中国现代国家的构建、成长与目前情势——来自地方的尝试性解答

作者：徐　勇  责任编辑：admin  信息来源：  发布时间：2015-08-06  浏览次数： 5138次

摘要：本文从地方的案例来考察现代国家构建的两个主要层面——现代行政科层制发展与社会生长的历程，厘清改革开放以来中国国家转型历程中存在的一些误区。作者认为，由于中国发展的复线状态，使得学术界在解释和研究中国问题时往往出现错位。例如在国家与社会、国家权力与国家能力、现代官僚制与新公共管理的知识体系中，其理论基础无不与现代国家构建的知识相关。然而，学界却鲜有人提升至此高度，凸现了理论界关于现代国家体制构建的学术积累仍有许多重大疏漏。因此，学习如何构建现代国家体制并精益求精，乃是攸关未来中国发展的核心议题。
关键词：现代国家；构建；现代行政科层制；社会生长；误区
中图分类号：文献标识码：A文章编号：

2004年底，法兰西斯•福山在完成《历史的终结》和《信任》两部巨著七年后，再次为学界带来了震憾，其宏作《国家构建》（State-building）[①]一书展示了一个全新的政治学研究视野。福山的转向值得注意，他认为“历史之终结”并不是一个自动自发的过程，必须以治理健全的政治实体（国家构建）为先决条件。[②]书中的一些观点印证了笔者近十年来在东南沿海J市所观察到的结论，[③]让我重新认识到中国国家转型进程中复杂的社会与政治层面，给笔者以深刻启发。本文拟从东南沿海一个地方的案例，考察改革开放以来中国现代行政科层制发展和社会生长的历程，用“国家构建”这一理论来弥补国家与社会、国家权力与国家能力、现代官僚制与新公共管理知识体系中可能存在的疏漏，并从马克思·韦伯、迈克尔·曼和法兰西斯•福山[④]三位大师的著作中汲取广裘的知识资源，以因应中国现代国家构建中面临的挑战。

一、现代行政科层体制与国家构建：政府力量的成长

现代国家或者说民族-国家是衡量现代性的最重要维度，也是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位，其构建是一个公共权力不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程。这种持续性不仅体现在单个民族国家发展的过程中，而且体现在诸多民族国家发展的共时性和历时性上，可以这样认为，现代社会的本质特征之一就是现代国家的兴起。[⑤]就现代国家构建的历史经验来看，其基本构件有五个要素：（1）核心的能动者；（2）现代行政科层制的建立；（3）可持续的财政；（4）社会生长（市民社会）；（5）宪政。[⑥]限于篇幅，本文将就第二、四两个构件与现代国家建构的关系作考察。
在现代国家构建中，完备的现代行政科层制建立是最重要和基础的构件之一。韦伯曾指出：官员制度的科层化（或官僚化）[⑦]是国家现代化“明确无误的尺度”，“纯粹的科层体制的行政管理……一旦实施充分的科层制，就属于最难摧毁的社会实体”。它不仅是社会分工深化在政治领域中产生的结果，而且充分体现了国家构建的合理化。[⑧]这种行政科层制度的一些基本特点：第一，各部门有依据规则、法律或行政章程而确定的权限；第二，官职层级制与审级制有一套明确制定的上下关系，上下级必须遵循法律秩序的一般原则及由其设置的行政程序；第三，职务运作以原本草案形式保留下来的文书档案为基础，以幕僚与各种书记所组成的部门为平台；第四，职务活动以专业训练为前提；第五，科层制支配制度具有严格的可操作性、稳定性和可预期性。[⑨]概括而言，其特征为层级制、连续性、非人格性、专业化。
改革开放以来，韦伯意义上的现代行政科层制在中国取得了相当大的成就。为了避免从宏观理论的演绎上或泛道德化的解说，下面笔者以东南沿海的J市[⑩]作为具体地展现这一成就的“现实样本”。
J在传统时期曾处于国家的控制边缘，海洋型商工文化和民间社会较为活跃。改革开放之后，J曾以其独特的农村工业化方式被中国社会广为重视。它之所以可以成为研究韦伯式现代行政体制成就的一个典型意义的样本，是因为在近三十年的发展中，J完成了由农业县到工业县再到中等城市的过程，相当契合现代化是科层制成长的“供应器”这一生长逻辑。从上个世纪90年代中期以来，笔者多次到J作实地调查，收集丰富的文献资料，观察这一区域经济发展中的政府职能与社会生长的互动，试图揭示现代国家在地方的构建与成长历程。
揆诸J在建国以来的政权发展史，可以看到，统制主义时期J县的行政体制表现为官僚制的不稳定和政权结构的“一元化”。由于J县地处前线，政府的组织和行为在一定程度上受军事建制的影响，在文革期间，革命委员会的成立又把各种管理职能统一起来，取消了原来分工较明确的部门，破坏了政府科层制的建构，而武斗的地方化曾一度导致国家对暴力不能有效的垄断，加上计划时代的J县经济结构单一、社会事务简单，因此，依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。
