村落空间重构与农村基层社会治理——对村庄合并的成效、问题和原因的社会学阐释

作者：郭占锋 李　琳 吴丽娟  责任编辑：中农网  信息来源：《学习与实践》  发布时间：2017-03-31  浏览次数： 4683次

【摘　要】村庄合并已经成为当前城镇化发展的主要途径,一方面合村并村政策的实施使离散的、同质性强的自然共同体转向集中的、异质性强的行政共同体，有助于推进农村社区化和就地城镇化；另一方面合村并村后村庄的边界被打破，村民的社区认同薄弱，村庄内部冲突减弱而村庄外部冲突上升，农村冲突的节点主要转向农村和政府之间，村民和基层政府脱节，乡村治理面临重重压力。本文以陕西省咸阳市镇村综合改革中的合村并村实践为例，研究村庄合并对村落空间重构的影响及其衍生的基层社会治理问题，并对其进行社会学的阐释和讨论。

【关键词】村庄合并；村庄边界；社区认同；乡村治理；城市化

一、问题的提出

近20年来，中国地方政府不断地进行村庄撤并，扩大村庄规模，调整村庄结构。村庄合并是我国乡村现代化和城市化过程中出现的一种组织创新模式，它对于促进农村生产要素的合理流动和资源的优化配置，对于缩小村庄之间的差距，加快农村城市化进程起了一定的积极作用。[1]在农民集中居住和产业非农化的条件下推进村庄撤并，集中力量建设公共基础设施，撤并后建立农村社区，保障中心村的服务半径和辐射范围。有利于减小城乡差距，解决当前中国村落“空心化”和“过疏化”的难题，推动城乡一体化发展。但是根据调查结果显示，部分地区的村庄在经历撤并后不但没有得到均等化的发展机会，而且失去了村庄原有的资源，村落外部的矛盾呈现出增长趋势，同时打破了村民内生的伴随着经济社会发展而来的民主需求。党国英认为，村庄合并有两种基本方式：一是单纯做行政兼并，农户并不搬迁，只是几个行政村合并成一个；二是集中居住，形成比较大的聚居点。基于中国的现实状况，这两种合并方式都有某种积极意义，但如果搞过头，会发生大问题，同时他强调：一刀切的做法弊端很大，很不可取。[2]同时，村庄干群的一致性提高，村干部更有可能与村民站在一起，共同反对外部侵犯，而这可能使一个村庄变成一个“失控的村庄”（runaway vil－lages）[3]，村落冲突节点转向农民和政府之间。不适宜的村落撤并使原子化的农民离国家越来越远，国家的权力和服务都无法真正下达到基层社会，自下而上的轨道被堵塞。适宜的村庄撤并成效显著，但村庄撤并的实践未达到预期目标并衍生出一系列矛盾的例子也数见不鲜。针对这一现象，本文主要研究村庄合并所带来的问题，深度剖析其原因，由此基础上探寻良性有序的村落合并机理。

二、文献回顾

当下城乡二元结构显著，农村人口大规模的向城市流动。差序格局被打破，农村“空心化”现象严重，村落卷入国家和市场之中。徐勇认为现代国家具有两个面向：一是外部性，二是内部性。前者说明相互联系的世界成为一个有边界的独立自主的主权国家；后者即主权国家在统一的中央权威下各个部分成为一个有机的整体。[4]关于治理体系，历史上中国的治理体系由两部分组成——地方和政府（社会或军事）组织，他们与政府互相承认，但不隶属。[5]近代以来，随着公权力的扩张下移，不少地方组织被委以公职，进入官僚体系：政府吸纳原本存在的地方单位，使其进入国家行政体系，并委以新的公务身份，承担“代理治理”的职能[6]。国家到地方的统治由中央政府、地方政府、乡镇基层政府再到村级组织，科层制内部存在类似市场组织的关系，则会出现多重角色和治理中心。这意味着社会并不是由单一的组织治理，而是一种多权威的组织合体治理。[7]多重权威中心治理在治理上的突出特点是科层体系中的身份统一和实际控制权相分离。[8]

