农村集体产权改革与农村社区腐败治理机制建构

作者：陈荣卓 刘亚楠  责任编辑：余孝东  信息来源：《华中农业大学学报（社会科学版）》2017年第3期  发布时间：2017-09-09  浏览次数： 3118次

【摘　要】农村集体产权改革的根本目的是保护农民集体权益,赋予农民更多财产性权利。近年来农村社区腐败不断侵蚀农民集体权益,与产权改革的目的呈现冲突。农村社区腐败治理问题需要放置于农村集体产权的改革与变迁中进行理解,特别是从基础性的产权治理入手来进行探究。当前,最为典型的表现就是,农村集体产权制度因集体产权归属不清、责权不明和保护不严等,使得农村社区治理逐步陷入缺乏合理有效产权支撑的困境,突出表现为社区居民与集体经济组织成员、社区“两委”与集体经济组织、社区利益分配与集体经济主体缺位之间的矛盾。下一步,伴随全国农村社区建设工作的积极推进,农民财产权的保护成为农村社区矛盾解决的重点,农村社区腐败治理的关键,就是要确保农民集体有效行使集体土地所有权,重点从明晰产权主体、实施政经分离、完善赋权增能等三个方面着手,通过采取强化农村集体经济组织监督机制、规范农村集体资产管理运行机制、创新农村集体组织成员参与机制等,有效建构起预防和治理农村社区腐败的长效机制。

【关键词】农村社区；村官腐败；集体产权；产权改革

党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务。为落实改革部署,中央审议通过了《农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》,标志着农村集体产权改革试点工作全面铺开。相继,十八届五中全会出台《深化农村改革综合性实施方案》以及《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法意见》等,这都表明改革和完善以土地制度为核心的农村集体产权制度是当前农村改革的重要内容。农村集体产权改革的根本目的是保护农民集体权益,赋予农民更多财产性权利。但近年来,农村社区腐败不断侵蚀农民集体权益,与产权改革的目的呈现冲突。马克思主义认为,产权本质上是生产关系范畴,农村社会治理属于上层建筑在农村基层的表现形式。也就是说,农村产权制度决定农村社会治理的发展变化,农村社会治理要与其基本产权制度相适应；同时,农村社会治理又对产权制度产生影响,能促进或阻滞农村产权制度的变革。基于此,本文根据当前农村社区腐败的现实表现,以农村集体产权作为分析农村社区腐败的关键性因素,进一步思考如何通过集体产权改革构筑预防和治理农村社区腐败的有效机制。

一、农村社区腐败问题与集体产权治理视角的引入

农村集体资金、资产、资源（简称“三资”）属于集体性质,权属于农村集体经济组织全体成员,是农村经济社会发展和农民共同富裕的重要物质基础。近年来,随着工业化、城镇化不断推进,农村社区内部集体资产不断升值,土地带来的利益空间不断上升。一方面,在部分农村社区,随着农村集体经济的不断发展壮大,社区内部呈现出“集体资金往来多元化、资产利用多样化、资源开发产业化、资本收益隐形化”的明显趋势,集体资金总量不断上升；另一方面,许多建设项目向发达的农村或城乡结合部转移和延伸,此区域内的土地大幅升值,农村社区在征迁、流转中带来巨大利润空间,土地价值不断攀升,资源价值不断累积和彰显。但同时,因为相关法律规范的缺失和不完善,各地政府在处理农村集体资产问题上千差万别,使得农村社区腐败问题成为集体资产保护的巨大威胁。对此,中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧在其撰写的《官员形象危机报告（2012）》中指出,在村官的形象危机中,贪腐问题最为突出,其中一个广泛的共性便是与土地利益的关联性极强。更进一步概括,农村社区腐败问题的共性主要体现在以下三个方面:

一是贪腐领域呈现出多元化特征,涵盖了农村集体资金、资源、资产等各个领域。近年来,我国农村集体资产经营范围逐步扩大、收益能力不断提高、集体经济总量不断增加,目前“非资源性资产达到2.4万亿元,76%集中在东部地区”[1],所有这些农民共同富裕的重要物质基础,极易成为当前农村社区干部腐败的牟利对象。二是农村社区贪腐与土地利益的关联性极强。根据第二次全国土地调查及其他相关数据显示,“全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩,包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地”[2]。掌握集体土地“大权”的农村社区干部,通过“土地财”发家致富,成为最简单、最直接、最快速的方式,农村腐败案件呈现逐年增多趋势。此外,诸如机动地、水塘、企业厂房等农村集体资产、资源也成为农村社区腐败的重要来源,社区干部将集体资源据为己有,私自出租、发包集体留用地或集体物业,从中获益,造成集体资产大量流失。三是“小村官大腐败”特征非常明显。据不完全统计,2013—2014年,全国范围内公开的村官腐败案件共171起。其中,涉案金额超过千万的案件就有12起,涉案总金额高达22亿[3]。这些小官巨贪大多来自广东、浙江、江苏以及北京等经济较发达的地区,且在这12起案件中与土地、拆迁相关的有7起,其他案件则涉及安置房、贪污集体资金、国家农资补贴等领域。

