现代国家建构与农业财政的终结

作者：徐　勇  责任编辑：网络部  信息来源：华南师范大学学报(社会科学版)  发布时间：2017-08-07  浏览次数： 4605次

【摘　要】本文认为，免除农业税是对以农业财政支撑国家体系的传统时代终结，也是建立以工商业为支撑的公共财政的新时代的开始。上世纪90年代以来，现代化建设取得长足进展，与此同时，农民负担问题却日益严重，农业地区的财政异常困难，其重要原因就是在现代国家的建构中出现的日益庞大的国家体系与弱小的农业财政的矛盾，传统的农业财政无法支撑一个现代国家体系。终结农业财政既是现代化建设进入新时期的结果，更是建构现代国家的必然要求。为此，需要在终结农业财政的过程中进行相应的体制改革。

【关键词】现代国家建构；农业财政；公共财政；城乡统筹

进入新世纪后，我国在解决“三农问题”方面的一个重大决策就是全面免除农业税。免除农业税是一个历史转折的标志。它标志着以农业税为主要支撑的农业财政时代的终结，国家进入到一个主要由工商业为支撑的公共财政时代。但在为什么要免除农业税，从而进入公共财政新时代方面，学术界缺乏合理性的论证。一般认为，免除农业税的缘由主要是基于两个方面：一是“悲情说”（以李昌平上书国务院总理的信所陈述的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”①为代表）；二是“抗争说”（以于建嵘对上世纪90年代农民为减轻负担而进行依法抗争的调查为代表②）。以上观点对于推进为农民减负免税有其积极意义，但还需要进一步进行充分的学理性分析。在我看来，农民负担沉重是现代国家建构中的产物，免除农业税是建构现代国家的需要，它的深刻意义在于为建构一个现代国民国家创建更广泛的合法性基础。这是免除农业税，进而终结农业财政的理论和历史依据。

一、现代国家建构与乡村整合

财政，财是政权的基础。财政来源与财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向。农业是传统国家的主要产业，农村是传统国家的基本组织，农民是传统国家的主要成员，来自农业、农村和农民的赋税是传统国家的财政基础，国家财政为“农业财政”。由此才有了“农之国本”。农业财政来源决定着传统国家对乡村的治理格局特性：

其一，“皇权止于县政”，实行皇帝－官僚体制下的乡村自治体制。首先，乡村社会的自组织和自治不需要政权的强制管理。传统中国是以自给自足的自然经济为生产方式的，农户与外部的交往和对外部的依存度很低。即所谓“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食，帝力于我何有哉！”农民依靠家庭和放大了的家庭－家族，以及由家族构成的村社，但可以基本满足他们的全部需要。他们不需要政府干预其生活，而主要是通过地方性制度维护其秩序。上告官府的行为极少，即费孝通所说的“长老统治”和“无讼意识”。其次，孤立和分散的乡村社会，阻隔着皇权的直接统治。受千山万水的交通阻隔和“十里不同音”的地方语言的限制，皇权对乡村社会“鞭长莫及”。由此所带来的就是财政供给困难。小农经济的有限剩余根本无法供养一个全面渗透穷乡僻壤的帝国体系。如韦伯所说，“行政的疏放性，亦即每个行政单位仅有少数现职的官吏，是由于国家财政上的限制所致”。③换言之，在农业为主要财政来源的“农业财政时代”，“皇权不下乡”，实行县政下的乡村自治是一种理性的选择。

其二，农民与国家的联系主要是纳税关系，“皇粮国税”成为天经地义的义务。传统国家的职能十分简单，主要是政治统治。为维护政治统治需要税赋和征兵，收税和兵役成为最基本的国家职能。农民作为分散孤立的经济个体，成为一个国家的政治国民，主要取决于向谁提交税赋。孙中山说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民的皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个原故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只有纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”①在中世纪西欧，土地实行领主所有，分封割据，没有统一的国家政权，农民只是依附于领主的农奴。而在传统中国，农民的耕地同时是国家的国土，皇帝则是国家的代表，农民自然是皇帝－官僚体系的臣民或子民，依附于国家。由于国家（皇帝）对土地有终极意义上的所有权，决定了“皇粮国税”天经地义的合理性和合法性，换言之，农民向国家提交税赋是单向强制而不是双边同意的义务，是天经地义，无可置疑的。

