土地整合探索与农村土地整治反思——以广东省清远市为例

作者：刘新卫 赵崔莉  责任编辑：中农网  信息来源：《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2018年第1期  发布时间：2018-03-21  浏览次数： 10074次

【摘　要】基于对一些地方农民自发交换合并土地探索的总结和提升，广东省清远市近年在全市以村民自治方式引导农民自主推进土地整合，不仅便利了农村土地确权登记颁证、治理了承包土地细碎化问题，而且改善了农村生产生活条件、激发了农村发展内生动力，提高了农业生产综合效益。与之形成对照的是，近年来，各级政府大力推进农村土地整治，虽然在增加农村公共品供给方面发挥了重要作用，但也存在主体地位缺失、权属调整不力等重大缺憾，影响了农村土地整治功效的正常发挥。当前，持续推进农村土地整治，需要借鉴清远市推进土地整合采取的一些经验和做法，如赋予农民真正的主体地位，扎实开展土地权属调整，统筹使用财政涉农资金和相关社会资本，以及专业部门做好业务指导等。

【关键词】土地整合； 清远市； 农村土地整治； 主体地位； 土地权属调整

一、研究缘起

20世纪90年代以来，特别是进入21世纪后，广东省清远市一些农村地区的农民在村民理事会等自治机构组织协调下，通过自愿互换并地实现了承包土地由分散小块变成连片大块，在此基础上发展规模种养并取得实效[1-3]。基于对农民自发整合土地做法的总结和提升，清远市自2014年起，在前期相关工作基本重塑农村基层组织体系后，大力推进土地整合工作。截至2016年3月底，全市已有18 503个经济社同意整合土地，占全部经济社的94.7%，同意整合面积227.4万亩，占实际耕地面积的87.4%；12 555个经济社实际完成土地整合，占全部经济社的64.2%，完成整合面积151.1万亩，分别占实际耕地面积和二轮承包耕地面积的58.2%和69%。作为中央农村工作领导小组办公室（中农办）明确的农村综合改革联系点、农业部等13个部委确定的全国第二批农村综合改革试验区，清远市部署实施土地整合后，受到社会各界广泛关注，得到中央权威媒体认可[4-5]和中农办有关负责人盛赞[6]。

较之近年清远市农民自发开展在先、地方政府总结推广在后并以村民自治为核心、农民自主为根本的土地整合而言，以支农惠农富农为目标的农村土地整治（2009年前称为土地整理）自20世纪80年代中后期有组织开展以来，就被打上了政府行政主导、农民被动参与的烙印。从统计数据看，农村土地整治成效显著。据经国务院批复的《全国土地整治规划（2016-2020年）》，2011-2015年间全国整治农用地5.3亿亩，建成高标准农田4.03亿亩，补充耕地2 767万亩，经整治后耕地质量平均提高1个等级、亩产平均提高10%~20%，新增粮食产能373.68亿公斤；建成田间道路886.8万公里，修建排灌沟渠867.4万公里，种植农田防护林1.1亿株等。但是，这种由政府投资并组织实施（主要是开展土地平整、灌排沟渠、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程建设）、整治后将土地交付当地农村集体或农民使用的运行模式已经引起较多争议[7-8]，有的学者甚至质疑这种模式的运行效果[9-10]。更为常见的是，农村土地整治在个别地方陷入“地方政府有热情，主管部门有压力，农民群众有意见”窘境[11-12]。每年投入专项资金高达数千亿元[13]。“用国家的钱整农民的地”[14]的农村土地整治缘何不能得到农民的一致欢迎和主动参与？一些地方的农村土地整治是否偏离了初始方向？

