民生法治：十八大以来农村社区治理创新的法治保障研究

作者：颜慧娟  责任编辑：余孝东  信息来源：《社会主义研究 》2016年第4期  发布时间：2017-09-15  浏览次数： 3905次

【摘　要】十八大以来，我国农村社区法治建设的基本经验与发展趋势表现为:农村社区法律体系初具规模、农村基层民主政治建设法治化进程有序推进、农村社区公共法律服务体系日趋优化、多元主体有序参与农村社区法治建设、农村社区公共安全体系逐渐完善。可以看出，我国农村社区在法治建设的实践领域已经取得了显著成就，然而如何在理论与认识上对农村社区法治建设的实践经验进行凝炼和提升才刚刚开始。从我国农村社区法治建设目前所取得的成效来看，法治的实践性有效回应了农村社区建设中的民生难题；同时，在改善和保障民生中，法治突显出其特有的优势功能。民生法治的双重意蕴，要求我国农村社区建设必须建构起相应的农村社区民生法治体系:培养社区规则意识，在改善民生中落实社区协商制度化；推进社区赋权转能，在重心下移中厘清治理主体职责；统筹城乡治理环境，在多元共建中共享社区良性互动。

【关键词】农村社区；社区治理；法治建设；民生法治

农村社区法治建设就是遵循法治作为调节和规范农村社区建设中行动者行为及其社会关系的基本原则、根本手段与可靠保障，是基层治理结构转型、国家治理方式转变的重要过程，也是实现国家与社会有效互动的共同场域。中共十八大以来，党和政府坚持贯彻在依法治国的框架下展开农村社区建设工作，要求农村社区建设以法治的方式支撑社会运转，并促进“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。从目前农村社区建设的总体情况来看，各地普遍优先将法治建设作为农村治理的机制选择，并试图通过法治思维和法治方式厘清农村社区建设的内在逻辑与运作机理。这意味着基层治理法治化的水平成为推进国家治理体系和治理能力现代化的基础功能指向。实际上，作为一种制度，法治必须嵌入到具体的国家与社会关系中，并在国家与社会关系中形成良性互动，才能促进国家与社会的有序发展，并且在这一过程中受益于国家与社会有序发展的推动而不断成长发展。 然而，在过去很长的一段时间，现代国家的建构与农村自生建构这两种力量在农村社区建设中却一直处于对抗与碰撞的状态；尤其是，面对当前农村社会开放性、流动性、异质性的发展要求，制约社区良性发展的不协调因素日益繁杂。根据各地农村社区法治建设情况，法治作为社会关系和人的行为的调节器与平衡器，在凝聚社会治理所需的发展共识，推动农村社区建设持续跟进、实现治理的合理性与有效性等环节都发挥着关键作用。因此，总结十八大以来农村社区法治建设的基本经验与发展趋势，对于贯彻落实国家治理体系与治理能力现代化的总目标，实现“合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作” ，具有十分重要的理论与实践意义。

一、实践维度:探索农村社区治理创新的法治价值

事实上，“社区”的概念自上世纪30年代被引介以来，首先被应用于农村社会的研究。伴随着传统社会向现代社会的变迁过程，我国农村社区建设在不同时期也表现出不同的实践特征。从制度变迁和动态发展的视角来看，我国农村社区建设正在经历一个漫长的生成与发展的过程。它与传统的人民公社和村民自治制度不同，不仅肩负着国家治理体系和治理能力现代化的建构重任；同时还承担着改善农村民生和健全农村基层民主建设的重大任务，这些都需要依靠法治的引导与规范功能予以落实。可见，农村社区建设的深入推进工作逐渐趋向实现理性化与法治化的轨道。值得关注的是，我国农村社区建设在顺应着协同创新、集成创新、制度创新、依法创新的时代要求与社区发展的普遍趋势的基础上，涌现了一大批农村社区法治建设的实践经验与创新成果。