1976年“文革”结束后，J县原有的机构被陆续恢复，并随着改革开放的发展增加了一些新的机构。1978-1983年，县政府、县人大、县政协、县法院、县检察院、县纪律检查委员会陆续建立，分别承担了国家政权运行的不同功能。而党政“五套班子”的重建则体现了权力体系内部的分工，构成了地方国家[11]运行的基本框架。而县以下的政治组织也开始改革和增加，原来被统一在一起的政治、经济功能被分开。作为国家政权体系中居于基础和末梢地位的乡镇政权，陆续建立了乡镇党委、人民政府、工商联、人大主席团，在制度形式上实现了党政分工，各种职能部门先后落户乡镇，与乡镇所属机构共同构成了国家控制社会的网络。
值得注意的是，县政府的行政科层组织生长和完善最快。从J市近三十年的政府部门设置的沿革来看，有三个基本特征：一是政府系统的权力和地位相较于统制主义时期的状况，有了很大程度的提升；二是职能部门的数量在总体上呈增加趋势，这反映了政府内部分工的深化和政府对社会经济管理深度和广度的增强；三是社会管理部门和宏观经济管理部门的不断加强，这反映了政府的社会经济管理方式的逐渐改变，这些特征在J市的第二次创业时期表现尤为明显。[12]
1992年后，J开始撤县建市，由工业化向城市化转变，经济保持高速增长，[13]其社会经济结构日趋复杂，J市开始面对一系列新的问题：市场秩序混乱、假冒伪劣产品泛滥、交通与道路网络不足、城市排放系统不全、工业与环境事故频发、劳资关系紧张、犯罪率上升等等，使政府的业务量陡然增加。在此背景下，J市地方政府逐渐从幕后走向前台，活跃于经济社会事务各个领域，动员资源去实现国家的、社会的及它自身的目标，在这一过程中，现代行政科层体制也随现代化进程加快而不断完备。
在二次创业时期，随着J市经济发展与社会事务增多，政府作为上层建筑适应经济基础的变革，增加了相应的职能部门。新增的部门涉及能源通讯、环境保护、劳动监察、金融管理等，还有因J市经济迅猛发展而进驻J市的部门，如海关、检疫局、民航、机场等，表明了聚集在J市区域内的政府力量迅速增长。
在增加的政府机构中，与社会经济有密切关联的有生产力促进中心、市政府采购中心、土地档案室、城监大队规划中队、企业调查联络站、建筑工程招投标中心、流动人口办、土地储备中心、博士后科研管理中心等，这些机构成立后都挂靠在某些局办下面。还有许多带有官方色彩的机构，如食检所、质检所、实验室等。由于J市卷入了与全国各地和其他国家和地区更广泛的贸易网络中，J市在与其有密切关系往来的几个省市设立了办事机构。总的来说，虽然1992年后确立了社会主义市场经济体制，J市取消或合并了一些不必要的部门，但增加的数量远大于取消的数量。
二次创业时期，一些政府部门的职能明显强化，而且在职能上分工更细，这些强化和扩展的职能部门包括如下领域：基础设施建设与管理、经济秩序、劳动人事与社会保障、公共资源管理与保护、安全和秩序。随着J市经济的发展，城镇的规模日益扩大，地方政府以公共物品提供者的身份日益突出。在道路、码头、饮用水供应、电力供应、燃气供应系统的提供、公园和停车场等公益性建设方面，随处可见政府的影子，客观上使得城建局、交通局、电力局的作用越来越重要。
进入上个世纪90年代，J市不断壮大的经济实力和政府对财力的追求，使得国税局和地税局成为J市重要的政府部门。由于J市地方经济在二次创业时期日趋多样化和复杂化，工商行政管理局的职能比第一次创业时期明显强化，在对全市市场主体和市场经济活动进行管理的同时，还要监管合同、商标、广告、计量、食品卫生等，其机构的设置越来越严密和合理，职位分等、层层相扣。[14]
1992年后J市面临着外来人员不断流入、劳动力市场无序化和劳资纠纷日益增多的问题。劳动局不仅要强化对全市劳动工作的宏观调控，监督安全生产劳动，协调劳资争议，处理行政诉讼和行政复议事项。劳动局还组织职业技术培训，以镇为单位，建立实行就业准入工种的培训基地，由此，许多科室被健全起来，形成了明确的专业分工。
在二次创业时期，随着工业的发展，J市的环境污染也日趋严重，因污染纠纷而引发的信访事件在上个世纪90年代后不断增加。因此政府不得不强化环保部门在J市社会经济活动中的地位，环保局对影响城市环境的各种因素经常进行系列专项整治，成立环境监察队，并在各镇成立分队，扩大了环保局的监察范围，各科室都制定了严格的岗位责任制和评估机制。
作为国家暴力的垄断者——警察队伍也在迅速增加。1978年，J市每万人中的警力部署是5名警察，每平方公里警力分布0.6名警察；但到2003年，每万人中的警力部署是15名警察，每平方公里警力分布2.3名警察。[15]警察队伍的制服自1978年以来更换了三次，新制服颜色将以紫蓝色代替以前的橄榄绿，和国际上许多现代国家的警服颜色一致，表明中国正努力建立一个现代警察体制。而警衔制的实施标识警察队伍依据行政职务和警衔构成上下级以及同级的关系，推动着警察机构科层制的建设和完善，仅2001年至2006年五年间，J市公安局就新设立了刑事侦查、经济犯罪侦查、治安、国保、禁毒、特警等六个职能大队。对于现代国家构建来说，这一类机构的设置是有必要的。[16]