农村土地整治现已成为学界关注的热点领域，多数研究聚焦于农村土地整治的潜力计算[15]、项目选址[16]、规划设计[17]、标准规范[18]、整治模式[19]、监测监管[20]、效益评价[21]、生态环境影响[22]等工程技术属性。近年来，基于社会治理视角开展的相关研究渐多，如权属调整[23]、公众参与[24]、绩效考评[25]、模式创新[26]等。但现有研究多局限于农村土地整治的既定框架，默认其组织管理和运行模式合理，极少直面实践中愈发凸显的主体地位缺失、权属调整不力等重大缺憾，以及不能深刻认知由于这些缺憾所导致的农村土地整治社会治理功能不能充分发挥的负面影响。有鉴于此，本文将基于笔者在清远市的实地调研成果和近年开展农村土地整治研究所得，解构清远市土地整合实践，并在此基础上剖析农村土地整治存在的重大缺憾及其原因，以及借鉴清远市土地整合经验提出完善农村土地整治的对策建议。

二、清远土地整合解构

土地整合是清远市在尊重农民首创、总结实践经验基础上，围绕提高农村组织化水平，探索农村土地集体所有实现形式，引导农民自愿互换并地，并因调整了生产关系层面的土地权属关系而提高了产出水平，促进了农村经济基础与上层建筑良性互动。

（一）土地整合背景

清远市地处粤北山区，1.92万平方公里土地中丘陵、山地约占70%。截至2015年底，全市农村人口280多万，实际耕地面积260万亩，人均不足1亩，山多田少、人多地少情况较为突出。20世纪80年代开展分田到户、实施家庭联产承包责任制以来，清远市承包土地的细碎化问题日益突出。2010年前后，当地农民户均承包土地3.5亩，户均7.8个地块，多的甚至达到30余块。由于土地资源禀赋较差，加上地块零散导致耕作不便，农业生产效益较低，土地闲置撂荒普遍。

从2012年底开始，清远市在深化农村综合改革中，针对村民自治效果不明显、基层党组织较为薄弱、农村经济发展迟缓、农村经营体制机制滞后、农村公共服务水平较低、农村不稳定因素多发等情况，总结并吸收一些地方的首创经验，加强农村综合改革顶层设计，推进党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”，将“乡镇—村（行政村）—村民小组（自然村）”调整为“乡镇—片区—村（原自然村或村民小组）”，在乡镇下面划分若干片区，在片区下以1个或若干自然村（村民小组）为单位设立村委会，将行政村自治改变为自然村自治；将基层党组织设置由“乡镇党委—村党支部”调整为“乡镇党委—（片区）党总支—党支部”，将党支部建在自然村一级；在行政村一级（行政村或片区）建立社会综合服务站，承担上级政府部门延伸到村级的党政工作和社会管理事务。“三个重心下移”重塑了农村基层治理体系与组织方式，新型农村基层治理体系在清远市域加快形成。

“三个重心下移”改革成效渐显之后，该市于2014年初部署启动了包括农村土地资源、涉农财政资金和涉农服务平台的“三个整合”。其中，农村土地资源整合（土地整合）旨在落实农村土地所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权。农村土地“三权分置”的前提是做好土地确权登记颁证，在目前土地细碎化问题较为严重的背景下，强推这一工作势必固化目前并不合理的农村土地利用格局，而且必定困难重重。出于破解土地确权登记颁证难题的需要，清远市借鉴当地一些农民自发探索的做法，鼓励农村集体成员以互换并地方式解决地块细碎问题，既为土地确权登记颁证减少障碍，也为引导土地经营权流转创造条件。在“三个整合”整体构架内，土地整合既是重点又是难点。只有整合了细碎土地，才能形成适度规模经营和产业融合发展格局，后续涉农资金、涉农服务整合也才有所依托。清远市推进土地整合，是对之前一些农村在村民理事会等自治机构组织协调下自发调整置换承包土地实现分散小块变成连片大块做法的总结提升，更是纵深推进农村综合改革的重要路径选择。

