构建中国的益贫性社会保护政策框架

作者：李海金  责任编辑：admin  信息来源：国家治理  发布时间：2017-03-07  浏览次数： 16197次

1.社会保护政策：新时期贫困性质发生转变下的切入口和突破口

改革开放以后，由于持续快速的经济增长和政府有计划、有组织、大规模的开发式扶贫工作，中国的反贫困事业取得巨大成就，贫困问题得到极大程度的缓解。农村贫困人口从改革初期的2.5亿减少到2013年的8249万，贫困发生率从30.7%下降到5.0%。然而，随着改革向纵深推进和经济社会发展的深化，贫困人口的特性、成因、分布逐渐呈现出更加复杂多变的状态，反贫困工作也不断遇到新的问题和挑战。尤其是，在绝对贫困人口逐渐减少的同时，相对贫困问题更为突出。中国扶贫仍面临着解决温饱和巩固温饱的双重压力以及消除绝对贫困与减少相对贫困的双重任务。从更深层的意义上看，贫困及贫困问题不再仅仅是一个单纯的经济问题，更是一个复杂的社会、政治乃至文化问题；贫困的存在与产生不再是由单纯的自然因素造成的，而是更多地与一个社会的发展战略、政策框架及治理体制有关。为此，扶贫开发工作就不能仅仅满足于改善不利于人生存的自然环境或解决温饱问题，还应关注人的发展权和社会的公平正义。

基于农民的角度，处于不同年龄代和社会代中的贫困农民也显现出诸多差异性的特征：

第一，在致贫因素上，个人和家庭因素以及文化心理因素逐渐占据主导。改革开放初期，中国农民处于普遍的贫困之中，这种贫困主要是体制因素造成的。其后，体制、政策改革推动经济快速发展，贫困人口大幅减少。目前，仍处于贫困状态的农民群体的构成已发生很大变化，约1/5为五保户，1/3强为残疾人口，超过1/4居住在不宜生存的环境中，剩下的有相当大部分是常年被疾病困扰的、没有劳动能力的和受教育水平极低的群体。对于贫困问题来说，个人和家庭因素逐渐凸显出来。同时，社会排斥、文化心理守旧等也成为重要的致贫原因。

第二，在贫困形态上，个体性贫困在相当程度上取代整体性贫困成为当前农民贫困的主要类型；绝对贫困现象弱化，相对贫困现象凸显。随着有组织、有计划、大规模的扶贫开发战略的全面实施并取得显著成果，农村地区整体性贫困有所弱化，个体性贫困相应凸显出来。农村贫困人口的区域分布与群体分布日益分散化、边缘化，出现了集中与分散并存的局面，不少发达地区也有不少贫困农民存在。同时，吃不饱、穿不暖等绝对贫困现象逐渐减少，贫困农民和处于低收入段的农民的行路难、吃水难、就医难、上学难、住房难、增收难等问题凸显，他们与社会平均水平的差距在拉大，发展机会和条件也十分受限。

第三，在社会特性上，贫困农民群体的社会特征、社会态度和社会行为有所转变。在相对贫困类型中，贫困农民的相对剥夺感更为强烈，所引发的精神心理问题也更为突出，参与社会建设的积极性和主动性受到的打击更大，反社会的人格倾向更加明显，对政府和社会的信任危机愈益加重，“仇富”、“抗争”等社会心态更加普遍。

贫困农民所面临的经济社会风险所呈现的多样性、复杂性和变动性，超越了现有的脱贫扶贫的战略体系和政策框架，所以迫切需要寻求更有针对性的干预措施以系统性的减少贫困农户的脆弱性。在实际运行过程中，反贫困和扶贫工作都与所处社会的发展战略、政策框架及治理体制紧密相连。因此，两者绝不仅仅是一项单纯的公共事务或工作事项，更是一个牵涉到社会良性运行的社会政治问题。社会政策尤其是社会保护政策就是其中的一个较好的切入点和突破口。

2.社会保护政策在中西方反贫困应用研究中的优势与不足

自1990年代以来，在西方发达国家的社会政策实践和研究领域，“社会保护”概念逐渐替代“社会福利”、“社会保障”等概念，其使用频率更高、适应性更强。它的内涵既包括“福利国家”和“社会政策”两个概念所包括的内容，又比这两个概念单独使用时更为广泛，而且在外延上几乎包括了社会福利和社会保障的所有项目。之后，社会保护这一概念和政策框架开始拓展到包括中国在内的广大发展中国家。它在全世界范围内被广泛使用的主要动因在于较强的包容性，既可指发达国家普遍实施的社会保障制度（包括社会保险和社会救济等），又可指一些发展中国家实施的应对绝对贫穷的社会安全网。

与社会保障相比，社会保护具有若干优势：供给策略更加积极、供给形式更加多样、供给对象大大拓展、参与主体有所增多。在当前全面深化改革的形势下，中国城乡社会保障和社会福利体系自然也面临着制度创新和体制变革的外在压力与内在动力。从基本走向上看，多主体、宽领域、多形式、全方位的城乡新型社会保护体系的建立就成为我国社会政策领域的一个重要目标。