费孝通认为中国乡土社区的基础单位是村落，不管是三家村还是几千户的大村，村落是血缘、地缘关系结成的一个相对独立的社会生活圈子，是一个各种形式的社会活动组成的群体。[9]村庄共同体是一个村庄同时具有自然、社会和文化的边界。自然边界构成人们交往空间与基础。社会边界是对村民身份的社会确认或法律确认，具有村籍就具有村民的公共待遇，就可以承包村集体的土地，就可以从村集体收益中享受再分配的好处。文化边界即村民是否在心理上认可自己的村民身份，是否看中村庄生活的价值，是否面向村庄生活。[10]民国时期，村落内双重结构中行政共同体的权重在制度合法性层面上持续上升，原先的村落共同体在内涵边界上由此开始从自然村逐渐转向行政村村落。[11]随着现代化进程的推进，村落的自然边界和社会边界都发生了很大的变化。传统的村落社区边界，即以血缘、地缘关系为基础的村落共同体的边界，以土地所属为依据的村界、以行政关系制约下的村组织行政界限，都无法再限制村落经济的扩展疆域。[12]秦庆武认为村庄合并的方式有扩张式兼并、扶贫式兼并和联合式兼并。刘卫东在山东荣成市宁津镇行政村合并实践的基础上，把秦庆武调查分析中的联合式兼并又细分为镇区吸纳、强弱兼并、区域联合三种方式。[13]村落合并扩大了村域面积，加快了城市化的进程，但是一定程度上打破了原生村落共同体边界，使得原来自然分散的、熟人性的、以乡土生活为主的村落共同体在快速消失，代之出现了更多集中化的、陌生性的、以非农生活为主的新社区。[14]王小军观察到村庄规模的扩大导致了乡村社会的陌生化，村民在投票时往往对候选人知之甚少，难以理性投票。[15]林聚任认为目前的村庄合并，多是停留在把村民的居住集中在一起，或者先把行政机构合并在一起。表面上看这打破了原有村庄的行政界限和社会边界，但实际上它们还没有完全融合成为一个真正意义上的社区。其内部仍然保留原村庄“各自为政”的特点，各村自我管理，统一的社区化管理或组织还不健全。[16]郑风田提出：“灭村运动是要地不要人，本质就是要卖地挣钱，它将导致农民‘上楼致贫’，同时，庸俗化的城市化破坏了传统的乡土文明。”他认为，进行村庄合并，政府目的不纯，一味盲目“上楼”，农民无法解除后顾之忧[17]；林聚任认为村庄合并还存在一些问题，在组织机制上，从原来的村委会到新建社区管理委员会的转变，角色还不清晰，职能尚未改变。另外，公共服务职能尚不完善。新建社区尽管要求统一建设配套的公共服务设施，实现城乡公共服务的均等化。但目前来说，多数并居之后的社区其基本的公共设施的建设主要靠自身投资或地方投入，有些是“村民自治”与“政府辅助”相结合，还有的是引入企业投资等方式。[18]马春笋认为一些地方在村庄合并之后实行企业化管理，把企业管理的方式引入村务管理当中，一方面能够加速传统体制向现代化的转化，另一方面，可能出现乡村头面人物越轨行为难以控制的问题。使乡村发展缺乏一种稳定机制，在村庄兼并的同时要注意村级组织建设的问题。[19]党国英认为村庄改造目前在中国是必须的，它在一定程度上是可以化解城市建设用地短缺问题，同时对于一个人口大国，耕地增加意义非常重大。但在村庄整治、实行集中化居住过程中，尊重农民意愿，不要搞“搬净赶绝”[20]。许身健教授认为，城市化是大趋势，但村庄合并这种城市化方式要认真思考，不能剥夺农民选择自己生活方式的自由，城市化要走一个自然的过程。[21]

村庄大规模合并使得原村庄的组织结构和村庄内部的社会关系解构，村落生活空间和村落边界的重组。“大型村庄”背景下，乡土社会由“互识社区”转向“匿名社区”[22]，村庄转变为“半熟人”[23]社会，异质性增强，村内冲突的生长节点如何转移，乡村治理体系和村民自治会受到何种影响。村落在改革力量的整合下，由自然共同体变为行政共同体，村落边界的重构将如何影响村民的社区认同感。本研究对这几个问题以及原因进行尝试性的回答。