（二）土地整合实践

笔者于2016年5月在清远市调研期间，书面了解了该市土地整合的面上情况，同时实地走访了该市英德市叶屋村（自然村）、新城村（自然村）、朱屋村（自然村）和阳山县升平村（行政村），现场了解了土地整合的点上情况。前述4个村组中，叶屋村是“三个整合”前农民自发探索的典范，其余3个村组均从2014年在有关部门引导下开展。叶屋村是英德市石牯塘镇萤火村的一个自然村，现有35户173人。该村以丘陵地和低洼地为主，可耕土地1 350亩。土地整合前，户均承包土地10.6亩，多数人家有12块地。由于土地过于分散，加之田间道路、水利设施等建设滞后问题突出，农业生产规模效益难显、比较效益低下。20世纪90年代后，随着村民外出务工增多，村里出现抛荒土地。截至2009年，全村人均纯收入3 000元，集体收入5.5万元，抛荒耕地50余亩。为改变前述状况，该村在2008年村民理事会换届后就谋划推进承包土地的集中、分配和置换，经过1年多动员并召开30多次村民代表会议，以及村集体先行出资新（修）建4公里机耕路、2公里农田灌排渠道后，2009年冬，村集体集中了全村土地并制订出整合方案。该村首先将全村土地划分为水田（含鱼塘）和旱地两类，原承包地以户按人口均分，开荒地由开荒者向集体缴纳租金后经营，村集体按照“耕者优先”（分配土地的地块优先发包给在耕农户）、“大块优先”（同一地段地块优先发包给在耕地面积最大的农户）、“同等条件抽签”（多户条件相同农户均有意承包同一地段地块时以抽签方式确定承包农户）、“按比例置换”（农户分配到的水田和旱地可按1：2置换）等原则确定分配的地块和置换地块位置，剩余土地由村集体向外发包。在村民理事会带领下，历时2年整合了全村土地，解决了土地细碎问题，形成专业化规模化经营格局。2015年，该村人均纯收入突破3万元，村集体收入15.2万元，村容村貌明显改观，公共设施得到完善，集体经济得到壮大，影响农村和谐稳定的因素大大缓解。

新城村是英德市西牛镇小湾片区的一个自然村，现有128户573人。该村共有水田300亩、旱地260亩。整合前，该村土地分割破碎严重、基础设施配套较差，村民外出务工比重较高，一些差地和坡地无人耕种。2009年该村人均收入不足5 000元，集体资产几乎为零。2012年11月成立村民小组党支部和理事会、2014年直选产生新的村委会和党支部后，该村在党支部、理事会带领下，基于1996年零星开展的山地、旱地、山塘、鱼塘、宅基地整合和2010年新村建设等前期工作，在村民代表大会决议后对零碎土地进行整合，并按“一户两田（一水一旱）”原则，以抽签定田方式将整理好的土地重新分给农户，农户承包土地由分散细碎变成聚集大块。期间，该村在尊重群众意愿的前提下，通过全村决议、签名后，整合了村中300亩水田，约4.2万元普惠性涉农资金用于农业基础设施配套和村中公共设施建设。经过土地整合，该村不仅新增耕地40亩，而且耕作条件明显改善、生产成本显著下降，如实行机械化耕作后每亩水田每年缩短3个工作日，节省人工360~450元。2015年，全村人均可支配收入11 800元，集体收入12万元，美丽乡村建设提速。

朱屋村是英德市横石塘镇石门台村的一个自然村，现有66户282人。该村共有耕地575亩（水田280亩，旱地295亩）。整合之前，耕地细碎化程度较为严重，农业基础设施普遍老化，存在耕地撂荒现象。2012年，农民人均纯收入5 841元。2013年该村实施高标准农田建设项目，新（修）建16公里田间道和生产路、3.2公里排灌沟渠。在此基础上，该村从2014年推进地块调整置换。为此，村集体专门组织对土地整合认识不到位的村民到叶屋村参观学习，并在全体村民同意后开展土地整合。在此过程中，村党支部和理事会充分发挥表率作用，老党员、理事会成员带头选择位置不好、质量较差的耕地，形成多数农户“一户一田”、部分农户“一户两田”分配格局。整合之后，外出务工农民的土地由其自主委托代种，或者流转给家庭农场等经营主体，土地撂荒现象消失；随着生产条件改善，适用农业机械增多，280亩水田均能机械化耕种；规模化经营后，农业生产成本下降。村集体还拟在冬季由村集体统一种花发展乡村旅游，通过收取停车费等增加村民和村集体收入；村党支部威望得到提升，村内纠纷持续减少，村民对村两委和理事会更加信服。