与此同时，J市的政治精英产生的途径也发生了改变。作为执行国家权威、处理社会繁杂事务的一个工具，官僚机构必须由受过专业化训练的精英群体组成，招收的人员应具有一定的技术才能和必要的训练。在一次创业时期和二次创业初期，J县的官僚化队伍明显不足，大多数公务员是从本县的教育界中小学师资选录和抽调，官员文化水平参差不齐。但这种状况迅速改变，特别是在1997年推行国家公务员考试后，淘汰了一批“万金油”式的干部，官僚队伍的录用、考核、晋升更加制度化、正规化、专业化，逐渐形成了一支有“官僚制精神”的职业化官员队伍。据统计，J市的机关与事业单位干部数从1993年的9114人，增加到了2001年的至少20204人，八年时间J市机关与事业单位人员扩张了一倍多，[17]大批受过良好教育、具有较高素质的社会精英被吸纳到行政体制内，促进了行政效率的提高。
在近三十年的发展中，J市地方国家的规模和任务两个方面都明显地增大，直接产生了一种不同于农业县时期的统制主义行政体制模式——韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中，经济现代化伴随着政府活动范围的日益扩大和业务量的不断增长，政府权力在经济社会各个领域活动呈现扩散现象，政府机关办公场所在13年内不得不搬迁三次，其机构在增长、行政职能在扩大，初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去统制主义时期政府所履行的许多职能，又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能，并对中国的国家构建有着积极的意义。第一，它培植和强化了国家能力。作为后发赶超型国家，国家为了有效地动员资源并对社会的各种需求做出相应的回应，就必须拥有一支庞大的科层结构及其成千上万名的官员共同构成的现代政府作为后盾，才能使国家机器能够精确、迅速地运转，保障了政府的意志和命令能够被治理对象所遵守。事实上，与统制主义时期相比，国家的控制方式更加有效，采用的措施和方法更加系统，对全社会的管理水平也有了质的提高。第二，形成了国家的“理性化”。国家不再像统制主义时期那样简单地使用暴力，而是以工作和职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、工作程序法制化与系统化来行使权力，抛弃经验式管理，重视知识与技术，这种行政结构能够使广大公务员熟悉档案、谨慎和严格服从，保持组织运行的持续性，有效地减少统制主义时期国家行政体制中的人为因素影响，[18]并在法治的基础上逐步实现公共行政的科学化和民主化。第三，确保了国家转型的安全和秩序。现代行政体制建设是中国国家构建的重要部分，它只限于行政层面而非宪政层面，民主与宪政是一种政治体制，但每一种政治体制必须先获得权力，并建立一个完备的现代科层政府来履行其基本的政府职能，然后才能对它进行限制，否则不论采取何种形式，都可能造成治理的失败。现代官僚制把社会中的精英整合到行政决策结构，在这一过程，赋予了统治权力以某种合法性，使国家在复杂的市场经济中得以稳固。这种“行政吸纳政治”[19]的体制更多地强调秩序而非民主，强调专家治国而非大众参与，强调治理而非政体类型，国家的实质不发生根本变化，保证了国家在现代化进程中所需要的秩序。

二、社会生长与国家构建：社团组织的发展

社会生长（市民社会）是现代国家构建不可或缺的组成部分，与其它四个基本构件相比，社会生长不是国家本身的制度组成，而是国家构建过程的基本要素。[20]从世界范围的经验看，各国的社会发育程度优劣都对现代国家构建起到了支撑或阻碍的作用。
为了更加确切地透视社会生长的真实状况，将各种社团性组织纳入研究视野当中，本文更多地用社会资本[21]的视角来观察J市社团组，织的发展，并将“社团”定义为一种社会空间，在这个空间中通过正式或非正式团体的成员关系把分散的个体或紧或松地联系在一起。[22]在J市，这类广义概念的社团组织很多，既有传统的草根性组织、也有现代性的社会中介组织。
传统性的草根社团复兴和活跃主要得益于其深厚的社会基础。通过对J市地方社会历史的分析，这一区域有着悠久的海洋型商工文化、浓厚的家族传统和海外华侨资源。在传统时代，就普遍存在活跃的民间组织和组织网络，如兴修水利的联庄会、主管互助的义社、迎神的庙会。进入近代以来，各种政治社会文化组织先后出现在闽南的舞台上，错综复杂的格局为该地方社会留下不小的生存和发展空间，特别是这一区域的华侨和地方势力，都曾经借助于地方社会既有的以家族和地缘关系为基础的初级社团组织，积极参与地方社会的公共事务。[23]1949年后，这些民间组织退出乡村权力舞台，被带有政权性质的各种人民团体所取代，不可缺少的民间娱乐则由带有宣传意味的会演和类似的活动替代了，祭神活动则在破除迷信中似乎消亡。不过，到了上个世纪70年代末，随着生产成为个人与家户的事，农村家庭联产承包的实行，为传统社会关系的恢复提供了发展空间，促使非正式地方性制度的再现[24]，加上原先中断的海外—乡土联系也被激活。一些沿着历史、社会、文化所塑造的地方性传统社会组织，如宗祠会、老人会、丁氏回族会、太原学会、虞舜协会、比干协会、妈祖会、道教协会、渔业协会、种粮协会、家族或海外基金会等被重新建立起来。[25]