（一）农村社区建设法律体系初具规模

首先，中共中央、国务院及相关部门为农村社区法治建设工作提供了丰富的政策指导。目前为止，农村社区建设已经实现了“地方自发试点时期（20 01-20 06年）”向“建设实验时期（20 06-20 08年）”的阶段性跨越，正处于“全面推进（20 09年至今）”的关键时期。 在农村社区建设的全面推进时期，中共十八届四中全会对国家法治工作展开明确的态势分析，并提出“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体的新目标新要求，要求农村社区建设与治理活动纳入到法律规范体系之下，将法治与农村社会生产、生活秩序有机结合起来。2015年2月，中央一号文件发布的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发[2015]1号），要求“必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设”，首次提出农村社区法治建设的政策框架。2015年5月，中办国办印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（中办发[2015]30号），明确指出“推进农村社区治理法治化、规范化”。这是我国农村社区建设中第一个以中共中央和国务院名义印发的规范性、纲领性文件，深刻体现了党中央、国务院对农村社区建设事业的高度重视，全面做好农村社区法治建设的顶层设计和整体谋划。2015年11月，中办国办引发《深化农村改革综合性实施方案》（中办发[2015]49号），特别提出了“农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高”的新目标新任务，充分肯定了法治建设对于“三农”问题的重要作用。2016年1月，中央一号文件公布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发[2016]1号），更进一步将农村社区建设聚焦于法治建设的高度。同时，各地纷纷依照本地实际制定了一系列推进农村社区建设的具体实施意见，为农村社区法治建设赋予更加丰富的内容。湖北省、甘肃省等地结合本地的基层实践情况，通过广泛调研、听取群众意见、座谈会等方式，拟定并出台省委办公厅、省政府办公厅引发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的实施意见》（鄂办发[2015]54号、甘办发[2015]52号），为深入推进农村社区建设在法治保障的环节保驾护航。

（二）农村基层民主政治建设法治化进程有序推进

有学者指出，国家现代化发展面临着“民生国家建设”与“民主国家建设”双重任务；具体而言，民生国家建设在基层体现为加强政府对农村基层社会管理与公共服务能力，而民主国家建设在基层体现为加强社会自主管理能力与自治能力建设，保障更大范围的公民权利，这些都需要通过新农村社区这个平台得以落实。 客观来讲，城市社区在基础设施建设与组织建构方面的确优于农村社区；然而，在民主政治建设的基础方面，农村社区建设则显示出其极大的优势。特别是十八大以来，党中央密切关注农村基层民主政治的制度创新与规范完善工作，在很大程度上推动了我国基层民主政治建设法治化的进程。一是在民主选举方面，村委会选举规程得到进一步完善。2013年5月，民政部印发《村民委员会选举规程》，进一步明确村民委员会选举程序和场地要求，旨在深入推进以直接选举、公正有序为基本要求的村民委员会选举工作实践。在实施该规程的过程中，大多数地方村“两委”同时进行着换届选举，村党组织“两推一选”、“公推直选”等普遍推行；一些地方还引入“本届选民”概念，建立选举监督员制度，进一步规范了选举活动。二是在民主决策方面，农村社区协商制度化程度明显提升。2015年7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，对推动农村社区协商制度化、规范化和程序化作出了具体的要求和部署。各地在社区协商的主体、内容、机制、形式等方面展开实践探索，形成了浙江省温岭“民主恳谈”、湖南省临澧县“板凳夜话”、安徽省芜湖市南陵县的“村民项目理事会”等创新经验。三是在民主管理方面，村民自治的治理程序逐渐科学规范。村民自治虽然源于农民的创造，但究其实质而言，是国家治理乡村社会的一项制度安排。 面对农村社区流动性增强，“空心村”、“三留守”等现实趋势，2014年发布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发[2014]1号），在“改善乡村治理机制”中提出:“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。山东、河北、四川等地在合村并组建立新型农村社区后，开始以新型的农村社区为单位开展居民自治活动，积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离， 构建新型村级治理框架。四是在民主监督方面，村务监督委员会普遍推行。各地农村普遍建立了村务监督委员会或村民理财小组等，村务监督委员会达到较高覆盖率。目前，广东、河北等地覆盖面达90%以上，浙江、吉林等地实现了全覆盖，使得村级组织从传统的“村两委”变成了“村三委”，取得了不同程度的实施效果。不少地方还针对村务监督委员会的建立出台相关规定，比如《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》、《安徽省建立健全村务监督委员会制度若干规定（试行）》、《甘肃省村务监督委员会工作规则（试行）》以及《湖北省关于加强和规范村务监督委员会工作的意见》等均对村务监督委员会的组织设置、职责权限、建设标准、经费保障等方面做出了制度规范和更为具体的规定，为村民监督村级权力运行提供有效的法治渠道。