升平村是阳山县黎埠镇的一个行政村，现有712户3 484人，2015年人均收入10 609元，是个省级贫困村。2014年，该村选择5个村小组开展土地整合试点。整合前，5个组的289.62亩耕地分成430块，平均单个田块0.67亩，最小田块仅0.02亩。整合过程中，镇村干部深入农户家庭进行宣传和摸底，结合村民意见确定了机耕路、水利设施规划建设和土地整合同步进行的工作思路；党支部和理事会在分头做好亲属思想工作的基础上，组织召开30多次村民代表大会，明确了“土地统一收归集体重新分配，机耕路、排灌渠占用面积7.2亩，根据农户原有面积集中划定连片区域以实现‘一户一地’”的工作方案；多次召开村民会议商定整合细则，议定了机耕路和水利设施规划、公用面积分摊、地块划分（遵循“房前屋后地块不变、果园不变、鱼塘不变”的“三不变”原则）以及“插花地”等问题解决办法；该村还利用普惠性涉农资金25.39万元，加上村委会投入5万元和村民投工投劳16万元，建设了2 665米环村机耕路和3 180米环绕型“三面光”渠道。通过整合土地，5个组的地块数减少到224块，平均单个地块1.24亩，实现一户一地耕作；机耕路“从无到有”，灌排沟渠“从曲到直”，村间插花地“从有到无”；解决土地纠纷48宗，村集体威望提升，村民更加团结。目前，村民理事会正在谋划符合本村实际的休闲农业，发展农业专业合作社，培育富有本地特色的“三品”农业（无公害农产品、绿色食品、有机农产品）。

综合分析调研所获情况，清远市推进土地整合的主要做法有：一是发挥村民自治作用。土地整合最初是一些农民的自发行为，在被列入农村综合改革内容后，该市通过激活村民自治，强化农民主体意识，实现了农民“组织化”，为引导和支持农民自主调整置换土地承包经营权、治理土地细碎化难题创造了条件，先行试点地区的示范效应还使得土地整合成为其他地区农民“我要干”的工作。二是配套建设基础设施。为了避免土地调整置换中因田块质量差异造成不平等，以及整体改善农村生产生活条件，各地农村在推进土地整合时依托已有农业基础设施建设项目，或者在谋划推进土地整合时同步规划道路、沟渠等农业基础设施，多方筹集资金特别是在自然村一级整合种粮直补、生态公益林补偿、良种补贴等普惠性财政涉农资金用于前述设施建设。三是合理调整置换土地。清远市推进土地整合以“坚持农村土地集体所有，稳定农村土地承包权，充分尊重村民自愿，因地制宜”为原则，各村根据实际自主探索土地调整置换模式。四是发展适度规模经营。破解土地细碎化难题为土地承包经营权确权登记颁证提供便利，发展适度规模经营提高农业生产综合效益才是根本目的。为此，清远市通过置换调整零散土地，在落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权的同时，放活经营权推动农业适度规模经营和农村产业融合发展。

清远市大规模推进土地整合时间不长，而且任务下达、政绩考核等方面行政主导色彩较浓，一些矛盾和问题可能暂时掩盖，但通过村民自治发挥农民在土地权属关系调整中主体作用的做法应予肯定，农民主体地位得到尊重、主体作用得到发挥还激发了农村发展内生动力。清远市土地整合的主要成效有：一是改善了农业生产条件。全市户均承包土地由2010年前后的7.8块减少到目前的3.8块，有效耕作面积增加，农业基础设施改善。二是提高了农民收入水平。土地整合促进了适度规模经营，降低了生产成本，增加了农民收入。三是美化了农村村容村貌。通过整合普惠性财政涉农资金以及一些村集体对外出租后多出的耕地等，壮大了集体经济，村集体有实力改善公共服务、治理村内环境。四是提升了乡村治理效果。土地整合减少了邻里之间因为土地引起的矛盾纠纷，促进了农村社会和谐。除了前述成效，调研中也发现了一些有待改进的方面：一是专业部门参与不够。土地整合目前在清远市委农村工作委员会（农委）直接领导下，由农委办公室将任务下达至乡镇并由乡镇组织实施，相关政府组成部门仅作为成员单位参与其中而实际发挥效用有限，一些村组在土地整合中面临专业图件缺乏，以及测绘、登记等业务知识欠缺。二是配套建设经费不足。土地整合中，为使细碎土地便于互换合并，各村组配套建设了农业基础设施，资金主要来自整合普惠性涉农财政资金，以及村集体经营性收入和村民自筹，由于该市农村集体经济总体较弱，加上农民自筹难度较大，多数村组配套建设农业基础设施面临资金难题。

