中国农村村级治理——22个村的调查与比较

作者：张厚安 徐　勇 项继权  责任编辑：网络部  信息来源：中农网  发布时间：2017-07-06  浏览次数： 15558次

内容简介

在我国农村，随着经济体制改革的深化，于1983年实行政社分开、恢复乡政府，1987年试行村民自治以来，政治体制的改革实际上也从农村基层拉开了序幕。华中师范大学农村问题研究中心，伴随农村经济、政治体制变革的进程，近10多年来在“理论务农”的思想引导下，经过艰苦努力，在这个领域取得了一批重要的研究成果。《中国农村村级治理-22个村的调查与比较》一书，是对从全国东部、中部、西部分别选择的6个“典型村”和16个“对照村”进行了较长时期的深入调查、研究、比较后写成的。

在《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》一书出版之际，我想借作序的机会在这里回顾一下华中师范大学农村问题研究中心近20年所走过的历程，对我们的研究工作进行一些反思。

作者简介

张厚安，1928年生，教授，我国最早研究农村基层政权的学者之一。其主编的《中国农村基层政权》是我国最早研究农村基层政权的专著之一，主笔的《中国农村政治稳定与发展》获中宣部“五个一工程”奖，系列论文获湖北省优秀社会科学成果一等奖。

项继权，1962年生，博士、湖北省省级学术骨干，美国斯坦福大学访问学者，主要从事中外农村基层治理研究。其专著《外国农村基层建制》是中国第一部系统研究外国农村基层治理的专著；其博士论文《集体经济背景下的乡村治理》被评为全国第二批优秀博士学位论文；其成果获中宣部“五个一工程”奖和湖北省优秀社会科学成果一等奖。

徐勇，1955年生，博士，教授，入选教育部“跨世纪优秀人才计划”主要从事中国农村基层自治研究。其专著《中国农村村民自治》，为中国最早系统研究村民自治的著作之一，其博士论文《中国农村村民自治：制度与运作》被评为全国首批百篇优秀博士学位论文，其成果四次获湖北省优秀成果奖，并获教育部主持的霍英东教育基金奖和中宣部“五个一工程”奖。