在传统中国，“皇权不下县”的体制是治理乡村的最优选择。但这一体制有两个重大而又不可克服的弊端：

一是政权的“超经济强制”剥夺。中国是一个“早熟国家”，即在小农经济时代就建立了一个庞大的皇权－官僚体系（现代文官制度的发源）。这一体系由于凌驾于社会之上，不能保障皇权不滥用。这就是国家要按照权力最大化的逻辑运行。根据这一逻辑，不受制约的行政权力必然会不断膨胀，造成赋税和兵役不断加重，“农养不了政”。而这又会破坏国家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。中国历史上因赋役沉重而进行的改革不可能成功。由此使传统中国只能依靠每隔二、三百年一次王朝更替来解决因皇权－官僚体系无限膨胀、“农难养政”的矛盾。

二是除了纳税以外，人民与国家缺乏有机的联系，导致“一盘散沙”的离散状态。尽管传统中国有一个庞大的帝国体系，但这一体系外在于人民，不对人民负责。人民与帝国的联系是水与油的关系。就一般民众而言，个人生活和交往关系由内向外：个人－家庭－家族（扩大了的家庭）－地方－国家。由此才有了家族主义、地方主义而少有现代国族主义。孙中山是现代国家在中国的创立者。他深刻地反思了为什么作为人口最多的中国在西方列强的入侵下不堪一击，甚至有亡国灭种之忧的原因，这就是“一盘散沙”。他认为：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”。“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族。”②所以，除了少数知识分子忧国忧民以外，一般民众并不关心也不可能关心国家大事。只要纳税轻，谁做皇帝都是一样。满清入关，除了江苏等极少数地方反抗以外，绝大多数是顺从者，有的甚至持欢迎态度。

当我国的清王朝由盛到衰之时，外国入侵强行将中国拽入现代化进程之中，由此也开始了传统中国向现代中国的转型。中华民国是标志。

现代国家的重要特征是主权国家，即由一个中央统一管理的政府机构在其有边界的领土范围独立自主的行使统治权。主权国家除了对外的自主性外，还有对内的一体化过程。国家的一体化是通过国家整合将国家的各个部分联合为一个不可分割的整体，国家权力一直延伸到边界范围以内的每个角落。。由此就有了国家权力对离散的乡村进行整合，即从“皇权不下县”到“政权下乡”的过程，出现了所谓基层政权建设。在国民政府时期，实行地方自治性质的县、区、乡、保甲体制。1949年中华人民共和国建立后，不仅延续了县区乡体制，而且后来实行“政社合一”的体制，特别是通过党政合一的体制将国家权力一直延伸到农户。公社社员同时是国家政权体系的一分子。1984年，废除人民公社体制，实行“政社分开”，恢复建立乡镇政府，在乡镇以下建立村民委员会，实行村民自治。

在国家一体化过程中，政府行为也得到极大扩展。国家的职能不仅是政治统治，更重要的是通过控制经济、文化和社会资源，对价值和财富进行权威性分配。政府行为由此向各个领域广泛地渗透。国民经济、国家义务教育、公共医疗、公共交通、公共水利等以国家或公共名义出现的事务愈来愈多。这些国家行为必然向乡村社会渗透，政府权力得到从未有过的扩展，政府机构和公务人员也因此迅速增多。

在国家一体化进程中，由于技术条件的改进，国家的控驭能力大大增强。随着现代化进程，阻隔政权下乡的技术条件得了改变。交通和信息的发达将穷乡僻壤与外部社会紧密联系起来。这为国家控制乡村提供了极大的便利。

整个20世纪，就是国家政权不断下沉，向乡村渗透，并将分散孤立的乡村整合到国家体系的过程。

二、庞大的政府体系与弱小的农业财政

经过20世纪百多年的努力，中国的现代国家建构取得了重大进展。对外成为一个独立的主权国家，对内的一体化程度愈来愈高。特别是离散的乡村社会纳入到国家体系中，国家的动员和整合能力大大增强。但中国的现代化是由政府主导的，通过行政力量而不是市场力量进行国家整合，迅速建立独立的民族－国家及工业体系，是最主要的国家目标。在实现这一目标的过程，所取得的成就是建立了一个得以覆盖全社会（包括分散孤立的广阔乡村）和统一的中央集权体制，所留下的问题则是政府体系愈来愈庞大，而支撑政府体系扩张的财政能力相对薄弱，形成“超级政府与弱小财政”并存的格局。特别是在中部农业地区，财政基础仍然以农业农村为基础，属于传统的“农业财政”，从而造成现代政府体系与传统农业财政的尖锐冲突。