（三）农村社区公共法律服务体系日趋优化

在全力推进平安中国、法治中国建设工作层面，如何以及在多大程度上实现法律服务的能力与水平不断满足人民群众日益增长的基本法律服务需求，协调与规范农村社区利益关系和谐发展，促进与增强社会公平的再分配功能，是党中央对农村社区公共法律服务事业长期关注的问题。目前，农村社区公共法律服务体系的建设过程正在逐渐的完善过程中，呈现出以下鲜明的特点:一是农村社区公共法律服务的政策法规更加健全。党的十八大报告把依法治国基本方略全面落实和基本公共服务体系建设确定为全面建成小康社会、全面深化改革开放的重要目标。2014年2月，司法部印发的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（司发[2014]5号），进一步将法律服务这一公共服务产品纳入到公共服务体系的总要求中来，并对构建公共法律服务体系作了重要的部署与统一的规划。江苏省为进一步完善公共法律服务事业，出台了《关于构建“四个全覆盖”司法行政工作体系的通知》（苏司通[2013]74号）和《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》。这些目标和要求不仅为构建农村社区公共法律服务体系指明导向，更在宏观思路与顶层设计上明确了全新性、纲领性的方向道路。二是农村社区公共法律服务的内容和形式更为完善。当前各地基于形成政府主导、“覆盖城乡”、可持续性的基本公共法律服务体系这一目标，建构并夯实法律服务的全方位资源基础，通过实践经验的探索、创新、提升与推广，逐步将公共法律服务体系纳入到国家治理体系和治理能力现代化领域。例如，湖南省将城乡居民依法自治达标率纳入各县市全面建成小康社会的主要考核目标，于2013年11月建立了“一社区一法律顾问”的民生工程。三是农村社区公共法律服务的水平明显提升。全国各省市地区加大公共法律服务的财政投入，政府加大购买农村社区公共法律服务力度，实现服务下沉、惠民利民。例如，山东省根据省委省政府对推进公共法律服务体系建设的“时间表”和“路线图”，通过公共法律服务实体、网络、热线三个平台，同时打造“农村一小时法律服务圈”，实现“一站通”、“一线通”、“一网通”，确保农村社区居民更加便捷地享受公共法律服务。

