进一步推进浙江省农业转移人口市民化的建议

作者：黄祖辉　顾益康  责任编辑：网络部  信息来源：决策咨询  发布时间：2017-12-03  浏览次数： 8477次

【摘　要】城镇化建设已经成为我国实现进一步发展的重要战略之一，城镇化的进程还有待进一步推进。本文针对在城镇化建设中遇到的瓶颈，提出了农业转移人口市民化的进一步推进思路，并提出相应的对策建议。

【关键词】城镇化；农业转移人口；市民化；对策建议

2013年12月习近平总书记在中央城镇化工作会议上就如何推进我国城镇化进程作出重要指示，将“以人为本，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”作为新型城镇化的首要任务。2013年中央农村工作会议中“，三个一亿”目标被首次提出。2014年李克强总理在政府工作报告中指出，到2020年，着重解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

近年来，浙江省凭借市场经济的先发优势，积极推进省内外农村劳动力转移就业。据省公安厅数据显示，2014年浙江省承接农业转移人口总量达2260万，占全国农业转移人口的8.4%。尽管浙江省在这方面采取了不少措施，取得了明显成效，但也面临一些新挑战，主要表现在：本地农业转移人口市民化意愿减弱：外省流入人口进城落户能力有限：地方政府财政压力较大：相关改革顶层设计仍然滞后。为此，提出如下思路与对策建议：

一、进一步推进浙江省农业转移人口市民化的思路

（一）以联动改革为突破，推进农业转移人口市民化

我国城乡二元结构不仅体现为基本公共权益和财产权益的双重二元，而且在基本公共权益安排上还存在地方分割的特点。因此，要解决农业转移人口的市民化问题，仅有城镇户籍制度改革是不够的，必须推进三项联动的改革。一是推进城乡联动的改革，即联动推进城镇户籍制度改革与农村产权制度改革，以消除区域城乡二元结构。二是推进区域联动的改革，即推动人口流入地与流出地的联动改革，以实现跨区域流动人口基本公共权益的可携带、可置换、可交易。三是推进上下联动的改革，即推动中央和地方在基本公共权益安排的联动改革，以促成基本公共权益的全国通兑。

（二）以新型城镇化为引领，推进农业转移人口市民化

新型城镇化是以人为本的城镇化和城乡一体的城镇化，以新型城镇化引领和推进农业转移人口市民化，不是单纯追求农业转移人口在大城市的市民化，更不是将农业转移人口排除在大城市外，让他们在二三产业无基础、劳动就业无着落的中小城市实现市民化：而是要通过产业转型、结构调整、产城融合的城镇化来推进农业转移人口的市民化。

（三）以科学分类为引导，推进农业转移人口市民化

要从农业转移人口的实际情况和意愿出发，考虑地域可操作性和地方财政负担能力，分类型、分时空、有序推进农业转移人口市民化。所谓分类型，就是按照省内农业转移人口优先、市民化意愿强的人群优先、在流入的工作稳定的人群优先、文化程度较高和遵纪守法的人群优先的原则，以形成农业转移人口市民化的示范效应和带动作用。所谓分时空，就是通过科学规划，对区域资源、产业、环境、社会、人口等状况与潜力进行分析，评估与预测不同区域城镇化发展水平与人口承载力，有序引导农业转移人口的流向和流量，增强中小城市和小城镇的人口与经济集聚力，为农业转移人口提供就地就近、低成本和多渠道的市民化路径选择。

二、进一步推进浙江省农业转移人口市民化的对策建议

（一）推进城乡联动改革，加快浙江省自身农业转移人口市民化

城乡联动改革的重点是解决浙江省自身农业转移人口的市民化。相对于浙江省目前2260万的农业转移人口来说，浙江省自身农业转移人口体量并不大，约300万左右。并且，经过多年的统筹城乡和城乡一体化发展，浙江省城乡居民所享受的公共服务差距已明显缩小，不少县市已实现城乡社保等公共服务的并轨。接下来的关键是推进城乡联动改革，在深化城镇户籍制度改革的同时，加快农村集体产权制度的改革。重点是在两个“三权”上进行深化改革，即对农民土地权益、住房权益、集体经济权益这“三权”和农村土地所有权、承包权、经营权这“三权”进行赋权和量化的确权与颁证，同时，加快建立与此相适应、高效率的产权租赁、抵押、入股、置换、转让等市场体系与交易机制，以确保农民的财产权益，增强农业转移人口市民化的能力，消除其市民化的疑虑和后顾之忧。

（二）推进产城融合发展，促进农业转移人口就地市民化

一方面，继续发挥浙江省工业化起步早、产业集群与块状经济比较发达的优势，大力培育和发展农村商贸、物流、信息等服务业，引导农民近距离从事二、三产业，实现就地“转产”就业。另一方面，大力发展高效生态现代农业和乡村休闲产业，推进农业产业“接二连三”、多功能发展和产城融合，促进农民由“自耕农”向“职业农民”转变，实现就地“转身”就业。此外，在引导农民“转产”与“转身”的同时，加快城乡新社区和新市镇建设，引导农村人口向中心村、中心镇和小城市居住，推进农业转移人口的就地城镇化和市民化。

（三）改善城镇空间布局，优化农业转移人口的空间分布

一是加快我省四大城市群空间规划和功能定位，使其成为长三角城市群的有机组成和浙江省人口与产业的核心载体。二是以地县域中小城市发展和特色小镇建设为重点，打造连接区域中心城市的重要节点，使其成为浙江省人口和产业的重要载体，以实现包括农业转移人口在内的浙江省人口和产业在空间的优化分布。

（四）加快产业结构调整，优化农业转移劳动力的产业分布

低成本劳动密集型加工制造业为主导的产业结构，对浙江省的工业化进程和经济的快速增长作出了巨大贡献，但目前这一结构却因市场疲软和资源环境压力面临空前挑战。为此，应通过新型城镇化的发展，加快第三产业发展，以优化农业转移劳动力的产业分布。从浙江省的产业基础和第三产业优势来看，应加快信息与网络服务业、现代商贸与物流业、休闲养生与旅游业、投资与金融服务业的发展。对新增产业设立准入门槛，严格控制以环境损害为代价，以低技能劳动力为主要支撑的项目。对现有低端劳动密集型产业实现转型一批、转移一批和淘汰一批。对高污染、高耗能及存在明显隐患的企业，坚决予以关停。

（五）改善流动人口管理，实现农业转移人口有序市民化

在现行城乡二元和区域分割体制下，浙江省短期内大规模解决省外农业转移人口市民化问题仍存在较大难度：同时，浙江省产业转型升级的走向也对农业转移人口的流向和市民化意愿带来不确定性。因此，不断改善流动人口管理，对有序有效解决省外农业转移人口在浙江省的市民化问题极为重要。一是优化“积分”体系。要以农业转移人口的社会与个体价值为主要衡量，提高绩优型农业转移人口的市民化激励。二是优化自律体系。将合法住所、稳定职业、缴纳社保等作为农业转移人口市民化的基础条件。三是优化管理体系。要联动中央，尽快出台财政转移支付与农业转移人口市民化的挂钩政策与操作办法。

（六）提升社会治理水平，加快农业转移人口融入城市

农业转移人口的管理要从防范型、管制型向服务型、治理型转变。一是通过就业服务体系、住房供给体系、社会保障体系、收入分配体系的完善，促进农业转移人口的“经济融合”：二是通过多元文化体系、党群组织体系、公共参与体系的建构与完善，促进农业转移人口的“社会融合”：三是不断提高城镇原居民对外来人口的包容度，促进农业转移人口对城市的“心理融合”。