三、个案介绍与资料来源

本文以陕西省咸阳市的镇村综合改革的实践为例，分析村庄撤并、村落合并带来的成效和问题，并探讨问题产生的原因。2014年陕西省全面开展镇村综合改革工作，乡镇调整工作于2014年底前结束，村规模调整工作于2016年底前结束。以咸阳市为例，镇村综合改革后，咸阳市乡镇级行政区划单位139个，其中建制镇97个，比原来减少29个；街道办事处42个，比原来增加17个。乡级行政区划单位总数比原来减少12个。目前，全市共有村委会2759个，累计合并村数1463个，撤并比例占35%。根据陕西省统计局的最新数据，如表1所示，2009~2014年陕西省咸阳市的村委会数量在这6年的时间里下降9个，2014年至今下降的村委会数量为7个。

本研究将泾阳县乌镇龙村和淳化县故镇鼎村作为调查地点。其中龙村为合并之后的村庄，龙村是2005年经刘德村、观音堂村、淡村、埝口伍村合并后改名而成，现下辖10个自然村，15个村民小组。全村现有752户共3361人，共有贫困户62户203人。全村有耕地6340亩，其中旱地为2300亩，其余皆为水浇地。龙村村委会距离乌镇镇政府2.6公里，合并后的村委会位于刘德村，村委会距离最远的埝口伍村4.6公里。龙村现有蔬菜、民营企业、杂工、劳务输出四大就业方式，村内的企业主要是由本村人开办的建材厂和砖厂，也有少部分人经营运输业。淳化县故镇鼎村并入贤村，也是被撤并的村庄之一，鼎村位于贤村以东，紧邻铜川耀州区，淳耀公路沿村而过。全村共有5组，168户，634口人，劳动力人口300人左右，外出打工人数200人左右。现设有村级卫生室一所，村级小学于2007年撤销。耕地面积1516亩，其中包括苹果420亩，杂果340亩，林地520亩。荒山2000亩左右。人均收入8392元，主要从事苹果种植和温氏生猪养殖。现鼎村有两个产业园，占地500余亩。原贤村有5个村干部，鼎村有3个村干部，合村之后从原来的村干部中选择5个组成村领导班子。本文将以龙村和鼎村两个个案来研究合村并村的成效和村庄撤并的后果，并分析其原因。

四、村落空间重构对村级治理的影响

在传统的乡村社会中，家族组织自身的排他性以及乡村自给自足的特点不可避免的造成乡村社区之间的孤立和封闭性。[24]镇村改革虽打破这种封闭性，但是也破坏了村庄的结构和社会关系。镇村综合改革使国家权威控制扩展，撤乡并镇和村庄合并的改革实践破坏了原本完整的社区单位。乡镇和村庄数量减少，规模扩大使得中央政令更容易下达了，却堵住了自下而上的利益传递轨道，基层“单轨政治”的局面由此形成。[25]机构改革难以内化到组织建设中，乡镇组织建设的进程难以真正与乡村社会、经济活动有机的结合起来[26]，由此引发了一系列问题：

（一）村落文化边界开放，村民社区认同减弱

村庄合并之后自然边界和社会边界扩大，并村后村民的共同体意识减弱，文化边界被打破，村民的村庄认同意识减弱，村民之间的“民间互助模式”改变。[27]随着村落的非农化、工业化、去工业化和城市化，村落的边界也发生了分化，边界也变得不再重合了。[28]并村之前，村民们对自己生活其中的村庄有较强的认同感，和村干部之间建立了信任关系。村民身份的获得，即取得村庄的成员资格，决定权主要在村庄。[29]在村庄撤并之后，村民需要重新适应新的村庄结构和环境，村民归属感的减少使他们产生较强的失落感。同时，由于新的村级组织和村民联系较少，未能建立起利益关系，新的公共组织的内聚力弱，其获得社会认同的中心地位建立不起来。[30]同时，中国社会的本质和信任关系的基础是家族主义，由于文化的差异，不同社会的信任度差异很大。[31]中国社会的信任关系大多建立在亲缘或类亲缘的私人关系的基础上，所以中国人对圈内人有“特殊的信任”，对“外人”非常不信任。[32]在合村后的村两委选举调查结果中显示鼎村村民中有82%的人担心在新的村委中缺乏“代言人”。廖瑀以成都赛驰村为例，指出村庄合并后的村委会选举有利于来自原大村的候选人，而不利于属于原小村的参选者[33]，因而选举会加剧村庄矛盾，使派系竞争更为激烈。[34]

