南非农村发展政策及其启示

作者：赵　倩  责任编辑：网络部  信息来源：世界农业  发布时间：2017-06-11  浏览次数： 3766次

【摘　要】新南非致力于建设公平、正义的新秩序，不断探索和创新农业发展战略，其农业发展政策经历了土地改革和农业商业化阶段（1994-2009年）、农村全面发展计划阶段（2009-2012年）、农村经济转型模式阶段（2012年至今）3个阶段。其独特的发展经历对于中国具有重要借鉴意义。

【关键词】南非；农村发展；土地改革；青年就业

南非位处非洲大陆南端，东濒印度洋，西临大西洋，资源丰富、物产广饶、环境优美，素有“彩虹之国”的美称。国土面积121.9万km²，有9个省区。人口共计5496万人，主要分为黑人、有色人、白人和亚裔4大种族，分别占总人口的79.6%、9%、8.9%和2.5%。南非属中等收入发展中国家，也是非洲经济最发达的国家^[1]。

南非农业对于本国社会经济发展至关重要。尽管80%的国土面积用于农牧业生产，但是按世界标准，南非可耕地资源贫乏，南非的大部分土地只适于放牧^[2]。南非农业尚有良好发展潜力，但由于长期受种族隔离及其遗留问题影响，南非农业发展很不平衡。白人农场主和黑人农民从事农业生产的能力、技术、规模、收益都具有很大差距。1913年《土著土地法》和1936年《土著信托土地法》的颁布使得黑人拥有土地约1500万hm²，仅占全国土地的13%；其余的87%土地则为白人私有或国家所有^[3]。种族隔离硬生生将土地的优先使用权赋予了白人群体，白人农场主依靠规模化经营获取大额利润，而黑人农民则只能住在拥挤的“黑人家园”中从事小农耕种。1994年，新南非诞生，种族隔离政策逐步退出历史舞台。新南非致力于建设公平、正义的新秩序，在农业政策上希望帮助历史上被剥夺的广大黑人群体享受改革发展红利。为此，新南非不断探索和创新农业发展战略，具体可分为如下3个阶段：第一阶段，土地改革和农业商业化阶段（1994-2009年），这个阶段主要强调的内容是土地“再分配”；第二阶段为农村全面发展计划（The Comprehensive Rural Development Gramme，CRDP）阶段（2009-2012年），标志性事件为2009年南非农村发展和土地改革部的成立，该阶段政策更加强调土地改革与农村发展两者相结合和土地改革的质量；第三阶段：农村经济转型模式阶段（2012年至今），以《国家发展计划---2030年南非愿景》为纲，致力于缩小城乡、贫富差距，为农村发展营造公平的政治、经济和社会环境①。

1南非农村发展总体思路和战略演进

新南非成立以来，其农村发展政策与国内政治走向联系紧密，与取缔种族隔离、恢复黑人权益、促进包容性经济增长的宏观政策相呼应，南非农业发展政策的重点不在于像很多国家那样着力推动农业规模化、现代化，而在于帮助弱势群体（尤其是贫困黑人群体）拿回被剥夺土地、提高生产能力、赢得创业就业机会。

1.1总体思路

历经各发展阶段，南非农村发展政策的主要思路是：致力于消除殖民经济体系及其遗留问题，逐步提升土地改革的力度和质量，加强农村黑人群体自主经营能力，改造贫富悬殊的二元生产模式以促进减贫与社会公平。

1.2南非农村发展战略演进

南非农村发展战略经历了一个变化的过程：

（1）第一阶段即土地改革和农业商业化阶段（1994-2009年），新南非刚刚建立，目标在于尽快打破种族隔离制度，支持黑人及其他弱势群体经济发展。该阶段土地改革法律法规密集出台，政府试图通过土地改革确立新的生产制度，相关改善基础设施、加强社会保障、开展涉农外贸等发展策略也取得了积极效果^[4]。经过该阶段发展：首先，南非土地改革虽进程缓慢，但政策温和、依法行进，避免了极端种族冲突，也让部分黑人得到了土地。其次，社会保障得到了改善。据统计，南非非洲人国民大会简称（非国大）执政最初10年“共为黑人新建住房160万套，新建卫生所700余个，新解决900万人饮水问题……社会救济的覆盖面也由290万人增加到740多万人”^[5]。