目录

导论

一、研究的缘起

二、核心概念与分析框架

三、方法与局限

上篇　总体分析与比较

村级治理：背景、过程与模式

一、非均衡的经济社会发展

二、村治变迁的制度沿革

三、公共管理机构：组织、功能与结构

四、领导人的产生及领导权威的获取

五、村级治理的目标模式与公共职能

六、村级治理行为：规则、决策与实施

七、村民的公共参与及效能

八、乡村关系重构与互动过程

九、不同的村治模式及影响因素

十、村治模式的绩效、转换与村治走向良政

中篇　重点调查村

村民自治架构下的公共权力变迁

——湖南省白鹤村村治调查

一、白鹤村：村民自治第一村

二、村治的遗产与模式的转换

三、公共领导的产生

四、公共权力体系的结构与权限

五、公共权力的运作规范与过程

六、自治体系中村民的角色和态度

七、村民自治中的国家进入一个“规范化管理”的典型村

——山东省向高村村治调查

一、强制变迁中乡村的自主性

二、制度化与非制度化权力结构

三、亦工亦农与工农分治

四、“碰头会”——日常决策中的民主

五、村民参与的制度规范

六、乡与村的互动和调适

七、“草根”制度的外源与内生

高度集体化与全权能人治理

——河南省南街村村治调查

一、南街之路：乡村再集体化

二、能人的崛起与权威

三、“三位一体”的村治体制

四、村务决策：集中民主制

五、“外圆内方”的治村之道

六、动员式村民参与

七、南街村的评说个私经济发达农村社区的能人治理

——浙江省白坦一村村治调查

一、社区概况与个私经济的崛起

二、村治结构与个私经济的关联

三、领导人的产生及权威

四、治村规则与决策过程

五、决策执行与管理方式

六、村民参与对公共权力产生及运作的影响

七、“乡政”与“村治”的互动过程

八、个私经济背景下能人型村治的特点与趋向

脱贫致富与治理变迁——甘肃省方家泉村村治调查

一、自然与人文境况

二、脱贫致富的路径选择

三、制度变迁与支部治理

四、支部民主与书记权威

五、村务执行中的动员与强制

六、余论：经济贫困与政治贫困

贫困的陷阱：治理性贫困

——四川省白石村村治调查

一、建制沿革与经济社会变迁

二、自然性贫困：环境与资源

三、单向组织结构及单轨型关系

四、领导人产生的组织安排

五、公共组织的政务型职能

六、村治路径的强行政性及手段的乡土性依赖

七、制度规范的单向表达及实践差距

八、村民的被动角色及低度参与

九、治理性贫困：村治的低效与乏力

十、总结与建议

下篇　一般调查村

能人主导的转变与民主自治的构建——广东省万丰、磉岗两村调查

一、两村的历史变迁概况

二、两村经济社会的跳跃式发展

三、两村治理形式的共同性特点

四、村治形式转换的不同路径

五、总结与讨论

现代管理体系及对传统治理资源的汲取——贵州省董家堰村调查

一、公共权力组织结构与功能

二、领导人的产生及权威

三、决策与实施：公共权力运作过程

四、村民参与对公共权力的影响

五、村治与乡政的互动

六、村治模式的特点及对传统治理资源的汲取

自治制度导人后的村治规范化——四川省张金村调查

一、村政沿革与经济社会变迁

二、公共组织与村治规则的健全

三、领导人产生及公共决策的规范化

四、外力推动与内源发展的契合

同一贫困地区的不同村治类型及绩效——陕西省黄家峁、硬地梁两村调查

一、两村概况

二、村治资源：权力赋予与权力主体的产生

三、村治方式：权力结构与实际运作

四、村治类型：诸因素影响下的村治

五、对村治思考的几点结论

村治过程中的行政推动与自治成长——湖北省杨村调查

一、社区概况与村治体制变迁

二、强行政推动下的村治过程

三、村民自治成长：村委会选举与组民自治的凸现

四、“强行政、弱自治”的治理格局与村干部的理想角色

传统社会转换中的均势型村治——河南省汪堤村调查

一、村治权的取得：传继、反叛与合法化

二、乡村之间双向互动的萌生

三、村党支部和村委会的一体性与均势村治机制

四、村委会与村民间的中介性联系

五、均势型村治模式特点及转换

村公所架构下的村治——云南省芒赖村调查

一、发展变化中的少数民族村寨

二、村治结构：村公所、村委会与党支部

三、村务决策中的集中与民主

四、村治中的民族与宗教

五、结语：夹缝中的村民自治

村组干部的产生与权能

——湖北省袁杨、姚周两村调查

一、村组干部的产生：行政影响与人缘关系

二、常规与非常规性村务决策

三、决策实施与日常工作：过程及绩效

村级治理的过程分析——江西省华村调查

一、村社区的经济资源和组织资源

二、村社区的公共事务管理

三、村治中的“管理真空”与“组织真空”

四、村治过程中的管理者与村民

两个蒙古嘎查的治理

——内蒙古自治区荷叶花和巴彦他拉嘎查（村）调查

一、嘎查管理体制及其功能

二、嘎查领导人的产生与更迭

三、治理的非均衡性及其原因

家族文化背景下的村级治理

——湖南省秀村调查

一、村级治理的家族文化背景

二、村治权力资源的配置：村级组织与村干部

三、公共权力运行：村治依据、公共职能及村民角色

四、村级治理的影响因素：国家权力与经济机制

五、讨论与结语

村治过程中的宗族、宗教和强人

——江西省桥下村调查

一、自然与经济、社会状况

二、村社区的组织结构及制度安排

三、宗族的复兴及影响

四、社区宗教组织的构造及功能

五、村域强人的公共参与和影响

六、余论：村治中宗族、宗教和强人的权能限度

附录　本书作者有关农村村级治理研究课题的其他成果（1996年-）

后记

村落文化在当前中国农村村级治理中的作用与重构

李全胜

【提　要】在当前中国农村村级治理中，文化作为一个重要因素影响深刻。特别是传统文化中的文化遗存依然根深蒂固，现代民主政治的治理体系和模式需要充分利用和重构当前中国农村村落文化中存在的很多合理因素，去粗取精，实现农村村级治理目标。