（二）村域管理难度增加，村民集体行动力弱化

村庄合并后，村级管理地域扩大，人口数量增加、村内的情况越加复杂。村民居住方式和居住格局的变化，打破了原来村落长期形成的乡土关系网络，对村落社会边界及认同产生了很大影响。他们的交往圈子会发生改变，并且有一定的选择性，传统的亲缘关系中会融入大量的业缘关系，关系的性质在悄然发生着变化：由熟人关系向半熟人或陌生性关系转变[35]。村干部的数量减少，村一级的管理组织就要面临服务范围扩大、事务增多但管理人员减少的问题，这使得村干部的管理过程中不断产生新矛盾，并村后的村干部不了解村民，村民对村中事务参与度低。熟人社会中村民和村委会的强关系在并村后转为弱关系，在居民的交换、情感和各种关系网络中，“弱关系”会进一步放大它的作用，成为与血缘关系并存的重要关系。[36]并村后农村中的地方精英和官僚系统的联系加强，但是他们对于地方社会的依赖性减弱，地方授权改变为政府方面，传统中这种公共身份，必须经过与辖区公共利益的共享保护和互赖获得。这个变化刺激了基层权威利益的集结和组织化。[37]村庄规模的过度扩张，损害了村民自治的内生社会基础和制度资源。伴随着村庄人口和面积规模的扩张，村庄治理成本和实施村民自治的困难也在加大，村庄治理结构也日益科层化和官僚化。[38]村干部和村民之间必须共同构成熟人社会，村民自治才能真正运作和实现，村委会的选举才能赋予农民反对不称职干部的武器。[39][40]鼎村并入贤村后，村委会减少3人，而村民人数增加了600多人。合村后的管理难度增加，参与调查的86%的村民村干部人数应该增加。从农民个体来说，自我组织能力低，只有强有力的外来力量才来促使原子化的农民组织起来。村庄撤并后村庄原有的联系被打破，异质性增强，村民组织和行动能力极大减弱。

（三）村社公共性弱化，村落冲突节点上移

“公共性的发展”意味着对社区成员的全覆盖、土地流转与新村建设的整村推进；其次是福利的公共性、新村开放的公平参与以及社区福利的公共供给。[41]中国乡村基本关系的结构是公共关系和个人关系的混合[42]，并村后公共和个人距离扩大，合村并村后的村级组织未能有效保障社区成员的整体福利覆盖、参与度和利益保障等，引发了许多继生性矛盾。乡村治理过程是乡村公共权力对社区公共事务和公共行为的组织、管理与调控过程，也是社区公众参与公共事务以及影响公共权力运作的过程。[43]村庄内部冲突呈下降趋势，村庄外部冲突呈现增强趋势，农村的冲突转向村民与政府之间[44]。良性的村委会选举可以提高村内干群的一致性[45]，但是并村后两委选举中人为造成矛盾和紧张局势，新村“两委会”得不到全体村民认可，村“两委会”成员之间也互不认可，每个村只信任自己的代言人，合并后的村事务还是由原村各自办理，债务由原村各自负责，难以实现真正意义上的融合。村干部对资源分配的重要影响，使得人事权常常成为激烈争夺的对象，成为竞争的中心。[46]村庄利益关系紧张，利益失衡时，就容易造成小村之间相互猜疑和攻击，引发社会矛盾。笔者在对鼎村村干部访谈中了解到，鼎村并入贤村有利于推动城镇化的发展，但是鼎村基础设施不完善，强行合并村庄，易造成“大村吃小村”，“强村吞弱村”的情况，这势必会挑起村庄间矛盾，利少弊多。村庄边界的改变，首先是改变了村庄的政治生态结构，造成原有不同村社之间的利益争夺，村域的扩大使得村民从熟人社会转向半熟人社会，必然影响村民委员会所在自然村之外的自然村村民直接参与村级选举、村务决策、管理和监督过程中的积极性。[47]村庄的自然边界往往与村庄的历史文化积淀有关，合并后的新村容易破坏原本存在的村庄文化和村庄认同，从而破坏一些村民尤其是一些老年人的精神依托。[48]各地并村政策的实施无疑侧重于对比预期可带来的狭义经济净收益，而忽视了村庄、社会网络、村庄记忆、村庄共识、村落文化等因素本身的社会文化功能、社会文化价值和这些功能和价值对村民的个人效用。[49]