（2）第二阶段为农村全面发展计划（CRDP）阶段（2009-2012年），农村发展政策目标由侧重土地改革成果数量变为：强调土地改革数量、质量并重，土地改革与农村发展相结合。该阶段引入了农业变革机制及其综合性、包容性的方法论。在这4年中，政府在扶持农村企业、发展农业生计和促进青年就业方面做出了诸多探索。这些有意义的探索形成了一定经济创新和发展能力，为步入第三阶段提供了基础和思路。

（3）目前南非农业发展政策处于第三阶段---农村经济转型模式阶段（2012年至今），现阶段总体战略为：从静态角度而言，以“车轮模式”为模型全盘统筹农业发展；从动态角度而言，以“各部门功能及其互动”为纲领灵活协调政府、社区、投资者及广大农户之间的合作关系，促进二者动静结合、发挥最大效力。“车轮模式”（图1）为融合畜牧、种植、林业、矿业、旅游业、基础设施建设、制造业和部落宗族等治理内容的综合发展模型。“各部门功能及其互动”则是在“车轮模式”基础上实现动态协调功能，维护利益相关者在发展中的参与机制①。第三阶段战略相关成效后文将会论述。

图1农村经济转型模式:共同所有治理②

2南非农村发展政策主要内容

南非农村发展政策的主要内容包括如下几个方面：

2.1农村土地改革

南非的农村土地改革是国内最为艰苦卓绝的改革之一。由于事关社会各方切身利益，此项改革一直以来以历史复杂、矛盾激烈、波及面广而闻名，对于整个南非农村发展前景更是“牵一发而动全身”。为推进土地改革，新南非政府相继颁布《土地权益归还法》《土地改革法》等重要法律法规^[4]。虽然南非土地改革政策保守谨慎甚至因此遭受国内批评，但目前看来循序渐进仍是唯一可行方法。与南非国情相近的邻居津巴布韦则曾因为土地改革过激政策引发经济急剧衰退，尤其是农业生产更是无复当年“非洲面包篮子”的繁荣景象。南非土地改革项目包含3个明确的内容：土地归还、产权改革和土地再分配（南非农村全面发展计划纲要，2009年7月28日）。实施土地回归，即把1913年《土著土地法》实行以来被强行剥夺的黑人土地重新归还给黑人。土地再分配的目的在于使需要土地的南非弱势群体获得土地居住和从事生产，主要对象是黑人中的穷人、佃农、农场工人、妇女及身处危机的农民。土地经过回归和再分配后，需再得到法律上的保障，即产权改革^[3]。

保守和谨慎在南非难免会遭到“雷声大、雨点小”的批评。黑人群体认为：“真相与和解委员会（TRC）充分展示了黑人民众具有谅解的胸怀和政治意愿，但是这样的善意不能被当作是理所当然的，这一宝贵财富也不是挥霍不尽的。”（南非土地改革绿皮书，2011）。

2014年2月，南非政府出台《加强人民耕作土地的相关权利》（“Strengthening the Relative Rights of People Working the Land”，也称“对半开”方案），提议称：土地改革必须与过去政策有一个根本的、快速的决裂，同时要避免农业生产和粮食安全出现大规模波动。在措施方面明确规定：土地历史的主人（即农场主）自动获得土地面积的50%，而该土地上的劳工则获得另外50%的土地。政府会赔付农场主所失去的土地，但是赔付金将会进入投资发展基金（Investment and Development Fund，IDF），为构成新型产权的各利益方所共有③。这是目前为止南非所宣布的最为彻底的土地改革方案，但其执行需克服重重困难。除了历史纷繁复杂，现实阻力之大也不容乐观。一是南非实行民主制度，该政策统一意见尚需时间。南非农村发展和土地改革部部长古吉莱·恩昆蒂（Gugile. Nkwinti.）曾在接受采访时说：“当我们公布‘对半开’提案时，星期天早上收到的第一个电话来自非国大（执政党）总书记Gwede Mantashe，他说他自己花了200万兰特买了一个农场，‘现在你要国有化一半，我不能同意’。”其他非国大高级官员也曾在公开场合表示该党对此方案不予表态^[6]。二是白人农场主大量抵押土地，据南非农场主联盟（AgriSA）（以白人农场主为主体）数据显示，南非可交易农地市值为1550亿兰特（1南非兰特约合0.40元人民币，2016），但负债却有890亿兰特^[7]。一旦土地易主，银行业、金融业必受牵连，这些都是深化改革需要关注的实际问题。