农村社区作为农村基层治理的基石,社区干部腐败严重动摇农村社区的稳定和发展,进而阻碍整个基层政治民主建设和经济社会发展进程。在国家继续深化改革的背景下,中国的农村经济将继续发展壮大,如何进一步遏制农村社区腐败和保护农民集体财产权益则是当务之急。有学者认为“村官腐败是由各种因素促成的,是一种‘综合症’,当然其治理也应是一种所谓的综合治理,通过权力与权利,制度与人心的多向互动达致乡村的善治。”[4]也有学者认为村官腐败根源在于权力的腐败,因此治理应从权力这一源头开始,要遏制“村官”腐败的势头,必须从规范国家公权和社会治权的权力运行机制、设立专门的农民维权或监督基金、提高农民自身的组织程度等方面入手,强化对村官权力监督[5]。在我们看来,农村集体资产是农村经济社会发展和农民共同富裕的重要物质基础,围绕着以土地集体所有制为基础的集体产权结构及其治理,是未来社区制继替村民委员会制的重点所在。当前以农村土地集体所有制为基础的社区集体产权的深刻变化,对农村社区的政治及经济结构具有决定性影响,正在重构着国家、集体与个体之间的关系,并对农村社区组织和权力结构发挥着重要影响[6]。因此,农村社区腐败治理问题也同样需要放置于农村集体产权的改革与变迁中进行理解,特别是从基础性的产权治理入手来进行探究。

二、集体产权制度失衡与农村社区腐败治理的困境

一旦制度安排的发展滞后于经济和社会的现实发展水平和要求,制度失衡和失灵的消极效应就会显现出来[7]。一直以来,我国农村集体经济制度与村民自治制度构成我国农村治理的基本框架,形塑和规范着农村治理主体的基本行动逻辑。但近年来,农村社区腐败治理问题作为社区治理主体的失范行为,则表明传统的农村治理基本框架和当下的农村社会结构转型存在明显的适应性问题,新型农村集体经济制度和村民自治制度开始呈现一定的分化和矛盾,特别是伴随家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的出现和成长,作为庞大的真正的农业生产经营者群体,如何赋予和保障他们的土地经营权利和社区治理主体地位,是目前农村社区建设过程中处理好村民自治和多元主体参与之间关系的关键,也是未来农村社区形成共建共享机制的重要基础。在当前,最为典型的表现就是,农村集体产权制度因集体产权归属不清、责权不明和保护不严等,使得农村社区治理逐步陷入缺乏合理有效产权支撑的困境。具体而言:

1.产权虚置:社区居民与集体经济组织成员

农村社区腐败频发的一个重要原因是当前农村集体产权虚置。那么如何防治农村社区腐败、保护好集体财产,首先应该明确产权归属,即明确产权主体是谁。一方面,虽然根据法律可知,集体产权具体归集体经济组织成员所有。2007年3月颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中明确规定,农民集体所有的动产和不动产归本集体成员集体所有。但是,从农村集体产权的权利主体来看,国家层面的法律本身作为上位法表述具有抽象性,而且“成员集体”所有本身就是个集合概念,在实践中容易出现产权主体概念化、虚化问题,也就是“好似人人有份又人人无份”的状态。另一方面,在传统的农村社会,村民与集体经济组织成员同质性较强,集体资产归集体经济组织成员所有,在一定程度上就是归集体村民所有。但是随着当前农村社区的开放性、流动性逐步增强,社区成员的异质性进一步加剧,农村集体经济组织成员、村自治组织成员和农村社区成员三者之间身份的不完全重合性进一步体现出来,乃至是三个完全不同的概念。在这一背景下,以往单纯的以区域边界和户籍界定成员资格的方式有待进一步商榷。《物权法》中“成员集体”的提法一度被认为是产权制度在法律层面上取得的重大进步,即“明确规定集体产权属于成员集体所有,而不是集体经济组织或村民委员会所有,更不是村干部所有”[8]。但是,依然有很多问题没有交代清楚,“成员集体所有”的具体法律内涵、法定边界、性质还存在模糊；在具体实践中集体经济组织成员身份如何界定、如何变更、如何保护等一系列问题都需要进一步探索。特别是在这种产权归属不明晰的情况下,农村集体所有在一些地方就容易成为事实上的社区干部所有。比如,很多借着集体名义发生的“村官腐败”问题大多与土地补偿、救灾救济,以及耕地、林地、矿山、滩涂、荒地、工程及厂房等的出租、转让、发包等环节有关[9]。在这些环节,集体组织成员对自身身份的认知率及对具体财产的知晓率不高,参与更是存在困难,农村社区干部由此在集体的掩护下,利用自己手中笼统的管理权力作便利,中饱私囊,贪污腐败,侵害本该由集体组织成员享受的权益。