（四）多元主体有序参与农村社区法治建设

中共十八大报告中着重强调将“法治保障”增加到有的社会管理体制中，要求用法治保障社会管理体制创新；同时还特别突出要用“法治思维和法治方式”来替代过去的管理思维、行政思维。至此，在党和政府的高度重视与正确领导下，各地在创新和完善乡村治理机制过程中，纷纷尝试建立权责明确、依法管理、科学有序的新型农村社区治理机制。新型农村社区治理机制实现法治化、规范化建设，关键是依托于基层党组织、政府、社会组织、社区居民各个主体在农村社区治理中的应尽职责，并以法治作为“行动准则”与“最后防线”。首先，基层服务型党组织发挥了核心的引领和指挥作用。中共中央十八届四中全会中要求必须加强和改进党对法治工作的领导，并推进基层治理法治化。基于此，各地党委针对农村基层制定了一系列的政策意见，凝聚法治共识共同推进农村社区治理法治化建设。比如，江苏省太仓市出台的《关于推进基层法治型党组织建设的意见（试行）》，为增强农村基层党组织依法履职、依规管理的能力提出明确的规范依据。其次，“契约式”的服务精神理念逐渐渗透到政府向农村社区履行职能的多个领域。政府在农村社区治理体制中的重要职责在于服务农村居民，通过契约式公共服务行为能够公正有效地落实各项服务制度与内容，这种作法得到各地政府的广泛推行。以贵州省盘县政府为例，在推进城乡社区建设过程中要求以“契约式”方式明确政府与社区的关系，从制度源头规范了政府在农村社区中的角色定位，是农村社区“管理有序”的有效手段。再次，农村社会组织服务社区功能更加健全。党的十八大报告、十八届三中全会中明确提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“激发社会组织活力”，“引导社会组织健康有序发展”。当前，在条件优越的农村地区，农村社会组织为法治建设也提供了极大的帮助，逐步建立了针对农村社区矛盾纠纷调解、治安防控、普法教育、保障和维护合法权利等方面的社会组织。例如，山东省莱西市的法律工作者协会联合农村基层法律服务所，长期开展“法进农家，法律护农”公益活动，将法律引入到农民的田间炕头，提高了农民的法律素养和农村的法治水平。 最后，农村社区居民自我约束、自我管理能力得到提升。面对农村社区群众诉求强烈的“生态环境”、“发展转型”等问题，“闭合自控”、“微自治”、“乡贤参事会”等自治管理系统开始流行，不仅吸纳了“本土、外出、外来”等流动人口参与；同时辅以传统乡土文化的回归，提振村庄精气神，实现农村社区治理多元参与。

（五）农村社区公共安全体系逐渐完善

一是在建设内容层面，更加注重民生法治引导排查化解农村社区矛盾纠纷。目前，各地农村社区矛盾纠纷排查调处工作机制也被逐步渗透到社区的日常事务，成为社会治安综合治理工作范围的重要内容之一，也更加注重用民生法治的理念来推动解决农村社区日常化的矛盾纠纷。例如，湖北省城乡社区矛盾纠纷排查调处机制遵循着一种包容式发展的开放治理模式，以系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合的治理手段和治理技术，在理念、组织和机制等多方面、多层次进行全面创新，在此基础上取得了显著的治理效果。二是在队伍建设层面，农村社区领导干部运用法治思维和法治方式的治理能力提升。面对农村社区纷繁复杂、零散易乱的老大难问题，以及治理过程中“上有政策下有对策，权力滥用、政策难执行”的治理顽症，浙江宁波市、重庆奉节县、安徽滁州市、贵州毕节市等地在农村社区开始启动“权力清单”制度及其流程。例如，浙江省宁波市宁海县通过明晰村级权力清单、制定村级权力运作流程、建立纵横交错的监督机制等举措，解决了领导权力规范、公共政策切实落地基层的显著效果。三是在治理制度层面，“村规民约”增进了农村社区治理制度的理性化水平。以福建省厦门市同安区为例，当地农村社区通过“四议两公开”和“六要”群众工作法，将有效的“草根经验”、“群众智慧”总结提炼为村规民约，并以《微法典》的形式固定下来，对于解决本地区的各类治理事项纷纷制作出相配套的解决措施，在很大程度上维护了当地的社区秩序，促进了居民与干部之间、居民与居民之间的紧密联系。四是在治理技术层面，“互联网 ”模式助推了农村社区法治建设方式的创新与变革。比如，重庆市大足区针对传统“橱窗式”村务公开存在成本高、期效短、传播慢、受众少、信息不全、监督难等问题，创新村务公开机制，实施“互联网 村务”行动计划，建立村务综合服务公开的“手机APP平台”，将村务公开从墙上搬到村民手机上，增强了农村居民对社区的认同感与信任感，更进一步推动了新型农村社区生活共同体目标的实现。