（四）村级管理面积扩大，村庄治理体系层级化

村庄合并后，人口增多，村委会工作量增多。为了减轻村干部的工作负担，把合并村分为若干个村民小组，每组设立一名组长，由本组村民担任，实行组长负责制。村庄分组管理不仅提高了工作效率，还解决了群众到村、镇政府办事距离远，办事不便捷等困难，一定程度上避免了村民小组间发生矛盾纠纷。

但是，在很多调查村庄，由于距离遥远，在并村之后村民自治实质上停留在自然村层面上的，并村后的行政村村民自治与村民的生活联系不紧密。村庄合并之后，乡镇政府加大了对村庄和村民自治的干预力度，包括选举和财务管理方面，更使得村民自治空壳化。[50]这就使得原有的村庄自发民主治理结构也因此受到很大的制约和影响，破坏了原有的社区共同体基础和自治的社会基础。[51]并村之后，村干部往往分散在几个原行政村届内，村民日常面对的层次其实从两个层次变为三个：村民小组为一个层次，村民所属原行政村届内的村干部为一个层次，村党支部或者村民委员会集体为一个层次。[52]并村之后“村内有村”现象仍然严重，部分村在行政事务管理上保持独立，原小村干部负责包办小村事务。关于小村重大资产、事项处理上，甚至采取召开由小村范围内的村民代表表决方式予以操作。许多村庄内部出现了多级代理机制，形成金字塔的治理结构。[53]

（五）自上而下的资源配置不均等，自下而上的利益渠道阻塞

农村公共产品的提供是一个高度垄断化的领域，供给主体仅为国家。政府是农村公共产品的主要提供者，那么与自上而下的行政体制相对应的就是农村公共产品自上而下的提供机制。[54]村庄合并前，各村都有属于自己的集体资产，实施村庄合并必然要将各村的集体资产进行合并，但在实际的合并过程中因为各村情况不同而受到阻碍，从而使各村的资产不能实现最大程度的整合，资源也不能实现有效的利用。在利益分配过程中也会因为各村具体情况不同而无法实现有效的分配，容易产生“不公”的情形。农村公共产品自上而下的机制运行不畅，被并的小村利益无法保障，资源配置严重不均，易出现腐败浪费，无效供给膨胀。[55]淳化县故镇鼎村拥有两个产业园，其主导产业为苹果种植和生猪养殖，但合并入贤村后这一资产难以调配。并且并入贤村后，村内卫生室补贴减少或取消，当地村民再次面临看病难的问题。合村并村后，村级组织的能力进一步弱化，但在个人的利益要求只有通过“团体”的渠道才能真正“表达”的现代社会里，农民缺乏“业缘社团”，往往使他们的利益得不到应有的维护，他们的呼声也比较难以通过正常的渠道直接上达决策者。