2.政经不分:社区“两委”与集体经济组织

农村集体产权制度是中国特色的产权制度,根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》等法律规定,农村集体财产所有权的行使主体包括:村民委员会、村集体经济组织、村民小组等。但《中华人民共和国村民委员会组织法》又明确规定是由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。因此这里面存在的问题凸现出来,一方面,《物权法》等法律规定集体所有的财产由村民委员会、村民小组、农村集体经济组织代为行使所有权,但是所有权作为物权中最重要、最完全的一种权利,具有绝对性、排他性、永续性等特征,包括占有权、使用权、收益权、处置权等权利,那么相关管理主体所代为行使的所有权具体是指什么权利,能够行使到什么程度,现行法律规定并不明确,特别是农村集体经济组织在具体的产权制度、组织形式、组织治理结构等方面缺乏明确规定,村民委员会和农村集体经济组织在职责权限上存在交叉重叠的问题,甚至村民委员会可取代村集体经济组织,造成在代管的过程中因管理主体搞不清权力与责任边界,以致出现集体财产保护不严、集体利益被侵损的状况。另一方面,虽然在村一级,或者说农村社区一级既存在村民委员会,也存在农村级集体经济组织,但在实践中,绝大多数地方村集体经济组织功能虚化、弱化,村民委员会替代村集体经济组织的情况十分普遍,许多地方村民委员会已经在事实上替代了村集体经济组织,农村集体土地等资产的管理基本上处于由村民委员及其村民小组代管状态。虽然在农村流动性不强的地方,村民委员会自治范围内的村民与村集体经济组织成员并无多大差别,所以无论是村民委员会还是村集体经济组织代为行使所有权也许并无多大差别。但随着近年来城镇化和工业化的发展,许多经济发达的农村地区或城郊村地区,由于人口流动性增强,社区居民打破了本村村民的内涵界限,更具多样性,社区工作人员也不再局限于本地村民。这时若农村集体经济组织与村民委员会等依旧混为一体,并且由村民委员会等组织代为管理属于本村集体经济组织成员集体所有的土地和其他财产,那么集体财产的安全性出现问题也就不足为奇了。

3.监督乏力:社区利益分配与集体经济主体缺位

农民对农村社区干部具有监督权。但从农民自身来讲,要实现这个权利,必须要有参与监督的动力。只有当农民有财产时,才会有保护自身财产的动力,但在目前并不乐观。这主要是因为,一方面,我国法律法规对产权作出明确规定,它是经济所有制的表现形式,是一股权利束,包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。农村集体经济组织成员作为集体存在,在抽象概念上拥有相对完整的产权权利束；但是作为个体化的集体组织成员,他们拥有的权利范围是什么,如何实现,这牵涉到对于权利的划分问题。根据不同资产的不同性质,在坚持集体所有的基础上,合理划分产权,有利于产权的明晰。但是在现实生活中,很多村民只知村“两委”不知村集体经济组织,而且对于自己是否是村集体经济组织成员,作为村集体经济组织成员具体应该享有哪些权益,以及自己的权益是否被侵害等这些问题并不十分清楚。另一方面,村民监督动力不足也与长期以来农村各类生产要素未得到有效激发,很多农村地区的集体资产的增值效益发挥不充分有关。最为典型的是,近年来全国推进农村社区建设,政府政策规划是新型农村社区建设的主导原因,且还呈逐年上升趋势。据调查显示,对于新型农村社区建设的原因,表示因政府政策规划而进行建设的社区占比最高,相当多数农户表示自己是被迫将土地流转或是强制性被迫搬迁至新型社区。正是因为在新型农村社区建设过程中,存在强制剥夺农民财产权的现象,农民土地财产的自由处置权没有受到保护,农民参与社区建设的自主性被忽视,以至于大多数村民缺乏主动参与监督社区干部的动力,甚至认为农村社区干部腐败应该是由政府来监督和管理,由此造成在农村集体资产管理过程中因动力不足而产生的监督主体缺失问题,为农村社区干部进一步扩大了谋取私利的空间。因此,明确农村集体资产的受益主体及受益主体的具体权利划分,建立合理的利益分配机制至为重要,只有这样才能切实将具体权益落实,增强集体成员对集体资产的监督意识和保护力,提高其参与社会治理的动力。

