村民自治：中国农村基层民主建设的必由之路

作者：张厚安  责任编辑：admin  信息来源：河北学刊  发布时间：2017-11-04  浏览次数： 4862次

【摘　要】村民自治是中国政治体制改革系统工程中的一个环节。近二十年来，村民自治所取得的意义重大、成绩斐然，民政部门在此项工作中功不可没。对村民自治过程中遇到的困难和存在的问题不可低估，文章特别强调要搞好村民自治，在村一级实现社会主义民主，必须有乡镇以上各级政府部门的配合，形成上下互动；必须有农村经济健康有序的发展为支撑；必须实现工农业和城乡之间发展的良性互动。

【关键词】村民自治；系统工程；良性互动

一、村民自治拉开了中国政治体制改革的序幕

在20世纪80年代，中国农村继经济体制改革之后，也拉开了中国政治体制改革的序幕。实际上，政治体制改革也是从农村开始的。村民自治与恢复乡政府、实行政社分开即是这一重大变革的主要标志。农村政治体制改革是农村经济体制改革———实行土地家庭联产承包责任制的必然结果，也是1982年新宪法的具体实施。这一改革的内容包括两个方面：一是根据宪法第105条，1983年10月中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，并在全国农村恢复了乡政府，即恢复了乡镇政权的建制，实现了政社分开。二是根据宪法第111条，1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》，并于1988年6月1日开始试行，逐步在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。到2008年是村民委员会组织法开始试行的二十周年。

如果说农村经济体制改革的结果是把土地的使用权（经济权利）还给了农民，那么，农村政治体制改革的目的则是要把人民公社时期被剥夺的人身自由和民主权利还给农民。由于在政治体制方面这两项重大的改革，从此在中国县以下的农村基层就出现了一种新的政治模式即“乡政村治”（乡镇政权 村民自治）的模式，并用这种模式代替了已实行二十多年的人民公社时期的“公社—大队—生产队”的三级管理模式。

在“乡政村治”的模式中，村民自治是乡镇政权的基石。只有奠定好这块基石，才能将社会主义民主落实到农村基层，才能真正实现农村八亿农民当家作主。（根据最近一次人口普查，中国有63.9%的户口在农村。当然，随着人口流动的加快，现在生活、居住在农村的人口不到八亿。）

“乡政村治”是有中国特色的农村基层政治模式，是新时期我们找到的治理农村的最好的政治模式。因此，只有把乡镇一级政权建设好，把村民自治搞好，才能使矛盾化解在基层，农村的稳定发展乃至整个社会的稳定发展就有了组织保证，才能把农村的事情办好，我们就可以立于不败之地。

二、村治二十年：意义重大、成就斐然

近二十年来，村民自治取得的成绩和意义不可低估。它是繁荣中国农村经济文化及发展农村公益事业的重要环节，是维护农村社会安定团结的前沿阵地，是巩固以工农联盟为基础的国家政权的根本保证，是社会主义民主政治建设的基础工程。事实证明，这些意义已经显现出来。通过近二十年的村民自治实践，我们取得了一整套的经验，农民也在实践的过程中逐步认识到了村民自治的好处，并接受了这种做法。广大农民开始认识到，村委会的干部只能从票箱里“跳出来”，是民主选举产生的，而不能从某个领导人的口袋里“掏出来”。在实践中，农民也认识到，村务只能通过民主机制来决策和管理，而不能由某一个人说了算。除了要做到“大家的事情大家来讨论、大家办理”以外，还要对村干部执行决议的过程实行民主监督。村级“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的实践逐步教会了农民“自我教育、自我管理、自我服务”。此外，为了实现“四个民主”，全国各地农村普遍地制定了村规民约及村民自治章程，村治的规范化、法治化程度和水平也不断得到提高。