其一，资源型汲取型体制加剧进一步弱化农业财政能力。

中国的现代化是由外部引起的。由于在世界竞争中的落后地位，使中国的工业化原始积累只能来自于内部，确切地说只能来自于农业。随着工业化的启动，资源急剧向城市集中。“政权下乡”的制度安排均围绕着向农村汲取资源的目的。人民公社的制度安排实质是适应计划经济体制、强化国家能力、推动一体化进程建立的。人民公社的核心内容如“一大二公、一平二调”，“政社合一”，“先交公粮，后交余粮，剩下的才是口粮”，都有利于国家从农村直接汲取资源。而由“公余粮”演变而来的农业税费，以产业作为纳税依据则是当代世界极少有的特殊税制。这一体制必然会进一步弱化农业财政能力。

其二，标准化的政府体系与非均衡的财政能力，造成“农难养政”。

中国的现代化发展极不均衡。现代化包括经济市场化和国家一体化。由于历史的规制，使中国的市场化和国家一体化发展极不均衡，市场化程度极低，国家一体化速度却非常迅速。而国家一体化所需要的巨大行政成本，却不得不由农村和农民承担，是以农业为基础的“农民财政”而不是以工商业为基础的“公共财政”。以1982年为例，全国人民公社为54，352个，生产大队为719，438个，生产队为597.7万个。若按平均每个公社配备30名干部，平均每个生产大队配备7名干部，平均每个生产队配备5名干部计算，当时总计需要大约3，500万名左右干部。而国家只承担5%左右的行政费用，其余的95%以上都由农民负担。改革开放以后，中国农业的有形财政贡献愈来愈少，农业税收在国家财政收入中的比例愈来愈小，但是，农民的财税负担却并未减轻，甚至相对加重。其重要原因就是，农民的有限剩余要支付不断扩张的国家一体化的成本，“以农养政”。如湖北和广东的人口差不多，但国内生产总值只有广东的一半。特别是地方财政收入方面，广东2003年有1315亿元，湖北则只有259亿，相差4倍多。我国的行政与财政体制不一致，行政体制是自上而下的统一性体制，财政体制却是地方包干类型。政权体系是一个标准，“四大家”一家不少，政府运营成本差不多，但各地方的财政基础却大不一样，由此形成农业地区“小财政、大政府”的尖锐矛盾。都是一样的国家公务员，从事的工作相同，工资收入却相差甚大，农业地区的国家公务人员有时连基本工资都难以保障。财政能力必然制约领导能力。“弱财政”必然导致“弱能力”。中部地区相当一部分县乡都处于“财政吃紧，紧吃财政”的状况，严重制约经济社会发展和治理能力。这也是为什么“三农问题”集中表现于中部农业地区的重要原因之一。

其三，政府机构日益扩张造成农业财政供更加紧缺。

政权下乡必然带来的是机构的扩展。随着计划经济体制的建立，为便于国家向乡村汲取资源，政府机构开始增多。特别是改革开放以来，现代化建设使政府功能增多。而在单一体制下，县乡政权机构设置的依据是上级政府对等对口，由此造成县乡机构迅速膨胀。我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）多级机构构成的政权体系。政府任务会逐步增多，到最低一级的乡级时，政府任务和目标会呈几何级的增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签定目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡一级政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构。其次，乡作为国家政权体系的一级组织，对一定区域的事务负责，即行使管理“块块”的职能。出于地方政绩的驱动，乡级还要从事许多能够显示出其地方政绩的事务。这些事务主要是贯彻上级精神，往往与本地实际和需要相脱节。正是“条条”和“块块”的双重压力，使乡级工作不堪重负。但是，乡村有限的财力资源无法提供相应的财政条件。乡镇政府的经营性特征凸现出来。农业地区的政府的重要功能就是收费，并形成一个怪圈：政府干什么？收费；收费干什么？养人；养人干什么？收费。有的为解决财政紧缺问题，甚至以能否收、罚款作为机构和人员的收入来源和存在依据。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%左右，乡级需要财政供养的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。①这就是温家宝总理说的“生之者寡，食之者众”的问题。