【关键词】村落文化；村级治理作用；重构路径

乡村社会的治理不但需要一定的资源基础、权力体系和正式的制度供给，同时，它还会在各种运作实践中受到非制度化的村落社会文化的制约，因此，仅仅从制度、法律、规定、强制等范畴而论治理是远远不够的，还必须结合一定的文化背景方能更深入地理解治理的运行和发展。

一、村落文化在村级治理中的作用

传统中国是在农耕经济基础上形成的乡土社会， 乡土社会的基本单位是村落[1]。村落是特定区域内的人们共同生产、生活的基本社会单元。在长期生产、生活的过程中，就逐渐形成了村落文化。“一般而言，村落文化概指农业人口在特定的地域长期生活和劳动过程中形成的集体意识，乃是信仰禁忌、价值取向、生活方式、风俗习惯等文化现象之总和”[2]。在村落文化的形成与演进的过程中，逐渐形成了具有中华民族特色的乡土文化、家族文化与礼俗文化等为主要表现形态的传统村落文化。传统村落文化具有区域性认同， 家族文化主导、“礼治”大于“法治”等特点，村落文化的这些特点，使它在村级治理中扮演着非常重要的角色，具有如下作用：

一是维系村庄共同体。由乡土文化中的安土重迁、家族文化中的家族本位、礼俗文化中的人情、礼俗所组成的纽带，将传统乡村社会构建为牢固的村庄共同体。村庄共同体的内向性、封闭性很强，一般乡民不愿也不能脱离这个共同体，而“外来人”也难以融入这一共同体。在这种村庄内部团结、和睦，而对外提防、疏离的村落文化中，村庄共同体得以牢固地维系着。

二是维系村落自治。传统中国，“皇权不下县”，在州县级以下没有任何类型的正式政府存在，村落社会实行“自治”。造成村落社会“自治”的原因，除了农村地域辽阔、中央财政不足、地方官员匮乏等地理、经济和政治的原因以外，如果从文化角度上看， 则是因为村落具备了“自治”的文化基础。在传统村落社会，长老、族长和士绅等传统村落权威，能够借助于传统村落文化的意识形态功能，调处村落社会纠纷、维持村落社会秩序。由于文化是最深层次的东西，它所造成的村落自治状态也因此而更为持久。这也正是为什么中国历史上在政治运动风云变幻波诡云谲之时，而村落社会却难为所动的深层原因。

二、村落文化重构的必要性

具有浓厚现代民主政治特色的中国农村村民自治，尽管与传统社会的村落“自治”有着本质的不同，但有一点却是共通的，那就是他们都会受到村落文化的影响。作为一项外部性的制度“嵌入”到村落社会后，村民自治势必会受固有的村落社会特性的制约，村落文化便是其中因素之一。村民自治是在一个村落共同体内由村民自我管理，与政府的外部性管理不同，这种自我管理主要借助于基于共同体内部形成的规制和共同认可的权威。这种共同体更严格地说不是政治共同体，而是一个生活共同体和文化共同体。因此，文化资源对于村民自治具有至关重要的作用[3]。 中国农村村民自治的发展，需要我们更加注重对文化资源的利用。

但任何事物都存在着两面性，传统村落文化也不例外。尽管传统村落文化中不乏有利于村民自治成长的积极因素，但是也存在着一些消极的方面。就其在村级治理中的消极一面看，第一，传统村落文化中人治色彩浓厚。第二，传统村落文化中农民对权力的敬畏与崇拜意识浓重。第三，传统村落文化中家族意识引发的家族文化主义严重。家族主义的封闭性和排外性，是相左于村民自治原则精神的。

