度和政治清廉度感知对政治信任的积极作用，即当政府越多地征求公众意见，公共服务满意度和政府清廉度对政治信任的影响力就越弱。公民得到越多的民主权利和民主训练，原来的一套政治信任巩固因素的作用就不断降低了。

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