三、农村土地整治反思

截至目前，学界对于何为农村土地整治尚无定论[27]。农村土地整治最初被定义为“以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，田、水、路、林、村、房综合整治”，并将开展农田整治、推进村落整治、发展非农产业和促进城乡互补等视为农村土地整治主要做法[28]。该定义在很大程度上影响了相关领域学术研究，最直观表现就是“土地整治”或“农村土地整治”自此替代了之前的“土地整理复垦开发（广义土地整理）”[29]，并进一步划分为农用地整治、建设用地整治、宜农未利用地开发、土地复垦等不同类型[30]。从近年实践可以看出，在2009年这一概念正式提出并在各地大力开展后，农村土地整治成为我国驱动内需应对国际金融危机的有效措施，不仅进一步固化了这项工作中此前就已逐步确立的政府主导地位，还使得此后这项工作偏重工程建设的倾向更加凸显。这也导致农村土地整治其时已经存在的两大缺憾愈益明显，并在很大程度上影响了农村土地整治的根基。

（一）主体地位缺失

中国现代意义上的农村土地整治，是在学习借鉴国外土地整理经验基础上结合中国实际发展起来的。以德国为例，土地整理由联邦州推动实施，是在政府管理机构领导下、相关土地权利人和公共利益承担者及农业职工联合会等协同下，按照一定程序并在特定区域（土地整理区）开展的活动[31]。具体实施中，土地整理区内土地所有者及与所有者具有同等权利的其他土地权利人是土地整理的主要参与者，土地整理涉及的乡镇和乡镇协会等公共团体或其他相关人是土地整理的一般参与者，由主要参与者组成的社会法人团体———参加者联合会是土地整理的实施主体，承办规划和建造集体与公共设施、评估地产价值、重新划分土地、合并零碎地块、管理经费收支等具体工作，相关政府管理机构（在巴伐利亚州为农林食品部）依据《土地整理法》对土地整理进行行政领导和资金支持，并对参加者联合会进行监督。由此可见，德国土地整理中，政府管理机构虽然领导这项工作，但相关土地权利人作为实施主体的地位十分明确。政府管理机构从资金上支持土地整理更多体现为政府履行提供农村公共品的职责，而相关土地权利人承担部分费用的做法则很好体现了“使用者付费”原则。

根据有关资料，我国早在20世纪80年代中后期至90年代中后期就已借鉴国外经验开展土地整理，但其时总体上处于试点探路阶段[32]。直到1997年中发11号文《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》首次在中央文件中提出“积极推进土地整理”、1998年修订的《土地管理法》指出“国家鼓励土地整理”并明确征缴新增建设用地土地有偿使用费（即新增费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府）专项用于耕地开发后，有组织、大规模地推进土地整理才真正成为可能。由于这一阶段正值我国各项建设活动开始全面铺开并导致耕地资源较快流失，如1987-1995年间全国耕地净减310.38万公顷，年均净减38.80万公顷[33]，加之保护耕地其时已经成为中国必须长期坚持的一项基本国策，土地整理在这一时期上升为国家意志，可以看成中国在耕地保护面临挑战时做出的主动选择，而地方各级政府一直疲于应付的耕地保护压力也使其强势主导土地整理成为必然，因而土地整理实践在我国一开始就出现了背离国外经验做法的苗头。