三、深化集体产权改革与农村社区腐败治理机制的建构

产权作为协调各方利益关系的边界,明晰的产权可以增强保护各方利益的有效性[10]。2015年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》,明确提出农村社区建设要在维护农民土地承包经营权和宅基地用益物权前提下开展,与当地国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、村庄规划和社会主义新农村建设规划等相衔接,与统筹城乡基层党的建设同步考虑。当前,伴随全国农村社区建设工作的积极推进,农民财产权的保护成为社区矛盾解决的重点,农村集体产权改革的关键就是确保农民集体有效行使集体土地所有权,让农民真正、平等地享受到集体经济的福利,同时又将集体财产的管理规范化、严格化,保障集体财产不被侵损。因此,今后农村社区腐败治理,关键就是要通过农村集体产权改革进一步明确产权主体,规范各方的责、权、利关系,从而压缩农村社区干部的腐败空间,有效建构起预防和治理社区腐败的长效机制。

1.明晰产权:强化农村集体经济组织监督机制

保障农村集体经济组织成员权利是农村集体产权改革的重要基础。农村集体产权改革应该通过明晰产权主体来协调农村社区干部与集体经济组织成员之间的利益边界,限定农村社区干部的权力边界,降低集体经济利益被侵损的可能性。我国现有产权可以划分为包括私人产权、联合产权、集体产权、国家产权、共有产权五种模式。农村集体产权归属于社区全体,其对于具体资源的用途应由社区内部成员来选定,具有明显的排外性。因此针对农村集体产权的这一特性,集体成员权利的保护首先就是要确定农村社区范围内成员资格和资产范围。

（1）落实集体成员权利,推动治理主体性回归。农村集体产权改革中的明晰产权主体包括几个重要问题:首先,要明确资产的范围,摸清家底清产核资,这是明晰产权主体的前提条件；其次,根据地方发展实际,探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法,确定谁有资格享有集体产权,即对成员资格的核定,特别是在人口流动性强的社区,应该建立成员动态管理机制,以切实保障不同主体的利益；然后,要建立健全集体经济组织成员登记备案机制,依法保障成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等。通过明晰产权主体,落实集体成员权利,进一步明确成员集体经济活动的民主管理权利,使成员成为集体经济的主人；实现集体经济利益与每位成员休戚相关,从而有利于形成持续、自觉的监督动力,推动治理主体性回归。

（2）探索股份合作,强化对权力的监督。农村集体产权改革过程中要不断拓展民主监督渠道,进一步健全以事务公开、民主评议和不同形式的集体经济组织定期报告工作为主要内容的民主监督制度。从具体实践来看,探索多种形式的股份合作是当前落实集体成员权的有效形式,能够强化对权力的监督。一方面,集体经济组织成员成为股民或股东之后,对于集体经济组织具有明确的参与、管理、监督权限,股民或股民代表可以按照程序对具有管理权限的人进行专门监督。另一方面,股份合作社形式的农村集体经济组织,必须要完善董事会、监事会等法人治理结构,可以形成组织内部的专职监督机构,既能为股民提供正式的利益诉求表达途径,又能够对集体经济组织的相关解释和说明及时反馈给组织成员。

2.政经分离:规范农村集体资产管理运行机制

农村集体经济组织是我国农村集体经济制度的主要组织形式,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。农村集体产权改革的重点之一就是要实行政经分离,明确集体经济组织和村民委员会之间并不存在行政上的上下级关系,促使农村社区“两委”与集体经济组织的职能进行分离,使农村“两委”不直接掌握社区集体资产,集中精力管理村庄公共事务,发展村庄公益事业,而这首要牵涉到集体资产管理运行机制的规范性和有效性问题。