传统村落社会实行的是“礼治”，建国后及至人民公社时期实行的是基于革命理想和理论的“理治”。人民公社体制解除后，原有支撑这一体制的文化资源也迅速流失，原有被压抑的个人经济理性急剧膨胀，并由市场经济体制赋予其合法性。面对理性化的农民利益主体，国家及其代理人对村落社会实行的更多的是“力治”，即运用以国家暴力为支撑的行政权力治理乡村社会[4]。这种不受限制的行政权力很容易侵害农民利益，也会进一步破坏村民自治的文化基础，即村干部缺乏必要的道德权威，村民对干部缺乏基本的信任。这也是为什么在现阶段仍然要进一步强化村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要原因。但是，竞争性民主毕竟建立在争取和制约权力的基础上，其成本太高，代价也太大。因此，在现阶段进行文化重构，形成传统与现代有机衔接的文化价值和规范，强化村民对村庄共同体的认同感和归属感，以此改善村级治理效果就显得十分必要。

三、村落文化重构的基础条件

马克思曾说过，“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是社会存在决定人们的意识”[5]。因而，村落的文化重构也要由社会存在所决定。事实上，当前中国农村的经济社会发展也为这种文化重构准备了条件。第一，社会主义市场经济的深入发展为公民文化、民主文化的生成提供了基础。市场经济的基本原则是商品等价交换、商品生产者自由竞争。这一基本原则引入政治生活中，则是社会成员的政治地位平等，从而有利于公民意识的形成。同时当前中国农村实行的是“具有中国特色的社会主义市场经济体制”，这一经济形态否认了生产中人压迫人的专制主义，人们成为生产中的主人，这反映到政治意识当中，则有利于人们民主文化的养成。

第二，大众传媒的普及对公民文化、民主文化的形成起到重要的推动作用。“要在乡村社会形成现代民主文化，特别需要乡村社会外部的输入。除了城市的民主文化对乡村社会的自然影响外，更主要的是通过国家的力量有计划有组织地将民主文化传递到乡村社会。”[6] 传递的工具除了党政正式组织系统外，还有一种重要力量就是大众传媒。大众传播媒介的基本功能之一就是社会化，就是传播社会的主导价值观念。作为一种“理念灌输”，国家可以充分利用大众传媒对广大农民进行民主意识的输入，这种输入可以在同一时间对单个的、分散的农民进行。大众传媒能以一种无形的力量突破族居界线，促进现代价值观的萌发。而现代价值观的重要内容之一就是公民文化、民主文化的生成。

第三，农民的流动促进了农民公民文化、民主文化的形成。民主文化的形成除了国家系统的外部输入外，更主要的是在村落社会内部的有机体上逐渐生长发育。这种生长发育需要有一种“催化剂”，而农民的流动正是这种“催化剂”。首先，农民的流动打破了传统村落文化对人的心理上的限制，为现代公民文化、民主文化的生长拓宽了空间。其次，由于文化的弥散性，以及随着外出农民的增多并且在家庭权力结构中占据主要地位，老人“退居二线”，农民中的公民文化、民主文化在农村中将占据主导。由此，农民流动推动着村落公民文化、民主文化逐步形成。

第四，“社会主义新农村建设”正在激发人们的集体文化创建。2005 年，党中央做出了社会主义新农村建设的伟大战略部署。新农村建设的重要内容是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。随着社会主义新农村建设的进展及取得的成效， 农村正在出现人们热爱家乡、建设家乡的局面，农村各项事业蓬勃发展，农村面貌焕然一新，农民的凝聚力得到增强，农村集体文化创建的热情也得以激发。因此，当前中国经济社会条件使村落文化重构具备了现实基础。当然，仅有基础并不意味着村落文化会自发良性进行，它还需要国家 （政府） 的有力引导，否则，重构的村落文化就有可能演化为新的封建文化与复制的臣民文化、暴民文化，这样对于村民自治的健康发展将会产生不利影响。