其四，国家名义的行为增多加剧农业财政的供给不足。

随着现代国家的建构，国家向乡村渗透的能力增强，以国家目的出现的政府公共事务迅速增多。在发达国家，建立的是公共财政体系，财政收入主要来源于城市。自19世纪开始，发达国家城市人口占多数，乡村人口收入少，纳税少，但获得多。我国现代化属于内部积累，国家目的由农民付费。改革开放前的国家工业化，仅靠国家强制性的价格剪刀差，国家拿走7000亿元。改革开放后，农村税费在国家财政收入中的份额迅速减少。但国家目的迅速增多，为实现这些目的需要支付的财政由农民支付。如国家法律规定的农村九年义务制教育。大量学校的兴建由农民集资集劳。发展乡镇企业为政府号召，形成的债务由农民承受，政府收不起的税费转由农民承担。由此造成乡村两级负债累累，农民负担不断加重，“三农问题”因此凸现。

三、城乡统筹与农业财政的终结

进入21世纪，“三农问题”成为全党工作的重中之重。其重要举措是提出统筹城乡发展，强调以工支农，以城带乡的发展战略，并实行免除农业税等重大举措。这既是现代化建设进入新阶段后提供了客观条件，更是现代国家建构的必然要求。

首先，经过百多年的努力，我国的现代化进入一个新的阶段，即完成工业化的原始积累，进入工业化中期。国家的财政收入主要来自于工商业而不是农业，由“以农立国”转向“以工立国”。只有在此基础上，国家才有可能在较短时间一举免除农业税，延续千多年的“皇粮国税”得以终结。这是前现代化和现代化初期难以想象的。

免除农业税，终结农业财政更是现代国家建构的紧迫要求。现代国家包括两个方面：一是以主权为核心的民族－国家，一是以主权在民为合法性基础的民主一国家。国家的一体化不仅仅是国家政权覆盖全部各个领域，更重要的是每个国民成为平等的主权者，由此增强每个国民的国家认同，将“朕即国家”改变为“国民国家”。如果有九亿人口的农村人口处于城乡二元分离的格局中，农民难以享有“国民待遇”，我们的国家就还不是一个“国民国家”，现代国家的主权基础就不牢固。进入新世纪以后，中央提出城乡统筹，免除农业税，强调以工支农，以城带乡，都是为了解决城乡二元分离问题，从而推动每个国民都能平等享有国民待遇的现代国民国家的建设。为此，必须终结以农业农村和农民供养国家体系的“农业财政时代”。

城乡统筹，终结农业财政，首先要求建立以国民所得为基础的现代财政吸纳机制。在传统国家下，农业是最主要的产业，因此成为最主要的财政来源。进入现代社会以后，不仅出现多种产业，而且以第二产业和第三产业为主要产业。国家的财政收入也主要来自第二、三产业，其收取标准就是国民所得。有所得才有所交，收入愈多，交税愈多，这是现代国民国家的公平原则所要求的，如企业所得税、个人所得税等。在经济最发达的美国，一般人可以减免，而高收入每一分钱都得纳税。美国每年80%以上的财政收入来自于占人口20%的高收入者。印度经济上比中国更落后，但由于实行个人所得税制度，占全国人口97%的农民和工薪阶层不缴纳个税。①现阶段的中国已进入到一个分业分层，并以第二、三产业为主要产业，收入差距扩大的时期，为此，需要终结农业财政，建立以城乡统一的国民所得为基础的现代财政吸纳机制。有人总是担心，如果不收税了，怎么确立农民对国家的认同呢？这实际上仍然是农民义务本位的传统意识。农民作为现代国民，对国家的认同主要建立在享有公平的国民待遇基础上。事实上，免除农业税后，农民仍然在交税。根据国家税务总局副局长许善达2005年10月的讲话，“目前中国农民在购买生产资料等生产过程中交纳的增殖税，每年在4000－5000亿元之间，农民人均交纳的税款在200元以上。”②如果以农民人均年纯收入为3000元计算，税收仍然占其收入的7%左右。这比城市人年纯收入18000元（新修改的个税标准）以上才交纳的情况，农民的负担仍然要高得多。随着经济发展，对农民这部分税收应该以补贴的方式返还给农民，从而做到真正的“零税率”。