当然，J市的社会生长更得益于市场经济的迅速发展。1980年代后，以市场为导向的民营经济率先在J市崛起，原先以农业为特征的产业结构转化为以工业发展为特征，同时第三产业也随之迅速发展，出现了许多前所未有的社会群体，由原先单一身份的农民分化为农业劳动者、乡镇企业工人、外出的销售员、农村私营企业主、乡镇企业管理者、外贸业管理者、商业经纪人等，这些不同群体有着不同的利益需求。随着1992年市场经济的全面推进，为了建立适应市场经济新的政府—企业关系，在地方政府的支持下，同业公会、行业协会等现代型社团组织快速发展，J市的民营企业主群体先后成立了玩具、纺织服装、烟酒食杂、机械五金、建材、皮业、摩托车工贸、机动车市场、鞋材、印刷、种植养殖、短裤、拖鞋、伞业、美容美发、石业共22个同业公会，会员总数1500多家，涵盖J市经济的主要行业[26]。这些社会团体依据市场规则，制订行规或公约，协调本行业事务，实行同行企业自律，维护会员企业利益，提供社会服务。活动范围包括：同行企业的保护和自律；发挥沟通政府与企业之间联系，为政府决策提供咨询依据；为企业发展提供信息；研究制定本行业产品标准，提出相应发展规划建议；帮助企业解决就业培训人才等。
社会生长并不是自发形成的，其发育和强大得力于市场与国家的发展，市场经济的发展推动了社会结构的多样化，而现代国家为社会生长提供了制度支持。政府作为公会和协会的后盾，逐步赋予其相应的职能，使公会和协会的工作较正常地开展，会员在法律上取得了平等地位，享有了政治社会的基本权利。
在中国的国家构建中，社会生长与之相互依存，互相参照，它有四个基本功能：第一，填补了国家治理机制所遗漏或无法达到的领域。尤其是一些新的、无法被纳入正式制度解决范围的问题。以J市管理福埔机动车市场为例，由于机动车报牌程序繁琐，漏洞甚多，因此，J市公安局车辆管理所和福埔机动车同业公会合作共同成立的机动车报牌中心，该中心成立于机动车交易市场内，形成了一条龙服务，使国家（或政府）能够借助社会的力量达成管理的目标。第二，充当了公共权力与私人领域的中介。把私人领域中形成的共识通过言论、行动转达给公共权力。以J市的安海玩具同业公会在1999年向政府申请“减税”事件为例，当时遇到1998年的东南亚金融危机，外贸出口形势十分严峻，安海玩具行业整体滑坡，同业公会属下的73家会员通过同业公会，与政府相关部门积极沟通，最终使政府同意将公会所属的会员企业税赋维持在上一年的水平。[27]第三，使国家的基础性力量增强。由于社团发展能够推动社会成员自发合作，志愿地而不需要外部强制地达成集体行动，避免国家偶遇动荡时所面临解体的风险，[28]因为社会生长使整个国家的“基础性力量增强”,使国家权力能够透过社团组织居中调控社会，并促使国家制定规则的空间和能力增大。[29]以J市为例，在二次创业期间，日益凸现的贫富分化和保障机制的不完善，曾一度影响了J市的社会和谐和稳定。在这种情况下，慈善总会协助政府在全市范围内展开助困、助学、助老、助残等多项社会公益活动，有效应对社会秩序和安全问题。[30]第四，培育公民政治参与能力。不论传统型社团还是现代型社团，或者社团是否受到国家控制，其成员都可以在参与非政治组织的活动中慢慢学会妥协和宽容，生产着信任，培养组织和交流技巧，从而最终提高人们参与政治的积极性和能力，增强政治效能感。[31]如Verba，Schlozman和Brady所说的，“政治参与的积极性和能力根源于基础性的非政治制度当中。”[32]

三、中国国家构建的目前情势：复线式状态与厘清误区

前面笔者以个案的方式描绘了中国现代国家在地方的构建和成长史，现在让笔者简要回溯一下现代国家构建的世界历史，其发端的地区为英国、法国、西班牙与瑞典等欧洲大陆国家，在四、五百年前，它们开始进入了能够合法垄断暴力并向人民征税的现代国家历程，逐渐形成了能够对广大领土行使主权的现代行政官僚体系，国家有能力提供秩序、安全、法律与财产权，并让现代性经济世界得以出现。
中国传统的国家体制是有一套训练有素的官僚系统构成，运作达二千年之久，但与已经实现了制度成熟化的西方社会相比，中国的现代国家构建只有一个世纪的历史，其间充满着曲折，呈波浪型和复线式发展。清朝末年，在西方列强的侵略下，清政府才试图“变法自强”，通过立宪来建构现代国家体制，但由于清王朝很快解体，随后而来的民国一直处在内外动荡之中，国民政府能够有效进行国家政权建设的时间只有1928至1936年的短暂八年。1949年之后的三十年，国家的构建表现为统制主义（或全能主义）体制的形成。因此，我们必须承认，中国现代国家构建的主要成就是在近三十年间取得的。本文所描述的J市现代行政科层制的成长与社会生长的个案，即生动地展现国家构建的历程。[33]