二、民生向度:农村社区法治建设的显著成效

通过上述实践创新经验可以看出，农村社区法治建设并不是对城市社区已有法治经验的移植，而是在科学规划农村社区建设推进工作制度安排的基础上，更加注重聚焦农村社区的民生事务，也是基层党组织引领农村社区组织及其成员共同构筑“管理有序、服务完善、文明祥和”社会主义新农村的探索过程。其中，党和政府密切关注并积极应对社会转型对农村社区法治建设所带来的挑战:一方面，在政策优化层面实现了低制度化向较高制度化水平的过渡，遵循法治作为调节和规范农村社区建设中各项社会关系与行动者行为的基本原则、根本手段与可靠保障；另一方面，在实际行动中，农村社区建设以农村基础设施和农民基本社会保障为主，形成了以改善民生作为创新农村社区治理体制最广泛的普遍共识。有学者指出，民生问题从表面上看是一个社会、经济问题，但其实质，则是一个典型的权利问题，而权利，正是法治的要义所在。 从这个意义来看，农村社区法治建设实际上就是一项以民生和法治为核心内容的重要基础工程。

（一）法治的实践性有效回应了农村社区建设中的民生难题

基层社会治理大致可分为共治与自治两部分，两者既有区别有紧密联系。 从共治的角度来看，农村社区肩负着与城市社区相同的发展目标和建设任务，即成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。但是，长期以来城乡二元结构中优势治理资源往往优先倾斜于城市社区建设，以至于农村社会建构“社区”虽然起步最早，发展却持续落后。与此同时，城乡社会之间的交往增多、流动加剧，但由于户籍与利益相挂钩，农村人口在教育、就业、社会保障等方面与城市人口差别巨大，这种利益的悬殊使得农村人口地位始终低于城市人口。 面对这一实际情况，中央和地方政府在制度源头上为解决这一民生难题提出了解决方案，提出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”的战略总要求。尤其是，党的十八届五中全会着重强调将推进城乡统筹发展，要求构建全民共建共享的社会治理格局，这一宏观设计在治理理念、体制机制等方面深化了推进城乡一体化的新内涵，也为城乡社区治理创新的具体实践增添了许多新的举措思路。同时，在上述地方实践中，不少农村社区结合本地的独特治理资源和实际治理背景，从社区治理机构优化、社区组织重建、社区社会组织培育、微观治理机制建构等多重层次，科学合理的制度建构安排，有力地推动了农村社区治理法治化、农村社区协商制度化、农村社区服务专业化等多元领域与城市社区的接轨和融合。

（二）法治建设为推进农村社区自治探索了丰富的实现形式

从国家提出农村社区建设战略的历史背景来看，农村社区建设是政府为了适应农业税费改革后国家—农民关系的变化，促进乡村自生秩序与国家权力的有效衔接，对乡村基层治理结构进行的改良与重构。换言之，维系农村社区良好秩序的基础就在于实现国家基层政权和乡村自治力量的有效配合与良性互动。从自治层面来看，农村社区需要承载村民自治体系重构、村民自治能力提升、公共政策执行、公共事务处置、村民利益表达、村庄社会资本挖掘等多重治理要求。然而，在具体执行环节，不同层级和不同地区往往基于区域差异和地方综合因素，会相对应的形成各地的治理偏好和基层实践路径。在以往的农村社区管理中，社区的概念不仅仅是一个层级单位，也是社区活动的基础单元与实施者。农村社区建设中自我角色定位的难以判定，服务农村居民的效率明显降低，同时被要求承担许多行政任务。基于此，各地政府在法治实践中普遍开启了为农村社区减负增效的举措，形成“权力清单”、“微自治”、“乡贤参事会”等成功自治经验，促使农村社区形成了以人为本的服务理念，巩固了农村社区优先服务农村居民的良好治理结构，推动了“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