五、村落合并的社会学阐述

村落共同体在迅速消失，村庄合并不只是村庄形态的变化，而是承载传统的村落共同体的整体变革。传统乡村以特殊主义取向的社会关系为存在的基础，共同体的相对封闭性、高度的价值认同和道德内聚力使成员对于先赋的血缘和地缘关系具有天然的依赖性。但通过这种村庄重组，村民原来以血缘和地缘为纽带连接起来的社会关系网络改变了，常有的邻里交往减少了，乡土性在悄悄逝去。[56]由同质个人，核心家庭，家族以及一个或者多个家族组成的村落，是所谓乡土中国的典型中国版，其中，村落可能是国家与社会的交接点。[57]在市场规则下最重要的原则是利益最大化，而村级组织的核心是其被村民认可和获得支持的程度。村域扩大，村民自治的基础不稳定，村民对村干部的认同度和支持度低。基层政府的问责压力强劲但是方式扭曲，问责体系的考核过程是政府内部自上而下的运作过程，既脱离乡村需要又脱离农民参与。[58]其结果是，乡镇政府很多情况下是为考核而工作，大量政府工作与乡村发展的实质进程无关。[59]村落合并对村庄内生的结构、秩序都造成了一系列的影响，村落合并的政策是由基层政府实施，但是由于基层政府的异化和制度化不完全而导致对上级政府的政令进行选择性的执行，同时商业规则进入行政领域促使基层政府成为一个“利益共同体”[60]，使自下而上的利益诉求难以上传。并且，村庄合并和撤乡并镇未有效协调进行，从而导致这两个层面的改革未能有效的对接，这些因素都导致了村庄合并的失败。

（一）市场因素进入行政领域，改革受体制性因素限制

当前，乡镇政权与村社组织的双重弱化产生的治理危机，既来源于市场化发展产生的资源外流，也源于“公司主义”的国家体制本身[61]。“村社理性”空间的不断缩减也加剧了村社发展能力的弱化和乡村治理危机。[62]村庄合并后基层社会的管辖基础发生变化。村庄撤并使得中心村的管辖范围和权力扩大，村庄原有共同体开始解体，国家和原子化的个人的距离越来越远，基层组织的权力扩大，控制力却减少，基层政府的行动力缺乏，且行政约束减弱。地方权威身份官化的过程，改变了基层权威原本向下的权力基础转而向上级，改变了基层权威的利益依赖和服务对象，并逐渐构成了一种新管辖体制的社会基础。[63]同时，随着改革开放以来，市场因素进入中国社会的各个层面。商业规则进入行政领域，原有的行政秩序和效率失衡。[64]村级组织在村庄中的“保护性经纪人”的角色丧失，转向“赢利性”。体制外的经济力量通过市场因素进入行政系统当中，村庄撤并中的集体资产融合和分配问题难以解决。“模糊产权”是体制外经济利用体制内资源发育成长的有利条件。[65]村级基层组织在市场和商业规则的冲击下，具有赢利性而非惠民性。从体制上来看，国家和地方属于两种治理体系。国家政权建设没有正面危及地方体及权力中心的存在，而是改变了卷入地方事务的原精英身份，使其成为为官制服务、并为官制支持的基层组织。这大大改变了基层权威原本向下的权力基础，他们的支持系统转向上级，而与地方社会的政治利益联系迅速弱化。[66]村庄合并后村域扩大，村干部管理难度加大，其作为国家和村民之间的连接点，“上传”农民诉求和“下达”政令的功能脱节。

（二）村社组织行为失范，基层政府职能异化

村庄撤并在政府主导，违背农民意愿的背景下进行使基层生产性经济受阻，无法促进非生产性经济的发展，并限制了生产能力的进一步提升。虽然上级权力高于下级组织，但在实际控制权方面，上级却不一定总具有明显优势，因为它依赖治理的组织执行工具。[67]村庄合并应当建立在村民自愿的基础上，在村民自治的原则下进行，政府参与应当是引导作用而不是主导作用。[68]村社组织在合村并村的过程中丧失主导权，进而导致村民权利受到侵害、村庄矛盾纠纷频发。一个良好的公共组织化的关系，应该能够使社会成员感受到公共组织可以依靠、有所帮助、能够解决问题。[69]村庄撤并后，基层社会越来越多的人和公共制度之间的连接发生中断。[70]基层权威和基层社会由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解，其结果是基层权威和地方社会的利益一致性被弱化。乡村社会虽被整合，实际上被解体。地方权威的合法性地位渐渐脱离了和地方社会政治经济的关联。[71]村社组织在村庄的发展中处于边缘化地位。