然而，在笔者所截取的时段中，中国国家体制构建所处的国内国际背景错综复杂，国家构建面临着相当大的挑战。就国内背景而言，中国曾历经三十年时间的统制主义时期，计划国家政府太过强大，国家对经济过度干预。1978年后，中国的改革表现为由“国家崇拜”向“市场崇拜”的转变，缩小国家部门的规模因此成为大势所趋，并转而倚重先前受到忽视的市场或社会，学界和政界不少人主张建构一个“小政府—大社会”的目标模式，[34]并在一部分省市进行了尝试。[35]就国际背景而言，二战后，各主要西方国家的行政职能空前膨胀，行政行为不但在传统领域的作用不断加强，还把这种作用扩充到许多新的领域，如调控国内国际贸易、管理国内国际金融、开发和利用资源、控制环境污染和改善生态环境、监控产品质量和保护消费者权益、组织大型工程建设等。同时，为了因应福利国家的建设，西方国家的行政职能作用还扩张到教育、医疗卫生等公共部门，其体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国在二十世纪之初，国家部门占用的国内生产总值只略高于10％，但是到了1980年代却逼近50％。[36]在这种情况下，“撒切尔主义”和“里根主义”成为1980年代至1990年国际政治的一大特征，以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这一时期推行起来的。西方国家普遍认为，必须遏止国家部门的扩张，削减国家的体制规模，从而新古典经济学也声势大振，成为社会科学的主流。[37]在两种背景的叠加下，使得本来辛苦追求现代国家体制构建的中国面临着更加复杂的情势，由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展，传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起，这种复线式状态使得许多已经被提炼得很精致的理论显得无所适从，致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位。例如，有关改革与市场化的问题，在相当长的一段时间内理论界不少人有过这样的期待：即改革等于市场化——市场化等于改革。他们强调自发秩序的可能性与合理性，政府只要当甩手掌柜，就可以实现现代社会所要求的小政府、有限政府、服务型政府，而当时的新闻媒体多有附和与渲染。
在我看来，后来随之出现的“郎顾产权事件”、“医疗改革”到“教改失误”、“撤乡并镇”到“新农村建设”等等，其论争的理论基础无不与现代国家构建的知识相关。然而，学界却鲜有人提升至此高度加以分析，[38]凸现了理论界关于现代国家体制构建的知识积累仍有许多重大疏漏，但亡羊补牢犹时未晚。我以为，透过J市的个案分析，可在如下四方面提供决策层相关的知识增量。
第一，增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是中国现代国家构建的当务之急。上个世纪80年代，构建一个“小政府—大社会”模式开始成为中国的政治和经济改革的目标之一，缩小国家部门的规模因此成为大势所趋。但与此同时，现代经济的快速增长却成为现代科层组织的“供给器”，市场经济导致社会分层和大量社会事务的出现，政府的业务量反而大大增加，权力的机制在运作范围上因此更加广泛，呈现“扩散性”和“弥漫性”，因此，国家必须由原来简单的科层机构成长为一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性组织，它能渗透其疆域并型塑制度化的运作，“小政府”的权能形态显然不足以担负此必要的功能。[39]另一方面，国家政权建设不可避免地涉及到制度的供应和需求问题，中国应该选择何种行政发展模式？是新公共管理，还是现代官僚制？也是必须认真研究的问题。“新公共管理”主张引入市场竞争机制，把某些公共服务交给私人部门或其他非营利组织，放弃政府的部分社会职能，以此来再造政府及公共管理，这或许适应当代西方政治与社会发展要求的产物，但由于我国的现代国家构建与西方并不同步，在政治、经济、文化等诸多领域也存在着巨大差异与差距，虽然新公共管理在西方取得了成绩，但在中国却未必能够成功。福山在《国家构建》一书中曾提到非洲国家失败的教训：1980年代末至1990年代初，为了回应市场化和新公共管理的趋势，国际货币基金组织、世界银行以及美国政府向非洲国家提出了一系列援助建议，史称为“华盛顿共识”，旨在透过经济自由化的改革，缩减国家部门的运作。但在许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家，由于国家的制度化水平相当低，健全的现代国家体制框架尚未建立，反而带来经济每况愈下，贪污盛行。问题在于，国家部门在某些领域应该收敛，但在其它领域却必须强化，许多经济学家对于国家体制构建知识和基本概念的混淆，无法厘清国家本质的诸多层面，不能理解国家体制构建与经济发展的关联性，结果导致失败。[40]这表明，市场化和新公共管理运动并非万能，现代国家体制的建设在任何时候都不可忽视，讨论削减政府人员和机构多少并非是解决问题的“万能之钥”，重要的是政府能力和作用范围，以及是否有法治和监督。因此，学习如何构建现代国家体制并精益求精，乃是攸关未来中国发展的核心议题。