近二十年来，村民自治之所以能取得如此大的成绩，是与国家主管农村基层政权及村民自治的职能部门———民政部及各省、市、自治区的民政厅（局）的工作和努力分不开的。我曾提出“三个面向，理论务农”的口号，即“面向社会、面向基层、面向农村”，理论工作者要为农业、农村和农民服务。在“面向社会”的同时，我们也要“背靠政府”。我们的研究不单纯是一个学术的问题和过程，同时也应该是推动中国政治体制改革实践的一种力量。因而，必须将理论研究与政府职能部门的决策结合起来，更好地为政府决策和社会发展贡献力量。一方面，民政部等国家职能部门为我们的调查研究提供了大量宝贵的帮助和支持；另一方面，我们也以自己的成果“反哺”了政府和社会，为他们的决策提供参考和借鉴。这二十年来，民政部在村民自治工作上取得如此大的成绩，是与他们坚持国家职能部门与理论界、大专院校、研究机构的结合分不开的，这种结合本身即体现了理论与实践的结合。这种结合也在这二十年中对推动中国农村基层民主政治——村民自治的发展起到了很大的作用。在我们的提议下，当时的民政部还专门成立了中国农村基层政权研究会，每年召开一次研讨会，参与者既有民政部门的领导和人员，也有理论工作者和学者，还有来自全国各地基层的乡镇干部。这种讨论非常有意义。因此，民政部等国家职能部门对中国农村基层民主政治及村民自治的发展，功不可没。今后，我们的研究也将更好地与政府的决策相结合，更好地为政府决策服务，为农村基层的改革服务。

三、困难与问题：水月庵“村治”实验的启示

在看到成绩的同时，我们对村民自治遇到的困难和存在的问题也不可低估。关于这个问题，我想用我们的亲身经历，也就是在湖北省黄梅县小池镇水月庵村进行的“村治”实验来谈一点体会。从个案看整体（当然也不能以偏概全），我想，它对中国目前大多数农村尤其是内陆型地区农村的村治状况具有一定的代表性和解释力。

自1996—1998年，我们在水月庵村进行了为期两年多的村治实验，并进行了近一年的跟踪观察。在近三年的实验中，我们得到了如下的启示：

其一，经过两年多的实验，我们冷静地考虑并感到，对实验取得的成绩，不能估计过高。同样，我们也必须对全国村民自治的成绩有一个清醒的评估，切不可估计过高。应该看到，搞得好的和比较好的还只是少数，而存在的困难和问题很多，有的甚至很严重。村民自治每前进一步，都是在克服这些困难、解决这些问题的过程中取得的。

其二，通过水月庵村实验，我们进一步认识到，农村经济体制的变革和农村经济的发展必须与农村政治民主化及村民自治良性互动。在当前，必须实现村务管理的规范化、程序化和民主化。农村经济体制变革及农村经济的发展，必须有健全的村民自治章程和规范的村务管理与之相适应。否则，村经济特别是集体经济就会受阻，就会出现财务混乱、多吃多占，甚至贪污腐败。村集体经济越发展，村务管理实现规范化、民主化的要求就越紧迫。反之，农村基层民主以及村民自治也必须有村经济发展、农村生活环境的改善作为支撑。

其三，中国的政治体制改革乃是一个系统工程。在实行村民自治的过程当中，必须看到，它不过是中国整个政治体制改革中的一个环节，在村一级不可能孤立地实现社会主义民主，还必须有乡镇以上各级党政机关自身的政治体制改革来配合，必须强调上下互动和联动。如果上面未充分认识到实现社会主义民主的重大意义，自身不动，光要下面动，那是根本行不通的。根据我们在下面实验的体会，村民自治的动力和阻力都主要来自上面。因此，中国的政治体制改革必须上下互动，做到“双管齐下”，从而才能形成深化政治体制改革的合力。

总之，要充分认识到实行村民自治的艰苦性、曲折性，认识到前进的道路并非一帆风顺，出现反复可以说是不可避免的。在推行村民自治的过程中，遭遇曲折、反复并不可怕，只要我们坚持下去，就能继续前进；只要不丧失信心、任其夭折，就能够战胜困难、解决问题。我们相信，进一步的实践必将解决当前存在的种种困难和问题，前途是光明的。

四、村民自治正处在一个十字路口

2007年6月5—7日，我去红安进行了三天的访问考察。这是我在1950年参加红安土改工作五十七年后的一次回访。三天时间虽然不长，但是感触良多，特别是关于农村村民自治的现状和走向问题引起了我的思考。

进入红安，发现县城有了很大的变化，农村也有了很大的进步。房子变高了，马路变宽了，电话、电视普及了，1958年被砍光树的山头如今也有了一人多高的树。农民对党的农村政策感到满意，对当前的生活改善露出了喜悦的笑脸。我们参观的狮子口村的新农村建设向我们展示了农民心中向往的前景：一座座三层楼房整齐排列，水泥路通到了村民家门口，新区居民家家户户实现了电气化、沼气化……