2.2基础设施建设

南非基础设施建设项目横跨全国，形式多样、领域广泛。目前探索出的综合社区建设模式效果较好。该模式类似中国的整村推进，在规划的基础上全方面支持社区的人居、道路、牲畜圈舍、水利等建设，有的还支持了一些厂房和学校的建设。2013-2014财政年度，南非农村发展和土地改革部投入2.4亿兰特专项资金强化水利灌溉，2.2亿兰特用于全国动物和草原管理，7000万兰特用于道路和桥梁，2520万兰特用于信息系统建设[南非年报：农业发展（2013-2014）]。成功示范如位于自由省的CRDP项目Diyatalawa社区试点。根据该社区负责人介绍，社区交通便利、土地资源丰富，以农业、畜牧业为主要经济来源。通过CRDP项目，政府购买了社区的土地并进行建设规划，社区内部成立“社区委员会”来管理和实施项目。该项目完善了当地公共设施建设、改善了社区农户住房建设、提升了农田灌溉设施水平，并为社区建立了牛奶厂。目前，社区除了种植玉米、大豆等粮食作物，也开始尝试种植苹果。在该社区带动下，附近7个社区也开始实施类似项目。

2.3青年创业就业

南非的失业问题已列入其最严重的社会问题（图2）。近年南非发生的两次大型社会动乱---2008年5月索韦托排外事件和2015年4月德班骚乱，其特点均为南非黑人主要因就业困难而针对种族相同相近外籍黑人劳工所制造的暴力排外行为，被有关学者定义为“次级种族主义”^[8]暴力事件。此类事件中，同种族不同国籍黑人因失业问题产生的矛盾超过了由来已久黑白之间的种族矛盾。可见，南非失业问题给国内经济社会带来的冲击较深。相比其他人群，南非青年群体失业问题最为严重，15～34岁的年轻人占南非劳动人口的52%～64%，但只占就业人口的42%～49%。2014年，近2/3的青年失业者失业时间为一年甚至更长^[9]。

图2南非适龄劳动力失业率（狭义与广义）④

南非农业部门产值只占国内生产总值（GDP）的2.6%，就业却占正式就业的10%左右[10]。在农业发展领域，南非设立了专门的青年创业就业项目---国家农村青年服务公司（NARYSEC）。国家农村青年服务公司是以农业为视角并招募农村青年（包括残疾人）的组织。南非目前有2920个从事招募的分支机构，每个分支机构能够招募6人至10余人，每年解决青年人就业数以万计。招募过程严格遵守性别平等原则，男女比例为1∶1⑤。国家农村青年服务公司的项目特点是以青年创业为优先着眼点，以创业带动就业。该机构以创业者的标准进行选拔，学员年龄在18～35岁，完成初中以上教育，在农村区域居住并且保证4年的项目参与时间。入选后，项目将对于学员进行人格培育（如纪律观念、爱国主义及权利意识）、技能培训和实践教育，并给予一定软实力支持（如预算、项目管理、实业发展方面）。学员通过系列培训后要为社区服务一段时间，此期间可以获得每月1320兰特薪水，如有机会也可以选择更好职业⑤。截至2013-2014财政年度，该项目受益青年总数达到13894人[南非农村发展和土地改革年报（2013年4月1日-2014年3月31日）]。