第二，区分国家权力与国家能力之间的差别。在强调充实政府机构的同时，可能会出现另一种误区，即认为国家的专断性权力应得以强化。事实上，笔者所主张的是强化国家的“基础性权力”，即提供公共产品的能力，而非增强国家“专断性权力”。为了搞清楚这两个概念，我们有必要从马克思·韦伯、迈克尔·曼和法兰西斯•福山三位大师的著作中汲取广裘的知识资源。其中，迈可尔·曼关于社会权力起源的研究向我们昭示两个层面的国家权力，其一是国家的专制权力，即国家采取的系列行动不需要与公众社会进行常规化、制度化的沟通。其二是国家的基础性权力，即国家能力。它指的是国家事实上渗透公众社会，在其统治的领域以提供“后勤补给的方式”有效贯彻其政治决策的能力，这种“基础性权力”在所有的工业社会中不断强大并得以发展。[41]他还指出，近代以来，就国家能力而言，专制的法国并不比民主的英国强大，因为“专断性权力”的后勤基础不如“基础性权力”的后勤基础强大[42]。英国政府能够汲取比法国更多的财政收入，能够更有效地动员社会各阶层，从而更有效地提供内部的统一秩序，维护国家的对外利益。[43]他的研究提示我们有必要对西方模式及苏东改革实践作出较为理性和公正的思考，反思一些似是而非的观点，例如专制或统制主义有利于国家稳定与强大，而民主可能削弱国家能力等所谓“常识性”问题。就当前中国的改革而言，实际上面临着艰巨的双重任务，即在缩小国家的专断性权力同时，又要扩大国家的基础性权力；在限制国家专制权力的基础上又要强化国家提供公共产品的能力。换句话来说，在解构统制主义国家的同时实现现代国家的构建。[44]因此，我们不应简单将J市的政府建设理解为一个政府累积权力的过程。事实上，它是一个累积“基础性权力”的过程，其制度化建设正稳健发展。
第三，厘清国家与社会关系中常见的两个误区。首先，国家与社会关系不是简单的“你撤我进”，过去的这十年间我们常常看到这样的情形发生：政府把不该交领域交给社会来承担（任由市场本身通过自发的价值规律），在该由社会来承担的领域却不交；在该到位的地方不到位，在不该出现的地方则肆意出现，致使社会矛盾变得更加尖锐对立，反而削弱国家治理能力。其次，国家与社会关系并非此消彼长，而可能呈现“双强”关系。从J市国家与社会关系发展的实践来看，进入二次创业阶段，J市转入到以地方政府为导向的制度变迁过程，这一时期J市的现代行政科层体制建设有了长足的发展，政府职能有了显著的扩张，“强政府性”和“强国家性”色彩较浓，但地方社会也并没有因此凋敝，相反呈现丰富多彩的面貌。J市社会力量的出现正是现代国家构建本身的成果，通过地方国家的作用，做出了新的制度安排以建立市场经济秩序，在积极介入社会经济的发展过程中，充分尊重和调动社会的各种资源，培育社会生长，而社会能够保持相对独立性，发育起来的社会组织（如商会、行会）具有自我发育和自我服务的能力，虽然这一阶段的成就和活动主要集中和反映在经济领域。[45]目前，中国的国家与社会的互动应进入第二阶段，即社会成员在继续发展和完善自身的同时，逐步进入“公域”，参与和影响国家的决策，并起到对国家与政府的监督平衡作用，双方力量同时并存、互补增益，政府通过与日益壮大的公民社会机制的不断交互更接，形成了一个结构紧密、环节众多、相互间能进行“反思性监控”的治理形态，[46]而国家构建将在这一互动过程中不断发展。
第四，中国国家构建的终极目标应是宪政国家的建立。西欧国家构建的历程表明，行政国家与宪政国家是同步构建。在西欧，随着经济的发展，致使赋税征集、司法裁判、军事力量、关税设立等权限逐渐收归中央政府的职能范围，逐步集权化的君主通过扩大官员队伍，健全了中央到地方的组织系统，统一的政治科层机构逐渐成长起来并得以强化。与此同时，国家建立了保证经济活动与公共事务有序进行的法律体系，发展出了一套宪政的国家理论。
中国作为后发国家，行政国家与宪政国家构建并不同步，中国发展道路的复合性表明，必须先建立一个现代行政国家和健全政治实体为先决条件。然而，中国的国家构建不仅仅是一般意义上的行政职能的扩张问题，而且涉及到政治、社会和经济体制的方方面面；它不但意味着要使行政组织系统自身合理化，还要负为社会其他领域确定运行规则、奠定制度基础的职责，当政府具备了一整套高度制度化体系作为支撑时，走向宪政国家将成为中国现代国家构建中不可或缺的一部分。

贺东航，历史学博士，华中师范大学政治学博士后流动站研究人员。

注释：