（1）建章立制,规范集体财产管理制度。集体经济组织要以一个经济组织的身份参与民事法律关系,首先,就必须有自己独立的意思,形成独立的组织运行机制,这是理清社区干部责、权、利关系的重要前提。其次,要进一步健全完善集体经济组织财务管理、资源管理等制度,使得管理者能够按照规章程序的规定履行职权。一方面在集体经济组织意思独立之后,主要承担经济职能,负责集体资产经营管理,集体财产的使用要进一步建立和完善相关章程,实现“阳光作业”。另一方面要关注到,在一些欠发达地区,如果一味强调政社实体分开,反而会加重集体经济负担,催生新的腐败路径。比如目前欠发达地区实践的“村财乡管”方式,前提依旧是实现集体所有权的边界清晰、责权明确,以及建立独立的运作机制。因此政经组织如果短期内无法实现实体分离,两个组织的成员可以交叉任职,但要分类缕清政经关系,实行分账管理,进一步建立健全农村集体资产台账管理制度。最后,要充分利用现代网络技术,实现农村集体经济组织“制度 科技”融合,以充分发挥相关管理规章制度的作用。

（2）理顺组织关系,优化管理人员选配考核。理顺农村社区组织关系,明确集体经济组织性质与角色定位,同时优化管理人员选配,有利于进一步维护农村集体经济组织及其成员的合法权益,对推动农村基层党风廉政建设具有重要意义。一方面,政经分开之后,农村社区组织架构面临重新整合,首先要确定集体经济组织作为独立开展集体经济事务管理工作的主体,其工作主管部门、监管部门及其具体职责,以及农村社区内部集体经济组织管理的责任主体、究责主体以及与村民代表大会、社区“两委”、监督委员会等组织的关系。比如广东南海近年来推行“政经分离”,村支书不再兼任经联社社长,农村集体经济组织从党组织和自治组织中分离出来,独立开展集体经济事务管理工作,农村基层组织形成党支部、村民委员会、集体经济组织、社区政务服务中心与财务管理中心等“五驾马车”格局。另一方面,集体经济组织管理人员素质、能力是农村集体资产管理机制的有效运行的关键要素之一。为此,要进一步通过招聘制、竞争上岗制,实现管理人员的优胜劣汰；建立岗位责任制,明确财会人员的权利和义务,增强群众对干部的信任；实行财务定期审查制度,建立组级财务管理责任追究制度,严格考核、奖惩分明。

3.赋权增能:创新农村集体组织成员参与机制

农村集体产权变革的过程是对农村集体经济利益进行明确和再分配的过程,同时也是完善各项权能、激活农村各项生产要素、促进农村集体经济发展的过程。在农村集体产权变革的过程中,农民会更加关心自己所具产权的使用和收益,更加关注改革规则的制定和细节,并加强对权利和利益相关者的监督[10]。因此,在产权改革过程中积极加强赋权增能,可以进一步创新集体经济组织成员参与的动力机制。

（1）完善各项权能,激活各类生产要素。目前,国家对赋予农民关于农村集体资产股份的各项权能还未做出明确规划和要求,一些地方政府在赋予农民权能的过程中也未区别对待不同权能。因此,一方面,在集体产权改革过程中,要明确赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项权能,并根据不同权能施行分类实施政策,以建立健全农村集体资产股收益分配制度；另一方面,在集体产权改革过程中,要在确保集体资产保值的基础上不断探索集体资产的增值渠道,盘活集体资产,发展壮大集体经济,实现集体资产盈利,让农民能够在享有基本权能的基础上持续受益。

（2）规范产权交易,赋予农民更多自主权。近期,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,要求各地区各部门结合实际贯彻落实。可以预见,随着农村集体产权逐步清晰,未来农村集体资产进入到产权交易中心进行流转的现象将会普遍化、常态化。因而当前,一是要积极做好农村集体产权制度的顶层设计,特别是在农村社区建设中或者“村改居”过程中涉及对集体资产进行量化分配,不可避免地将会遇到农村集体经济组织成员身份认定的问题。为此,今后重点是要开展集体资产的清查核资,进行集体成员的资格认定,以此保障农民的收益分配权。二是要加快培育农村产权交易非利害冲突的第三方组织即市场中介,为产权流转交易提供独立的社会中介服务,同时搭建交易主体明确、交易内容清晰、交易流程规范的产权交易市场,这既有利于提高农民财产性收入,也是农民财产性权利保护的有效途径。三是要强化农村产权流转交易监督管理,促进交易公平,防范交易风险,确保市场规范运行。伴随“三权分置”改革依法维护经营主体从事农业生产所需的使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能各项,各地将更多鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,由此亟需建立健全规范的市场管理制度和交易规则,通过推进产权交易的透明化和规范化,强化农村产权流转交易监督管理委员会和市场主管部门的监督管理,加强定期检查和动态监测,从而发挥各自功能和整体效用。

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