1998年修订、1999年实施的《土地管理法》规定，县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织按照土地利用总体规划综合整治田、水、路、林、村，1999年颁布的《土地管理法实施条例》也规定，农村集体经济组织要在县、乡（镇）人民政府组织下制定土地整理方案并组织实施。根据这两部现行法律法规，农村集体经济组织和农民是土地整理的实施主体。但鉴于前述原因，这一主体地位并未真正确立，并随着后来财政专项经费（主要为新增费）成为土地整理主要甚至唯一资金来源，以及旨在规范推进土地整理的项目管理制度逐步建立并对承建单位资质等做出严格限制，农村集体经济组织和农民在土地整理中应有的主体地位逐渐弱化。2008年十七届三中全会提出“大规模实施土地整治”，以及2009年前述主管部门做出农村土地整治部署后，农村集体经济组织和农民主体地位被事实剥夺的态势愈加明显。特别是，项目管理制度通过构建立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，逐步形成一整套严密设计的技术系统，虽然理论上能够确保项目质量、资金安全，但带来的副产品却是将本应成为主体的农村集体经济组织和农民排除在外。

主体地位的缺失，使得农民实际需求与国家资源输入难以有效对接，农村土地整治的负面效应不断出现。以农用地整治（高标准农田建设是重中之重）为例，主管部门投入大量专项经费，以项目形式将整治任务打包并通过招投标等方式确定专业机构承担规划设计、工程建设、质量监理等工作，竣工后由政府部门组织验收并交付农村集体或农民耕种。整个过程中，政府主管部门掌控全局，专业机构具体操作，农村集体和农民（被）置身于外，致使农用地建设、管理和利用的主体严重分离，以至于多数农民认为政府主管部门开展农村土地整治主要为了追求政绩而不是满足农村发展需要，政府主管部门和专业机构则认为农民对关系自己切身利益的事情既不支持也不配合。而且，农村土地整治中出现的工程质量、资金浪费及已建设施因为管护不力过早失去效用等问题，也与农村土地整治的主体缺位紧密相关。正因如此，有关部门近年来致力于构建包括政府主导、农村集体经济组织和农民为主体等内容的农村土地整治工作机制[34]，但总体进展缓慢。作为弥补，相关部门近年大力倡导建立健全农村土地整治公众参与机制，特别是积极构建农民参与平台，拓展农民参与渠道。但将农村土地整治的实施主体降格为参与人员，本身就是对其主体地位缺失的默认。而且，即便是这种参与在许多地方仍然难免搞形式、走过场之嫌[24,35]。

（二）权属调整不力

开展权属调整是国际上土地整理的经验做法，也是土地整理的核心内容之一。德国《土地整理法》[31]将土地整理界定为“旨在改善农林业的生产和工作条件以及满足农村土地利用和发展要求而对农村地块进行重新调整的行为”，重中之重就是合并零碎地块、调整土地权属，并以法律条文形式对开展整理前的权属调查、土地权利人确定和意见征求，实施整理中的地块交换分合、新增土地分配、地价评估、纠纷处理，以及完成整理后的权属登记等予以明确规定。现代意义上的土地整理传入我国之初，国内学界对于土地整理的认知符合国际通行看法，如，董祚继认为，土地整理是根据需要对土地利用及土地权属关系进行调整以充分合理利用土地[36]；冯广京认为，现代意义的土地整理更注重全面调整土地关系和土地利用布局[37]。可以说，国内学界一开始抓住了土地整理的本质内涵，并且更加看重土地整理的权属调整功能。这一时期主管部门出台的政策文件也对土地整理开展权属调整给予了足够重视，如1998年10月国土资源部出台的《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》将土地权属管理列入土地整理主管部门需要做好的七项工作之一。