党国英认为，在村庄合并及选择居住方式上，一定要尊重农民意愿。根据他的调查，农民在短期内很难下决心做专业农户，尽管大部分农户会选择进城生活，但专业农户却不愿意。只有尊重农民意愿，给予农民足够的选择时间和空间，才真正有利于农民的发展。[72]农民自治和农民权益保护问题：现实行政主导下的村庄合并并没有尊重农民意愿和利益，甚至侵犯农民权益；没有遵循民主决策、管理、监督程序，反而对村民自治会造成一定程度的损害[73]。现行政府体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。[74]公共服务的提供是国家政权获得合法性和政治支持的重要来源，尤其是在非选举授权的政府体制下。公共物品是用于满足农村公共需求的，具有非竞争性和非排他性。[75]现在面临的问题是，基层政府的行为不以总体的政治合法性为依归，而是上级政府的具体看考核为导向。[76]权力和责任动态分离，主要表现在：在上下级领导之间，上级行使权力，下级承担责任。[77]

如图1所示，基层政府的制度化不完全，在运作过程中，基层政府、上级政府与农村基层社会三者发生关系，具有“碎片化”、“运动化”和“公司化”[78]三个特征。基层政府作为独立组织单位的自立性倾向日益突出，成为一心关注经济发展、从中获利的政权经营者。[79]同时村庄撤并使得上级政府将利益上收，而将责任下放，本质上是基层政府企业化的趋势的体现，直接导致了基层政府职能的瘫痪。[80]基层政府对基层社会的利益诉求回避甚至抵抗，对于上级政府下达的政令基层政府则采取“运动化”的方式分解政令，对其有用的下达实施，无用的进行规避和抵御。村庄合并后，基层政府的治理结构不具有系统性和一致性，导致政府权威碎片化，决策分散化（Kenneth Lieber-thal&Oksenberg）这造成了基层社会的治理问题。[81]

从这三点可以看出基层政府中机制和需求已经倒置，处于一种异化的状态。乡镇基层政权不仅没有实现国家政权建设的目标，帮助国家权力渗透到社会，反而离间了国家和社会，成为一个具有很强自主空间的利益共同体。基层政权借用国家的名义侵蚀地方公共利益，造成政权在基层与地方社会分离，从而引发了乡村社会的失序。[82]

（三）撤乡并镇与村庄合并的改革彼此孤立，缺乏统一性和整体性

镇级改革和村级改革措施不配套，一方面在镇级层面实施撤乡并镇，镇域扩大，而乡镇政府的责任体系并不是一个制度化的责任体系，它的边界可以被无限扩大延伸。上级政府对于基层政府的管理，主要体现为形式上的目标管理，尤其是目标责任制的推行，使得乡镇的责任在无限放大。[83]然而，撤并的乡镇设立便民服务中心，权微责重，政府层级机构中的上级集权，导致下级无法真正负责，条块关系难以理顺，由于人事中的上级集权，操作中的一把手掌握了实际权力，缺少分权和制衡，导致了地方治理的混乱局面，[84]乡政体现的是国家权力，那么村治体现的是社区权威，[85]政府力量和社会力量失去平衡，乡镇合并之后缺乏自身的政治利益包容性，缺乏自身和民众的有机联系。

另一方面，村庄合并对原生的村落共同体冲击巨大。实际决定村庄民主治理发育最关键的是村民真正内生的，伴随着与改善社会经济生活相联系的社会经济权益保障的民主需求。[86]但是村庄扩张、合村并村改变了原来的村落边界和共同体内生的力量。政府管治制度供给过密过广，管治组织统制地位越明显，自治空间就会越窄，民间正式与非正式制度的存在和发育空间就越窄。[87]国家管制往往异化成为一些基层政府获利的工具，一旦形成这样的局面，它必然侵害到村民的切身利益。[88]村庄被迫合并后使几个村庄的村民被组织到一个新的集体当中，但国家没有建立好相应的规则和程序，促进村民的自组织行为，并村后将新村的秩序和规则强加给村民，从而使得村民在这种外部秩序下处于一种原子化生存状态。原村庄的非正式制度、村庄习惯法和社区情理都随着共同体的解体而逐渐弱化，村级组织陷入一种“行政色彩强化”、“实际功能弱化”的境地。[89]