但是，除普遍存在的医疗、教育、养老等问题外，一个突出的现实问题是，农民不安心务农，不愿意务农，都争相“跳农门”。农业将面临没有接班人的问题。土地的希望在农民，没有耕种，土地不会自然长庄稼，而农民却向往着城市生活。他们感到在农村劳动这么辛苦，生活这么艰苦，付出的劳动量这么大，收入却这么低；感到务农不能像经商、务工那样可以增加收入和提高自己的生活质量。现在农村的状况是“中青外出搞钱，老小在家种田”。中青年人几乎都到城市打工去了。进入村子，不免使人有一种明显的荒凉和冷落感。土地抛荒现象，因中央的惠农政策虽有所减少，但我们所到的这几个村都还存在一定数量抛荒的土地。当然，这里要指出，农村剩余劳动力向城市流动的非农化过程合乎经济发展规律，但目前的情况是，农村劳动力的流动呈现出盲目和无序的特点。

在这种情况下，如何才能搞好村治？正如前面所讲的，农村经济体制的改革推动了农村政治体制的改革，农村经济的发展要有完善的村民自治与之相适应。当前，我们更感到，农村政治体制的改善和村民自治的推进，不能脱离农村经济发展的现状，不能脱离整个农村的社会变革和进步。村民自治的发展和农村的经济状况也是一个系统工程，如果没有农村经济的发展，企图孤立地通过村民自治解决一切农村问题，那只不过是一厢情愿的幻想。

难以想象，在目前的农村状况下，村民自治能有更好的发展和更大的作为。当人们已不再完全把希望寄托于土地和农村，怎么可能对村民自治寄于更大的希望呢？当然，中国各地的情况千差万别，农村的发展也极不平衡。如内陆不同于沿海，城郊也不同于山区，在浙江萧山地区的许多农民都住上了小洋楼，有的过着甚至比城里人还富裕的生活，那就是另一种景象了。因此，必须正视这种现实状况。

怎么办？今后必须认真地贯彻中央关于“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，工业的发展必须为农业的发展服务，必须为农业的机械化、现代化、科学种田出力，必须改变农作的艰辛，缩小而不是继续扩大工业与农业、城市与乡村的差别，实现工农业之间、城乡之间的良性互动。这才是治本之策。

只有改善了农业劳动条件和农村生活环境，只有当农民愿意居住、生活、劳动、工作在农村，让他们安居乐业，重新萌发对土地、农业和家乡的希望，才能更好地调动农民的积极性，农村和农业才能有更大的发展。那时，农民当然也就会更加关心村民自治了。

农民的希望是什么？一是在经济上能过上富裕的生活，即和城里人一样或者差不多的生活；二是希望能当家作主，也就是希望获得更大的自由民主权利。这二者在人民公社时期都没有做到。但是，这两大希望前者是基础和支撑，当基础不巩固的时候，民主又何在？

而目前的情况是，农村的生产、生活条件改善缓慢，城乡差距越来越大，政府对进城的农民工及其子女也采取了各种政策以改善其在城市的处境，看来城市的吸引力更大于家乡、更大于农村。但是，我们要看到，工业离开了农业，城市离开了农村，也是不可能这样长期的快速发展下去。目前，农产品的价格上涨已经发出了警号。猪肉、蔬菜涨价了，油、粮涨价了……所以，再也不能够重工轻农、重城轻乡了。城市越来越美了，而农村呢？当前，有的地方搞新农村建设，在实践中单纯地追求住房与环境的美化及形式上迅速的变化，而不是着力于农业生产力的提高。今后，一方面，必须大力发展农村经济，提高农业生产力，为村民自治及基层民主政治的发展奠定坚实的经济基础；另一方面，在提高农业生产力的同时，也必须关注农民的生产、生活条件，逐步改善农村人居环境。在此过程中，各地应打破“千人一面”的村居规划模式，切忌追求“短、平、快”的样板工程、面子工程、政绩工程，而应坚持实事求是、因地制宜的原则。从当地的实际出发，挖掘优势、保护传统、突出特色，使呈现在我们面前的“新农村”是一幅多彩多姿的画卷。只有这样，才能缩小工农业和城乡差距，使农民愿意生活在农村，使农民在农村同样能安居乐业，愿意务农。

目前，村民自治又处在一个新的十字路口，并面临一系列新的问题和困难。但是，实行村民自治已近二十年了，它受到了广大农民的欢迎。事实证明，它是当代中国农村基层走向民主的唯一正确的道路。无论是什么困难和问题，都必须克服它，坚持下去不动摇。历史证明，倒退是没有出路的。