我国实行家庭联产承包责任制后，耕地细碎化成为现实问题，并随着一段时间内因为人口增减而进行土地调整使得细碎化问题愈益突出，成为导致农业生产效率低下的关键因素，不少农民有着极强的解决耕地细碎化问题的冲动[38]。在此背景下，本应成为土地整理重要内容的权属调整不仅未能在实践中受到重视，反而随着土地整理以及后来的农村土地整治大规模开展而被有意忽视或刻意搁置[12]。究其原因，一是现行聚焦于工程建设的实施管理模式无暇顾及权属调整。随着项目管理制度的建立，农村土地整治行政管理在形式上日益规范，大体分为项目准备阶段（包括项目备选库建立、建设指标下达、建设任务分解、项目可行性研究、项目评审、项目立项等环节）、规划设计阶段（包括项目规划设计、规划设计评审和预算资金评审等环节）、施工建设阶段（包括招投标、工程实施、规划变更等环节）和竣工验收阶段（包括项目自验、项目初验、现场验收、竣工决算等环节）。根据现行规定，前述所有阶段的多数环节都是主管部门的管理内容，仅此就要占用主管部门大量的时间和精力，而做好土地权属调整还需安排更多的时间和精力用于调查调整意愿、编制调整方案、处理调整异议、实施调整方案等工作，这在许多地方都几无操作可能。二是实施主体缺位使得权属调整实际上很难真正做好。权属调整事多且杂，而且多涉及历史遗留问题，需要发挥村民自治作用，并以村民之间相互协商的方式予以解决，但鉴于前述主体地位的缺失，权属调整在绝大多数地方成为“要我做”而非“我要做”的事情，农村集体经济组织和农民很难积极支持并参与其中。农村土地整治的真正主体没有意愿，主管部门限于人力无暇顾及，工程建设的承建公司更无动力，权属调整因而在许多农村土地整治项目实施中被避而不谈。

截至目前，权属调整不力似已成为农村土地整治常态。以土地承包经营权为例，2010-2011年间，国土资源部土地整治中心调查全国8个代表省份土地整治重大工程和示范项目后发现，涉及承包经营权调整的土地面积仅占项目总规模的38.60%[39]。在此之前，国土资源部2008年组织开展的土地开发整理权属调整专项调查结果显示：1998年7月1日-2008年6月30日，全国33个省市（区）以新增费安排的土地开发整理项目合计12 744个，涉及土地面积433.38万公顷，但仅有22个省市（区）开展了土地承包经营权调整，调整土地面积64.67万公顷，占项目总规模的14.92%[12]。农村土地整治中搁置权属调整的结果是形成“田成方、林成网、渠相通、路相连”的景观，但每块地都“旱能浇、涝能排”的效果却无法实现，一些农户希望通过地块交换分合实现集中连片生产和适度规模经营的诉求也难以满足。尤其值得注意的是，土地权属调整过程本应成为化解权属纠纷、定纷止争、维护农村社会和谐稳定的过程，但由于农村土地整治项目实施刻意回避权属调整，不仅无助于化解一些历史遗留土地纠纷，而且可能激化已有矛盾。更常见的情形是，一些农户因为部分耕地被占而漫天要价或者阻挠、破坏工程建设，以及极端情况下出现部分农民的集体上访或越级上访。权属调整不力虽然看似回避了问题和矛盾，但也弱化了农村土地整治的社会治理功能，甚至反噬工程建设成效。

四、土地整合启示借鉴

清远市土地整合的主要任务是调整置换地块，为了避免地块调整置换产生不平等问题需要配套建设农业基础设施。就其主要内容而言，土地整合不外乎“权属调整 工程建设”，与我们熟知的农村土地整治类似，因此，有专家认为土地整合就是农村土地整治[3]。但笔者认为，土地整合更接近农村土地整治的本源，是通过调整土地权属关系促进土地生产力水平提升，在权属调整和工程建设两者关系中，权属调整更为基础，工程建设旨在使权属调整更加便利。现行农村土地整治已在一定程度上偏离了本源，过于看重工程建设，即便开展权属调整也主要为了使工程建设顺利进行。另外，土地整合的实施主体是农民，而农村土地整治的真正主体却常常发生事实缺位。因此，土地整合目前虽然没有专项经费支持而且统筹使用了本应农民享有的普惠性财政涉农资金，但农民一致认为政府办了实事并积极支持；农村土地整治每年投入大量专项经费，但不少农民仍然持有异议。鉴于清远市土地整合与农村土地整治的相似性，虽然该市正式推进土地整合时间尚短，一些深层问题可能尚未完全暴露，但在此过程中坚持的理念和采用的方法，甚至呈现的不足，对于完善农村土地整治均有较强启示意义：