四、村落文化重构的路径选择

从村民自治的制度设计来看，它体现的是现代民主政治原则，村民自治权表现为村民是村庄权力的主体，通过“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”等实现“自我管理、自我教育、自我服务”。这就要求农民必须具有现代法治意识、权力主体意识、个体本位意识等等。由是观之，传统村落文化中的那些消极因素是有悖于村民自治原则精神，甚至是与之相抵阻的。因此，重视文化资源在村民自治中的积极作用，并不等于对传统村落文化不加甄别地全盘接纳，而是要坚持“一分为二”的原则，“取其精华去其糟粕”，合理吸收其积极的成份，摒弃消极的东西。村落社会的文化重构，只能是积极吸纳其合理的与村民自治和现代社会相一致的成份。此外，要把现代社会的一些基本原则精神作为文化重构的重要内容，构建起与现代文明和现代社会相协调的村落文化，从而促进村民自治乃至整个中国农村社会的发展。当前中国农村村落文化重构，应特别注意以下几个方面：

第一，由臣民文化向公民文化的重构。现代公民文化首先讲究的是公民自主，即自主管理公共事务的公民意识；其次是身份平等，即政治社会地位平等和对人压迫人的否定；其三是具有法律意识，即国家法律至上和自觉遵守。公民文化将农民塑造成权力的主体，而不是被压迫、被支配的客体；是权力的主人， 而不是权力的附庸；村庄中的一切权力都来自于农民的认同，是法治的村庄人而不是“人治”的村庄人。公民文化的塑造将使农民的主人翁意识增强，在村庄事务的管理中激发出主动参与精神，使村务管理更加有效。在争取自身权利的过程中，更加强调国家法律，在法律的框架下解决问题，有利于维护社会的稳定。

第二，由专制文化向民主文化的重构。中国几千年封建社会的专制主义形成了专制文化。专制文化在村落社会中又形成了族长、长老以及与王权有着千丝万缕联系或王权代表的士绅等传统权威的统治。在这种“统治”格局中，传统权威在村庄中具有说一不二的力量，农民则养成了逆来顺受的性格。农民这种安分守己、不敢逾矩的性格，又进一步强化了村落社会的专制传统。当村民自治这种“当家作主”的民主制度一下子摆到广大农民面前时，“由于许多农民是从传统家庭当家作主而不是从现代公共民主生活要求理解，致使这一制度在实践中经常被扭曲，失去其民主灵魂”。广大农民并没有能够真正懂得“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”对他们意味着什么、自己作为村民一分子手中的选票对他们意味着什么。这样，“民主”要么成为摆设，要么被滥用。正如著名现代化理论研究者英格尔斯所说，“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲，管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变， 失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的”[7]。因而， 在推进村民自治的过程中，必须重构村落民主文化。要使农民掌握“多数决定、少数服从”的民主精髓与原则，村组织及其代理人具有“谁授权对谁负责”的民主政治理念。在村级治理中，无论是普通村民还是村级组织、村干部都要按照民主程序行事。

第三，由个体文化向集体文化的重构。家族文化的逐步解体，使得村落社会日益失去了把村民凝聚起来的文化形式，“原子化”的村民以及理性化的交往，使农民集体感缺失，找不到村庄共同体的感觉。心理上的疏离使农民对他人难以信任，从而合作能力降低，这又进一步降低了农民的抗风险能力，尤其是在当前“社会化小农时期”。这种状况，也影响了村民自治的效能，弱化了村庄内部的凝聚力和资源动员能力。因此，在个体化倾向日益突显的当前中国农村， 在村落文化培育中必须重视集体文化的重构。当然， 这并不意味着要重建家族文化，毕竟传统家族文化的复兴并不能有效解决集体文化缺席所带来的问题，反而有可能把村民自治引向歧途。当前，重构集体文化的有效形式可以是兴办各种农民文化组织、协会，举办各种各样群众喜闻乐见的集体活动形式，如乡村文娱表演、比赛等，让农民在集体组织与活动中感受到集体的存在，并在其中增加相互了解与信任，形成新的认同感与归属感，塑造新的“熟人社会”。在“熟人社会”里，“一方面，村民与村民之间彼此了解，谁的才干如何，品质如何，大家都了然于心。另一方面， 因为大家彼此熟悉，而自然而然发生信用及规矩，没有谁会（或敢） 越出这种信用和规矩，否则他会受到大家（熟人们） 强有力的惩罚”。[8] 这样，对于村干部的选举及村干部行为的制约，对于村民言行的规范与村落社会风气的养成，对于村级自治组织的良性运行，对于各种社会组织发挥作用，对于建立在信任基础上的合作共赢都能起到良好的治理功用。