[①][美]Francis Fukuyama.2004: State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Ithaca, NY: Cornell University Press。中文版已由台湾时报出版社在2005年11月出版，译者为阎纪宇。
[②][美]法兰西斯•福山：《国家构建》（或译《强国论》），阎纪宇译，台北：时报出版社2005年版。
[③]贺东航：“现代化进程中国家与社会关系的重新定位——晋江模式的一个尝试性解答”，《经济社会体制比较》2005年第4期。全文转载于《中国人民大学报刊复印资料•政治学》2006年第1期。
[④]福山的著作给我们很大的启发，不足的是，他对韦伯与曼的知识资源没有全部理解清晰，在他的书中也没有关于中国国家构建的经验映证其理论假设。
[⑤]参见宁骚：《民族与国家》，北京大学出版社1995年版；杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版；李强：《后全能体制下的现代国家构建》，《战略与管理》2001年第6期。
[⑥]根据学界对现代国家构建历史的描述和分析，特别是杨雪冬的研究成果，笔者抽象出现代国家构建的五个基本构件。参见杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第29-31页。
[⑦]“官僚制”与“科层制”是相同概念，但由于在汉语中“官僚”通常表达的是贬义，为了避免引起人们的误解，在本文中笔者更多使用“科层制”一词。
[⑧][德]马克思•韦伯著，林荣远译：《经济与社会》（下卷），北京：商务印书馆1997年版，第736页。
[⑨][德]马克斯•韦伯著，康乐、简惠美译：《支配社会学——韦伯作品集(Ⅲ)》，广西师范大学出版社2004版，第22-24页。
[⑩]历史上，J的行政区划有过多次变迁，在1991年之前J的建制为县，1992年后J正式撤县设市，本文关于“J县”“J市”的称呼亦伴随之而变化。
[11]地方国家(1ocal state)是指“地方层次的国家组织，是国家在地方层次的完备体现物。它是国家在地方的代表，其行为不仅体现着具有普遍性的国家性，而且还带有鲜明的地方性。”具体的内涵可参见杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第39页；贺东航：《当前中国政治学研究的困境与新视野》，《中国人民大学报刊复印资料•政治学》2005年第3期。
[12]J的发展大致可以分为两个时期：第一个时期是上个世纪70年代至1992年J撤县建市，这个时期属于J的第一次创业时期；第二个时期则是从1992年至今，这个时期属于J的第二次创业时期。
[13]1992年J市的国内生产总值为34.98亿元，财政收入2.2亿元。至2005年，J市国内生产总值达500.3亿元，财政收入38.65亿元。如果以不变价格来考察，13年内GDP增长14.3倍，年增长率为22.7%；财政收入增长17.6倍，年增长率为24.7%。
[14]贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
[15]参见J市地方志编纂委员会编：《J市市志》（下卷），上海：三联书店1994版，第907页。J市地方志编纂委员会编：《2002年度J市年鉴》，北京方志出版社2005年版，第79页。
[16]有关警察机构与现代国家成长的关系可以参考查尔斯·蒂利的《西欧民族国家的起源》（普林斯敦大学出版社1975年版）第五章“欧洲警察与警察发展”。这里须要强调的是，中国现有警察按人口平均是每万人有12名警察，警力配置仅仅是西方现代国家的三分之一。
[17]贺东航：《现代化进程中国家与社会关系的重新定位—晋江模式的一个尝试性解答》，《经济社会体制比较》2005年第4期。全文转载于《中国人民大学报刊复印资料•政治学》2006年第1期。
[18]邓小平曾提到“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的”，因此，他主张建立制度化的科层组织。参见邓小平：《邓小平文选》第二卷的《党和国家领导制度的改革》，北京：人民出版社1994年版，第322页。
[19]金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，《中国政治与文化》，香港：牛津大学出版社1997年版，第27页。
[20]杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第29-31页。
[21]所谓“社会资本”指“嵌在社会网络中的资源，网络中的行动者行动时能够方便地得到并利用这种资源”，社团活动被认为是社会资本存在的重要载体。参见Lin Nan，Social Capital：A Theory of Social Structure and Action.CambridgeUniversity Press，2001，pp.25.