（三）法治建设为协调农村社区利益提供了新的优化机制

从法律层面来讲，利益平衡的主要工具是以法律的权威为核心，通过法律来协调相关利益方多层面的冲突因素，以达到一种共存和相容为基础的合理状态。可以说，法治在规范农村社区各项利益关系方面发挥着其独特的平衡价值:法治在农村社区建设推进过程中一方面承担着规范社会关系与行为的基本准则，同时也检测与评估着社会转型过程中农村社区法治建设水平与能力。农村社区建设的主要任务包括改善农村社会的基础设施建设、普及农民生活的基本社会保障制度和增强农业产业的稳步增产，强调农村、农民、农业的协调发展，其核心内容关键在于保障农村社会的民生事业。其中最关键的民生任务，就是畅通农村社区居民的利益诉求表达机制，以便了解到更直观、更实际、更贴切的民生需求。根据地方实践创新举措的整体情况来看，当前不少农村社区在推进法治建设过程中，尤为追求对农村社区利益协调相关制度与运行机制的创新设计，甚至让农村居民直接参与到决策制度的环节中来，形成了“村民项目理事会”、“板凳夜话”、村代表常任制和“三议”、“一行”、“一监督”工作机制等典型经验。这种由“领导拍板”向多元观点碰撞、交锋转变的决策方式，实现了决策的民主化和公开性，促使法治渗透到了农村社区治理的方方面面中，完善了农村社区基层利益协调机制。

（四）法治建设助力改善和保障了农村社区的民生事务

面对社会转型所伴随的社会矛盾凸显、农村流动性大等客观现象，中央和地方政府在全面推进农村社区法治建设中，致力于构筑良性互动、有效衔接的基层治理状态。目前，现代农村社区正以开放性的方式展现出来，其基本特征在于社会结构动态化、社会价值多元化、社会关系错综化、社会问题复杂化。然而，与当前城市社区法治建设的高效运行情况相比，农村社区建设在面对和协调政府与社会的关系问题上，政府仍然占据较为主导的地位。根据不少农村社区在法治实践的探索发现，单一的政府力量无法应对现代化农村社区建设的全面发展需求，也无力承担起社区内大量的民生事务。由于村级事务多人手少、基层自治要求高任务重、乡村精英大量流失等现象严重，一些有条件的农村社区以城乡体制改革试点和党的群众路线教育活动为契机，积极依法培育发展农村社会组织，明确规范其在社会治理、公共服务中的职责，不断增强农村民主管理与自治活力，形成了以村党组织为核心、村民自治组织为基础、村级社会组织为补充、村民广泛参与的农村社会治理新格局。在此基础上，将农村社区纷繁复杂的民生事务以分流治理的方式，通过制度实现社区服务精细化，为农村社区共同体的重构提供了深厚的认同基础和坚实的凝聚力量。

三、规则之治:构建农村社区民生法治体系

总体而言，我国农村社区法治建设实质上是一个自上而下制度建构和自下而上路径探索的动态过程；也是中央和地方政府通力合作、依靠法治的方式建构农村社区组织与提升社区治理能力的关键性阶段。国家在全面推动农村社区建设及具体的法治建设工作过程中，并没有设定全国统一性的政策标准予以施行，而是积极鼓励基层实践基于各地区的本土资源、特色条件来因地制宜的建构社区治理模式。然而，面对农村社区治理持续推进和逐步深入，基层治理难题也将逐渐升级。从我国农村社区法治建设目前所取得的经验与成效来看，法治的实践性有效回应了农村社区建设中的民生难题；同时，在改善和保障民生中，法治突显出其特有的优势功能。民生法治的双重意蕴，不仅为法治在农村社区建设中如何落地寻找到了准确的切入点，也为农村社区法治建设如何回应现代化国家治理的要求提供了明确的建构路径。那么，要将民生法治落地到农村社区建设，必须遵循其内在的治理规则，具体内容包括:

（一）培养社区规则意识，在改善民生中落实社区协商制度化

在推进农村社区法治建设中，应当有效落实形成以本社区居民实际利益需求出发的“社区公约”。这一系列“公约”的制定、决策与执行，实质上是农村社区居民潜移默化遵守规则的自觉意识。也就是说，要以规范化的手段与途径将各项民生政策落地，极力引导和利用社区内在的治理优势和治理资源，在治理手段与具体路径上选择更加符合本社区实情的规范化运行机制；同时，通过程序法治的方式和多数人协商参与的形式，实现农村社区建设中公平正义的典型范例。具体而言:一是以社区居民的利益需求为导向，保障人民群众的代表建议权和知情参与权，并利用微博、微信、QQ、电子邮箱等现代信息手段或工具畅通和拓展信访渠道。二是建立多元协商议事制度；采取“参与型”协商社区治理模式，形成“两委带头、议事协商、全民参与、共建共享”的良性工作机制。三是发挥社会组织的专业化功能，鼓励参与到农村社区法治建设的事业中来；积极推进社区事务“四议两公开”等形式，探索民情恳谈、社区对话等有效形式，鼓励社区居民和驻区单位、行业协会、专业社会的社会组织依法自治，营造共建共议、有序表达、多元协商的良好氛围，激发农村社区不同利益群体的协调联动活力。

（二）推进社区赋权转能，在重心下移中厘清治理主体职责

当前，农村社区逐渐出现重心下移、力量下沉的法治工作机制，恰到好处地避免了法治理念和法治方式形式化、手段化、部门化的倾向。要进一步防止地方政府容易出现的“治理偏好”现象，在展开下一步农村社区法治建设工作中应当有序推进赋权转能的治理思路:一是继续充分发挥基层党员在推进农村社区治理法治化过程中的战斗堡垒作用，加强和改进党对基层治理工作的领导。其中，关键在于打造一支善于运用法治思维和法治方式深化乡村治理体制改革、推动社区自治、维护社会稳定的干部队伍。二是根据基层治理发展的要求，加快完善农村社区建设的组织法规，明确农村社区中所涉及的各类治理主体的职能定位、组织结构以及在社区自治中的法律地位，以适应当前农村社区流动性、异质性逐渐增强的趋势。三是健全完善监督保障体系要充分发挥各方面监督的作用，使农村社区建设的监督体系覆盖到权力行使和具体责任划分的各个环节和各个方面，实现上级监督要到位，同级监督要落实，社会监督要加强。四是对于具体各部门与社区服务队伍具体职责、任务清单，需要各地根据实地情况按照政社互动的要求进行具体明确，明确责任分配到位，减少责任相互推诿、互相扯皮的现象；应明确由谁监督和怎样监督等问题，实现对各相关责任主体有效有力的监督，保障政社互动导向下的农村社区法治建设工作能够持续推进。

（三）统筹城乡治理环境，在多元共建中共享社区良性互动

罗尔斯提出，“正义的社会制度，是每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”。鉴于此，在全国层面的共同建设与推进过程中，有必要严格遵循农村社区法治建设的客观规律，结合其典型特征开展具有独特优势的特色本土资源，将城市社区法治建设的成熟理念与经验纳入统筹城乡发展的规划，以促进城乡社区法治建设同部署、同落实、同促进、同提高。一方面，只有以政策制度的正式制度来明确全国统一化的农村社区建设性质，通过法律规范的权威性力量来调和国家建构力量与乡村自生力量的相互关系，才能逐步实现由政府组织和社会组织来共同承担原来由政府独揽的事务，落实基层社会的管理事务和公共服务主要依靠基层群众组织实行自治管理，农村社会微观经济活动主要依靠行业协会和商会实行自律管理。另一方面，针对与农村社区治理息息相关的党务、政务、村务不分的现实情况，依照城市社区对社区事务依法设置的“分类治理”方式，将基层党组织、社区管理组织、农村社区自治群众组织的各项治理事务实行规范化的治理，以便于汇聚各组织的优势资源和治理能力，在力量下沉中完善社区服务，在服务中激发居民参与，在参与中达成多元共治，在共治中实现良性互动。