城乡统筹，终结农业财政，其次要求建立财富共享的现代公共财政支出体系。取之于民，用之于民，满足公共需要，这是现代国家要求的现代公共财政支出的基本原则。但由于传统的城乡二元结构，国家的财政支出没有覆盖于城乡，惠及于全民。特别是基层政权、公共教育、公共卫生、公共交通等公共性的物品却由农民支出。这必然会造成社会的分裂和对立。因此，从现代国家建构的角度，应该建立一种财富共享的公共财政支出体系。不仅公共性支出应该由公共财政支付，而且，农民作为公共社会的一分子，也应该逐步进入统一的国民保障体系。巴西也是一个大国，但教育、医疗实行全民保障，城乡无差别，费用由政府统一支付。现阶段，由于长期历史影响，无论是政界，还是学界，都十分强调土地的社会保障功能。这对于稳定现有的土地制度是有价值的。但是，必须看到，随着土地的现金收入有限和农户的现金支出迅速增长，土地的保障功能愈来愈弱化，仅仅依靠数亩土地，已无法维持正常的生产和生活。生产和生活方式的社会化，农村的开放和农民的流动，使今日的农民早已不是与外部世界隔绝的传统小农，其国家和社会的公共性身份愈来愈强。为此，国家的基本保障体系需要覆盖于城乡，使农民不仅能“吃得饱饭”，而且能“读得起书，看得起病”。因为，当今读书、治病已不仅仅是农民的个人需要，而且是公共需要。如九年制义务教育是作为现代公民的要求。在“SARS”流行期间，农民一旦感染病毒也会迅速传递到他人，扩散到社会。

城乡统筹，终结农业财政，第三要求建立权责对等的现代行政体系。农业财政的特点是权责不对等，纳税人只有义务，没有权利。政府的行政权力可以无限扩张，财政收入不需要双边协商。而现代国家的行政体系是建立在公民权利本位基础上的，现代行政体系的基本特点是权力与责任的对等，政府是责任政府和法治政府。只有通过法治界定和和限制政府权力，才能建立一个高效运作的精干政府，制止基层政府随意扩张自己的权力；同时促使政府对人民负责，以人民提供公共服务确立存在和运行的合法性基础。在这一过程，随着村民自治的成长，应该将村民自治的民主机制向上延伸，使农民作为一个现代公民愈来愈多参与县乡基层财政的治理中，实行民主理财、阳光理财。农村税费改革后的县乡改革都有一个方向，就是更多的参与，更多的公开，更多的规范。

城乡统筹，终结农业财政，第四要求建立行政与财政相统一的政府运营体系。现代国家体系的基本特点标准化、统一化。由于地方经济发展不平衡，各地的财政能力差距甚大。特别是农业地区的乡镇财政主要来源于农业税费。那么，在免除农业税以后，农业地区乡镇的财政来源大为减少，有的地方甚至难以维持正常运转。仅仅是依靠“减人减事”来减支是远远不够的。因为，任何行政都需要必要的财政支撑。农业地区的乡镇也属于国家政权体系，在免除农业税以后，其开支应该由国家承担。为此，应该彻底改变“农业财政时代”变相的地方财政包干主义。如果行政统一，财政也需要统一。这样既可解决农业地区财政支出困难问题，同时也可杜绝地方和基层官员既吃“皇粮”，又吃“杂粮”的现象。由此可根据产业基础、地区差别、乡镇规模等标准，将乡镇划分不同类型，分类划拨财政经费。以农业为产业基础的乡镇应该恢复为乡的建制，可以接受国家财政支持，镇的建制主要以工商业为支撑，不可接受国家财政支持。由此实行产业分化基础上的乡镇分治体制。同时，要“精官简政”。我国的政府机构不是简单的人多，而是官多员少。即管官的“官”多，直接面向民众做事的员少。为此要进行整个行政系统的改革。如减少行政层级，变五级政府为“三级政府网络管理”，减少“管官”的职数。日益发达的交通、信息等技术条件已提供了这种可能。