2015年年初，国家农村青年服务公司开始筹备自己的培训学院，进一步支持和提升项目的专业性和机制化水平。

2.4农村企业发展

对于发展中国家而言，企业在带动农村发展方面具有重大战略意义。南非支持农村企业发展的模式包括：建立现代农业园、支持涉农服务行业、引导合作社升级为公司。2013年年初，南非农村发展和土地改革部的社会、技术、农村生计和机构帮扶司（Social，Technical，Rural Livelihoods and Institutional Facilitation，STRIF）更名为农村企业和产业发展司（Rural Enterprise and Industrial Development，REID）。这意味着，农村社区的发展帮扶目标由满足基本需求转向了建立农村企业，最终实现产业化发展战略目标[南非农村发展和土地改革年报（2012年4月1日-2013年3月31日）]。2013-2014财政年度，南非农村发展和土地改革部通过项目，本来计划支持90个农村企业，实际却支持了433个企业。对于这些企业的支持包括：帮助注册、构建规划商业发展、可行性报告分析、提供原材料设备及进行合作社培训等[南非农村发展和土地改革年报（2013年4月1日-2014年3月31日）]。

3南非农村发展经验与挑战

3.1宽阔的发展思路

南非农村发展和土地改革部作为国内新兴部门，执掌南非农村发展政策，其战略思路相当宽阔。其所谓的农村发展，绝非简单就农论农，而是涉及农、工、商、贸、地权的全面综合战略。南非农村发展目前处于生产资料再分配的关键时期，受益人群刚刚开始探索如何接手经营。相对多元的支持模式，对于新近分得土地的黑人群体因地制宜、起步经营具有促进作用。比如，部分黑人分得的土地较为贫瘠，更适合建立农村企业而不是从事粮食种植。多元的政策结构可以为其提供工商类支持，这比单一的农业支持要有效得多。当然，若是政策多元却设计不足、引导不利，也会产生目标涣散、好高骛远等不良倾向。

3.2直面复杂社会矛盾的态度

南非的农村发展涉及各方利益，其所面对的不只是黑白种族矛盾，还有黑人内部矛盾、本国人和外国人之间的矛盾，各种利益互为因果、盘根错节，难以把握。面对复杂形势，南非政府能够选择直面而非逃避、民主而非独断、理性而非过激、稳步却不倒退的路线方针，实属不易。由真相与和解委员会传递下来的讨论解决问题的勇气和能力，是南非未来农村发展乃至整个社会发展的一笔巨大的精神财富。若其政策执行到位，虽协商过程任重道远，南非农村的稳步发展仍可预见。

3.3青年就地就业的目标构建

针对失业黑人青年主要来自农区尤其是原“黑人家园”地区，南非政府较为理性地选择了引导和支持就地就业的政策措施。从长远看，这不但为农村保留了丰富的劳动力资源，也有利于拉动和打造经济发展所必需的远期内需市场。

虽然南非农村发展经验诸多，但也面临着巨大挑战。其中最大的挑战就是：国家政策为黑人群体经济发展注入了活力并减缓了种族隔离造成的贫富差距，但是经过多年发展之后，黑人内部的不平等却在急剧扩大。“南非一个特点显著的不平等走势是，与过去南非最大的不平等是众所周知的种族之间不平等不同，现在的不平等却是在同种族尤其是黑人群体内部拉开。实际上，最近执政党国大党（ANC）内部的争论中反映出在各不同群体间有些不满情绪，青年群体表现尤甚，因为他们所拥有的经济机会极少”。除此之外，劳动力缺乏技术、意愿，城乡建设差距过大，产业结构不科学，经济易受国外影响等也是未来南非农村发展的挑战因素。