村庄撤并后，大村庄形成一个新的行政共同体，成为下达基层社会和上传基层政府的村级组织。如图2所示，在这个新的层级链条中，村级组织虽与基层社会仍有双向的联系，一方面基层社会向基层组织传递自身的需求，基层组织满足基层社会的需求。基层组织通过控制、动员和渗透来传递和控制社会成员，同时基层组织得到基层社会的认可，才具有获取资源的合法性。村庄合并后，村落作为社会的基层组织转变成行政共同体，但是由于管理面积扩大，村民对农村社区及村委会的认同度低，使其对基层社会缺乏“嵌入性”或“融入性”（em－beddedness）[90]，二者的互动关系不稳定，难以参与基层社会的日常生活，难以获得社会成员的信任和认同，村级组织和村民、整个基层社会的距离扩大，村庄合并之后，乡镇政府加大了对村庄和村民自治的干预，选举和财务管理方面，村民自治名存实亡。另一方面，村级组织和基层政府的互动关系体现为，基层政府通过财政支付村干部的工资和为村庄提供公共产品的供给以保障控制力，同时下达上级政府的政策和指令，而村级组织则根据自身的需要选择性执行。从而导致乡镇政府和村级组织之间的关系，既趋于紧密，也趋于紧张。说紧密，是乡镇政府的控制措施仍在增加；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。乡镇和村庄这两级组织之间正在发生“脱节”[91]。

六、结论和讨论

通过对陕西省咸阳市淳化县故镇鼎村和泾阳县乌镇龙村的考察，我们可以看到村庄合并虽然带来了一定的成效，适度的村庄合并可以节约公共开支，提高行政效率[92]，增加土地供给，促进新农村建设[93]，但是“一刀切”的村庄撤并也带来了许多基层问题。王建勋认为：消灭村庄的行为是“伪城市化”、“伪现代化”，是强加意志到农民身上。所谓的“并村并居”是对农民自由意愿的忽视，“迁村并居”更是一种掠夺农民资源的伪城市化政策。[94]同时，村庄合并还带来了一系列的后果。如本文分析的以村民为主体来看，村庄合并使乡土共同体被打破，村庄的文化边界延伸，重构了村民的社区意识，使村民对新农村社区的认同感降低。村庄内部的冲突下降，但村庄外部的冲突上升，并且村庄的冲突节点上移农民和政府之间。从村庄治理来看，村庄合并使村域扩大，村民自治的民主基础和伴随着原村落经济发展而内生的民主需求被打破，使村庄治理面临困境。再者，村庄合并后国家权力更好地下达到基层组织，更易于政府的管理，但是国家的权力却离个体化的农民越来越远，村民自下而上的利益诉求难以保证。中国的社会结构是多元利益的组织化和行政单位的重合，基层的行政组织并非仅仅是治理的角色，他们同时又具有政治（代表、应接、连接、协调）和经济（增加地方收入和发展经济）职能，这些职能也是委托方实现治理目标不可或缺的东西[95]。村庄合并，农村社区从“互识社区”到“匿名社区”[96]的转变，村庄社会边界的扩张和文化边界的减弱，预示着社会结构的重大变化。

本研究从结构性因素出发，在村庄合并、村落空间重构的背景下，分别以村民和村庄为主体，以基层社会治理为主线，分析村落撤并产生的影响。但是镇村综合改革涉及撤乡并所镇和村庄合并两个层面。本文仅仅针对陕西省咸阳市的鼎村和龙村这两个个案来分析村庄合并问题，未能在镇村综合改革背景下，结合撤乡并镇进行分析。镇村综合改革体制在设计层面上应遵循整体性、统一性、适应性、差异性原则。避免改革实践中乡镇政权和村庄干部的脱节，基层组织与基层社会的脱节，基层政府和农民之间的脱节。[97]孤立的镇村改革，不仅无法良好的提供基层社会的公共产品和服务、无法维护基层社会的公共秩序，更无法保障公众自下而上的利益诉求、无法保障公众的政治参与，难以实现国家和社会之间的良性互动。政府权威应该建立在自下而上的民意基础上，而不是建立在自上而下的政治效忠上。[98]在镇村改革过程中政府应处于引导而非主导作用，避免行政化力量干预过强，因地制宜，真正关注农民的利益诉求。

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