[22]王绍光、何建宇：《中国的社团革命——勾勒中国人的结社的全景图》，《浙江学刊》2004年第6期。
[23]贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
[24]王铭铭：《村落视野中的文化与权力——闽台三村五论》，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版。
[25]贺东航：《地方社群传统与政府主动性——福建晋江慈善总会对国家与社会关系的启示》，《华中师范大学学报》2006年第5期。
[26]贺东航：《地方社群传统与政府主动性——福建晋江慈善总会对国家与社会关系的启示》，《华中师范大学学报》2006年第5期。
[27]贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
[28]以前苏联为例，由于苏联解体前政治制度的特征是统制主义国家，即以国家及其各级基层组织作为组织社会的唯一力量，统制主义国家在相当长时间里摧残各种社会机制，任何其他社会力量，诸如家族、行业与地域组织等均没有生长出来。在政治权威丧失后，由于整个社会不存在可以维系秩序的力量，造成相当长时间的失序状态。
[29][美]迈克尔•曼：《国家自治权：其始源、机制与结果》，载于汪民安、陈永国、张云鹏主编：《现代性基本读本》，河南大学出版社2005年版，第591页。
[30]贺东航：《地方社群传统与政府主动性——福建晋江慈善总会对国家与社会关系的启示》，《华中师范大学学报》2006年第5期。
[31]王绍光、何建宇：《中国的社团革命——勾勒中国人的结社的全景图》，《浙江学刊》2004年第6期。
[32]Sidney Verba，Key Lehman Schlozman，and Henry E.Brady，Voice and Equality：Civic Voluntarism in American Politics.Cambridge，MA：Harvard University Press，1995，pp.3.
[33]详细的记载可参见贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
[34]韩竹林：《小政府 大社会——关于政府机构改革目标模式的探讨》，《上海社会科学》1989年第3期。
[35]如在海南省和福建省的石狮市进行机构改革的试验，参见贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
[36][美]法兰西斯•福山著，阎纪宇译：《国家构建》，台北：时报出版社2005年版，第29页。
[37][美]法兰西斯•福山著，阎纪宇译：《国家构建》，台北：时报出版社2005年版，第29页。
[38]徐勇、李强是较早意识到这一问题的国内学者。参见徐勇的《“回归国家”与现代国家的建构》，http://ccrs.ccnu.edu.cn。李强阐述有关此问题的三篇文章：《国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢〈中国国家能力报告〉》，香港：《中国书评》1998年第11期，香港；《自由主义与现代国家》，《政治理论在中国》论文集，香港牛津大学出版社2001年版；《后全能体制下的现代国家构建》，《战略与管理》2001年第6期。海外学者王绍光从另外一个角度提出了国家制度建设的重要性，参见王绍光：《对国家制度建设的历史思考》，载王绍光、胡鞍钢、周建明合编：《国家制度建设——第二次转型》，北京：清华大学出版社2003年版；《和平崛起与国家良治》，《21世纪经济报道》2004年1月11日。
[39]以S市为例，S市原属J市管辖，1988年从J市析出建立S市。建市以后，S市就被国家赋予综合改革试验区，实施“小政府—大社会”模式，当年S市委只设两个部门、市政府只设11个部门。这样简单的机构设置到了1992-1995年市场经济大发展时面临了挑战，当时S市出现了房地产过热、泡沫经济凸现、民营企业产品造假严重等现象，政府采取“无为而治”方式，想让市场力量来自动平衡，结果几年内S市发展速度迅速下降，在全国的排名次序退步。1996年，S市委的一份内部报告中分析指出：“过去，S市的经济建设、社会发展等方面创造了不少成功的经验，如小政府、大社会……但如果现在仍守着这些经验，不去创新发展，就不利于二次创业，不利于两个转变。”小政府机构框架终因不适应经济形势的发展而大部分被废置。理论界所推崇的“小政府—大社会”格局最终并没有出现。
[40][美]法兰西斯•福山著，阎纪宇译：《国家构建》，台北：时报出版社2005年版，第31页。
[41][美]Michael Mann, States, War, and Capitalism, Oxford: Blackwell, 1988, pp. 5-9.
[42]迈克尔•曼援借了军事后勤学学科资源，借用出征之时运动人员和补给品的军事科学来度量“专断性权力”和“基础性权力”的所及限度。
[43][美]Michael Mann,“State and Society,1130-1815: An anqlysis of English State Finances,” States, War and Capitalism, pp. 73-123.
[44]李强：《后全能主义体制下现代国家的构建》，《战略与管理》2001年第6期。
[45]贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
[46]杨雪冬：《风险社会、复合治理与能力建设》，《马克思主义与现实》2004年第4期。
出处：中国农村研究网