4对于中国农村发展的启示

新中国成立以来，中国农村发展在解决国人温饱问题的同时，还为第二、三产业腾飞提供了巨大支持。纵观南非农村发展政策体系，对于中国的启示主要有如下两点。

4.1坚定的益贫发展决心

南非农村发展政策的益贫性，主要体现在促进黑人经济发展的鲜明主张上。ＢＥＥ（南非黑人经济振兴政策）、CRDP、NARYSEC这些涉农项目旗帜鲜明、目标清晰，旨在消除黑白贫富悬殊，同时惠及其他有色人种。虽然近些年，南非GDP增长速度缓慢，益贫政策由此受到国内外质疑，但南非政府的政策立场从未变更。应该说，在GDP增速和益贫发展之间，南非政府坚定地选择了后者。中南双方在农村减贫方面一样目标坚定、方向明确，双方政策也多有相通之处。根据党的十八届五中全会精神要求，中国农村扶贫开发正在进行攻坚拔寨、啃硬骨头的战略部署，南非的经验方法颇具借鉴意义。

4.2精准设计项目受益效果

南非农村发展项目设计精准，许多优惠措施都直达受益人。例如，青年培训，政府不但在国内为待业者提供薪金和扶持，还组织他们出国考察学习；土地改革中，再分配红利则是直接给予耕作农民。中国农村发展项目，更擅长对事不对人、对单位不对人，项目资金多指向地方政府、乡村两委、龙头企业、合作社等。这样设计确实避免了很多寻租、投机行为，但也蒸发了部分有效资源，降低了资金使用效力。南非农村发展项目精准设计的实践经验对于中国亦有参考作用。

南非农村发展政策内容广泛、形式多样，理念举措皆有重要借鉴意义。2015年12月2日，国家主席习近平抵达南非首都比勒陀利亚，对南非进行国事访问并同南非总统祖马举行会谈。习近平指出，中方重视发展中南“同志加兄弟”的特殊关系，在双方共同努力下，中南全面战略伙伴关系保持强劲发展势头，政治互信不断增强，各领域务实合作快速发展，给两国人民带来实实在在利益^[11]。在中南全面战略伙伴关系互信合作的基础上，通过双方的互通有无和共同努力，我们相信两国农业发展必将携手步入更加广阔的未来。

注释:

①引自南非农村发展和土地改革部部长古吉莱·恩昆蒂（Gugile.Nkwinti.）先生在中国清华大学的演讲“A RURAL ECONOMY TRANSFORMATION MODEL WITH SOUTH AFRICAN CHARAC-TERISTICS”，2014年10月29日。

②引自南非农村发展和土地改革部部长古吉莱·恩昆蒂先生在中国清华大学的演讲。

③根据《加强人民耕作土地的相关权利》内容整理。

④数据来自2013年南非千年发展目标国别报告。

⑤根据The National Rural Youth Service Corps（NARYSE）简介整理。

参考文献：

[1]外交部.南非国家概况[EB/OL].（2015-07）[2015-12-07].httP：//www. fmprc. gov. cn/web/gjhdq＿676201/gj＿676203/fz＿677316/1206＿678284/1206x0＿678286/.

[2]杨立华.列国志：南非[m].北京：社会科学文献出版社，2010：247.

[3]夏吉生.新南非十年土改路[Ｊ].西亚非洲，2004（6）：45-50.

[4]李新峰.南非土地制度研究[D].北京：中国社会科学院，2000.

[5]程光德.南非共产党的南非农村发展策略及其启示[Ｊ].社会科学辑刊，2010（6）：123-126.

[6]Mail&Guardia. Zim-style land reform won’t happen in SA-minister[EB/OL].（2014-10-16）[2015-12-15].http：//mg.co.za/article/2014-10-16-ministerr-zim-style-land-reform-wont-happen-in-sa/.

[7]The Citizen. Land plan will lead to[EB/OL].（2014-06-23）[2015-12-15].httP：//citizen. co. za/199619/land-plan-will-lead/.

[8]石渝.南非：“次级种族主义”引发骚乱[Ｊ].世界知识，2008（12）：28.

[9]商务部.2014年，南非青年人失业率达到36.1%[EB/OL].（2014-06-09）[2015-11-07].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201406/20140600617047.shtml..

[10]秦晖.南非的启示[m].南京：江苏文艺出版社，2013：631.

[11]李忠发，霍小光，张川石.中方重视发展中南“同志加兄弟”的特殊关系[Ｎ].新华每日电讯，2015-12-03(1).