以上所论是社会保护政策框架自身的特性及其引发的政策创新，而构建益贫性社会保护政策框架的主要问题指向在于从逻辑关系上厘清社会保护政策与反贫困之间的关联性，并以中国城乡社会保护政策为分析对象来验证两者的关联性及程度。事实上，尽管社会保护政策的保护对象具有多样性，但是其重点保护对象仍然是弱势群体或贫困群体。海外学者研究发现，社会保护政策与反贫困之间存在较强的关联性，抑或社会保护政策具有显著的益贫（减贫）效果。他们认为，在保护对象被剥夺的程度达到了社会无法接受的地步时，社会保护是应对风险和劣势的有效方式。它不仅可以对付暂时性贫困，也可以降低周期性贫困人群的风险及其对消费的负面影响。国内的一些研究者通过对中国反贫困政策的梳理和评述发现，中国社会保护政策具有较显著的益贫效应，而且这种效应在不断调整的政策变动和体制变革中呈现逐步增强的态势。

然而，通过文献分析发现，现有研究存在以下缺陷与不足：首先，较多研究成果都没有将社会保护政策与反贫困联系起来，探究社会保护政策的益贫性。现有研究大多数都是单向研究，要么是探讨社会保护政策和制度的理论模型、历史演进、改革变迁或者某些群体（如农民工）的社会保护问题，要么是探索经济增长、收入分配、公共政策和支出与减贫之间的关联。即便与社会保护最相关的研究也大多集中于探究农村小额贷款和专业合作社的益贫效果。其次，现有研究一般侧重于城市或农村单方面的研究，没有将二者联结起来进行综合性研究。当前，鉴于城乡经济社会发展的非均衡和社会保护政策框架的城乡差异，中国社会保护政策的益贫效果研究基本上都是分城市与农村两个区域进行的。从研究对象上看，对农民工这一游离于城乡之间的群体研究较多。最后，整体性和一般性的探讨较多，而建立在实证研究和统计分析基础上的系统研究较少。这种研究现状很大程度上与当前我国城乡社会保护体系仍然处于起步和探索阶段有很大的关系。

为此，针对社会保护政策的益贫效果展开一项综合性、多角度的研究就具有重要的理论价值和实践意义。一是，在理论和实践两个层面建立起社会保护政策与反贫困的关联模型，为中国乃至世界反贫困事业提供理论支持和政策依据。二是，该项综合性研究既可以极大地促进我国社会政策研究领域在社会保护政策益贫性方面作出更多、更有价值的理论创新，也可以通过绩效评估推动社会保护政策益贫效果的改善与提升。三是，结合新十年将连片特困地区作为扶贫攻坚主战场的新任务，社会保护政策研究也将面临更大的发展空间，并为社会政策研究作出更大的理论贡献。

3.在中国构建益贫性社会保护政策框架的思路与核心论题

基于此，益贫性的社会保护政策框架的总体思路是对中国社会保护政策及其益贫效果作出全面评估，提出改进与提升社会保护政策的对策建议和现实举措，并构建一套内在逻辑连贯、解释力强的社会保护与减贫相关联的理论模型。其主要核心论题如下：

第一，中国社会保护政策的发展历程、现实困境和基本走向。从政策运行和制度变迁层面对中国社会保护政策的成长、发展历程进行回顾性总结，厘清研究的背景因素。并对中国城乡社会保护政策开展类型分析和比较分析，探究社会保护政策框架的区域差异和城乡差异，提炼基本特点和基本经验。进而运用相关的社会政策理论，对城乡社会保护政策的基本走向进行预测。

第二，社会保护政策的国际经验。在对全球各国的社会保护制度和政策进行类型与特征分析的基础上，选取对中国具有较大借鉴意义的若干代表性国家展开绩效评估与比较分析，梳理其对完善中国社会保护政策的经验和启示。

第三，社会保护政策与反贫困的逻辑关联。从理论和实践两个层面探究社会保护政策与反贫困之间的逻辑关联、关联程度和方式，以若干研究假设为基础构建一套内在逻辑连贯、解释力强的分析模型，并在理论解释力和现实说服力两个层面保持恰当的平衡与张力。

第四，社会保护政策的益贫效果及影响因素、益贫机制、内在动因。从政策的科学性、合理性、公平性、及时性、可操作性、前瞻性等政策本身，以及政策的制定、实施、评估、监控、创新等政策过程两个层面，分析并评估社会保护政策的益贫性及程度，并从保护主体和对象等多重视角出发，探寻社会保护政策益贫效果的影响因素；从目标导向、内容结构、保障条件和运作方式等层面挖掘社会保护政策的益贫机制，并在此基础上深入分析其内在动因。

第五，社会保护政策益贫性的问题困境、改进方向和政策建议。以问题和对策为导向，以社会保护实践为分析起点，对社会保护政策框架中的法律、制度、体制及政策问题展开专题研究，探求社会保护面临的突出矛盾、困境和难题，开展预测性的研究，提出较有针对性、操作性的政策建议，从而推动社会保护的制度创新和政策调整。