1.确立农民主体地位。改变现行自上而下决策体制导致的农民和村级组织在农村土地整治中的缺位状态，激发农民和村级组织积极性，推动形成自下而上新型农村土地整治决策体制，实现国家资源自上而下输入与“三农”实际需求有效对接；通过村民自治重塑农民的主体责任，强化农民的集体行动意识，回应农民需求，破解农村公共品供给“最后一公里”难题，促进土地建设、管护和利用主体高度统一，增强广大农民获得感。实际操作中，可结合推进村民自治体系建设、农村治理结构优化，按照“乡镇主导—村级实施—农民主体—部门指导”模式推进农村土地整治，引导和鼓励乡镇政府发动村集体根据改善生产生活条件的实际需要申报农村土地整治项目，组织农民自主开展土地权属调整并承担农业基础设施配套等工程建设的主体内容，确保国家资源有效落地与后期管护，专业部门加强业务指导。

2.开展权属调整工作。由于承包地块过于细碎分散，农村土地利用存在较为普遍和严重的“反公地悲剧”，导致农业基础设施等公共品供给困境和利用不足现象。鉴于此，必须高度重视土地权属调整，将其视为农村土地整治不可或缺的重要内容。土地权属调整要在乡镇政府及相关部门指导下，由村集体在自治框架内主要通过村民自愿协商方式进行，将分散的农民个体组织起来形成集体行动并按照“少数服从多数”原则整合细碎化地权。为此，需要做好权属现状摸底、权属调整意愿调查、宗地面积测量、土地质量评价等基础工作，根据各村实际合理编制权属调整方案，及时公告权属调整方案，处理权属调整异议，实施权属调整方案，做好权属变更登记和档案资料整理归档等工作。实际操作中，可利用当前土地承包经营权确权之机调整合并零散地块，尽量使同一权属主体土地集中连片。

3.创新资金筹集模式。农村土地整治资金筹措的中长期目标应为：构建政府投入持续加大、社会力量广泛参与、市场机制不断完善的多元化资金投入格局。但在市场机制尚未健全的背景下，政府财政资金在当前及今后一段时间都是农村土地整治的主要资金来源，社会资本可以作为有益补充而加以考虑。在以县级行政单元为主集中相关涉农财政投入、放大财政资金使用效益的同时，要鼓励农村集体经济组织根据实际需要自主开展农村土地整治，相关主管部门及时介入，根据工作进度给予资金支持，或者竣工后按照标准进行验收并给予奖补，弥补村集体资金的不足。鼓励家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体结合发展适度规模经营和现代农业，参与和承担农村土地整治，主管部门按照“补贴成本，不补贴经营”的原则以“先建后补”和“民办公助”的形式给以资金支持。

4.加大业务支持力度。在调动乡镇政府和村级组织积极性、确立农民主体地位的同时，主管部门要改变惯常的审批思维和监管模式，发挥业务特长和技术优势，以指导和服务博得农村集体和农民的支持和拥护，而不是以专业化的程序设计和繁琐化的项目管理将村级组织和农民排除在外。有关部门要指导乡镇和村合理选址和申报农村土地整治项目，并在规划设计、工程建设和权属调整等环节提供专业图件和测绘、登记方面的支撑。如在规划设计方面，改变专业部门设计规划并征求农民意见的做法，可由主管部门提供指导，农民自己提出需求甚至绘出草图并由专业机构去实现，避免出现专家设计的方案群众难听懂、实施变更多的情况，或者根据地方实际确定合适的建设标准供村集体选择。另外，要改变过于技术化的农村土地整治项目绩效考核评价方式，将项目绩效考评的主导权交于农村集体和用地农民。

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