五、村落文化重构的实现方式

第一，内生自足。随着经济社会发展阶段的推进，村民物质文化需求不断提升，对村落传统文化的厌倦与对新生活的追求，以文化与精神享受的方式表现为现实的内在必然需求。马尔萨斯认为，人们在满足了基本的生存需求之后，就会有精神的需求和自我实现的更高的要求。弗洛伊德也把人类的需求划分为不同的层次和水平。这些规律性的概括与逻辑推演， 因应了人们的需求变化，体现了需求中的平衡与动态演进。世界经济发展规律表明，人均生产总值达到2000—3000 美元的时候，社会进入到工业化发展中期，工农互促、城乡互动成为必然趋向，农业社会文化背景下的农村面临工业理念的洗礼，村落文化接受城镇文化的冲击，在这种交融互动与彼此消长之中， 村民天然的文化需求激发其文化样式的内质与外表的更新与创造，产生村落与村民自给自足而又融合鼎新的文化精神和文化产品，不同程度地满足村民、村落、村民自治的文化需求和精神支撑。

第二，市场供给。市场经济理论的重要论断是关于“两只手”的描述，其中，亚当·斯密把“市场”神秘化为调节经济的“看不见的手”。其实，在市场经济体制下，社会文化建设的各个方面也都受着“看不见的手”的调节。市场经济的另一个显著特点，就是资本追逐利益的最大化。这两者似乎没有必然的联系， 其实，略加深化，便可明了，在市场经济规律的作用下，文化作为一种产品，已经像其他物质产品一样， 被物化和商品化，文化产业作为国家倡导的新兴产业已经迈开步伐。随着相对落后的社会生产与日益增长的物质文化需求之间矛盾的缓和与发展，文化领域已成为资本逐利的新的兴奋点，村民、村落文化、村级治理在经济社会发展的大背景下的文化需求用市场供给的方式取得成为现实和可能。在供求平衡、供需适应的调适中构建新型村落文化。

第三，政府主导。宏观经济学阐释了市场经济体制中宏观调控的另一只手，就是“看得见的手”—— 政府。在中国特色社会主义市场经济体制下，党的领导更为重要。那么，这只看得见的手在当代中国就是党和政府。党和政府基于国体、政体运行和社会教化的需要，导引、因应、促进文化的传承与创新，通过政治、经济、法律、社会等渠道，为广大农村和村民供给适销对路的文化产品，补给自给和市场的偏颇与不足。通常的方式是，在强化行政单一通道的同时， 把行政引导与市场吸引相结合，通过党和政府把脉村民需求、明晰释放牵引方向信号、社会组织捕捉信息创造适宜作品，市场资本投入转化作品而为文化产品，政府采购文化产品而使之商品化，无偿、便捷供给终端需求者——村民，使广大村民在村落之中坐享文化大餐，而潜移、而默化、而易俗、而文明，从而在寓教于乐之中逐渐培育和生成新的村落文化，为村落文明和村治目标的实现提供精神和智力保障。

注释：

[1][6] 徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992版，第19~29页；第436页。

[2]金耀基：《从传统到现代》，中国人民大学出版社1999年版， 第24页。

[3]徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学习与探索》2005年第4期。

[4]徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年。

[5]《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第82页。

[7]殷陆君编译：《人的现代化—-心理·思想·态度行为》，四川 人民出版社1985年版，第4页。

[8]贺雪峰：《乡村治理的社会基础——转型期乡村社会性质研究》，中国社会科学出版社2003年版，第43页。