乡村社会治理主体从一元向多元转变

作者：于建嵘  责任编辑：admin  信息来源：人民论坛  发布时间：2017-02-28  浏览次数： 22836次

【摘　要】与新中国成立以来的社会变迁相伴随，乡村治理在治理主体、治理目标和治理过程三个方面发生了一些重要的转变。这些转变如果能够顺利实现，将在一定程度上解决乡村治理过程中的价值冲突、认同冲突和利益冲突问题，从而使乡村公共服务能够满足广大农民群众日益多样而复杂的要求，使乡村社会信任关系达到社区共同体的标准，使乡村社会利益矛盾得到有效化解，并最终促使乡村社会实现良好的治理，即达到“善治”的状态。

新中国成立60多年来，伴随着乡村社会的变迁，乡村治理体制也经历了由人民公社向“乡政村治”模式的转变。在人民公社时期，国家将农民组织起来，采用严格的城乡二元户籍制度将农民束缚在土地上，农民的社会流动渠道狭小，流动率较低。改革开放之后，一方面，乡村社会治理体制发生了重大改变，人民公社制度逐渐被“乡政村治”体制所取代，村治制度的推行使农民在规范层面上获得了选举、决策、管理、监督等多项民主权利。另一方面，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了生产经营自主权，可以独自安排自己的生产生活，农民不用完全束缚在土地上，于是一部分农民走进乡镇企业或者到城市打工。与此同时，国家也进行了一系列体制改革及政策调整，比如改革粮食流通体制、放松户籍管控，这也在一定程度上推动了农民的自由流动，到2000年前后农民到城市打工已经成为一种常态。

除了社会整体的变迁之外，农民的个体生命历程也将面临着代际更替。以外出务工的农民为例，已经有第一代与第二代的区分。前者在城市努力打拼，只为完成供子女上学、为父母养老、回乡盖房子等生命中的重要任务，在任务相继完成的同时他们也逐渐衰老。第二代农民工基本上都是从学校直接出来进入打工市场的，他们对农村并不了解，也没有务农的技术和经验，他们的农民身份更多是户籍意义而非产业意义上的。因此，第二代农民工与父辈已经完全不同，他们对农村没有认同感和归属感，未来的发展方向也是不愿回到农村去安家立业，他们有完全不同父辈的社会诉求。

此外，伴随着社会变迁及代际更替，农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清，农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化甚至混乱的趋势。基于上述现实情况，我认为，乡村社会治理将在以下三个方面发生一些转变。

乡村社会治理主体：从“一元”向“多元”转变

人民公社时期，乡村各级党政组织在乡村社会治理中是处于绝对优势地位的“一元”主体。它们掌握着大量的治理资源并将公共权力渗透到人们日常生活之中，治理的范围和领域也较为宽泛，涉及到生老病死、衣食住行等方方面面，在处理公共事务时也较多采用意识形态、行政强制、政治运动等方式。改革开放之后，虽然乡村各级党政组织作为治理主体仍然处于优势地位，但随着市场取向改革的深入推进，它不再是单一的治理主体，农民合作组织、社会团体、村庄精英、农民群众都逐渐在乡村治理中扮演重要的角色。因此，现代社会的治理应是包括政府、市场与社会组织在内的多元主体的合作共治。

就当前的乡村社会治理实践来看，虽然作为基层政权的乡镇政府和村民自治组织仍是乡村治理的两大重要主体，但是其治理能力和治理绩效都不容乐观。人民公社解体之后，农民家庭成为独立经营单位，农民在获得独立性的同时，乡村社会开始原子化，农户家庭事业经营的井井有条与农村公共事业的混乱凋敝形成鲜明对比。

这表明在经历了一系列改革之后，基层政权及村治组织收缩、转移部分治理职能的尝试并不很成功。不管是乡村社会组织的发育程度，还是乡村精英和民众的自治能力，都还未能有效承接其转移的部分管理职能，也未能弥补其在某些公共事务管理方面的“缺位”。从代际的视角看，大部分50后、60后经历过人民公社治理模式的农民还是习惯于将基层政权和村治组织看作是无所不管的“一元”治理主体；作为新生代的80后、90后，很多人受教育程度较高，再加上有出外打工或从事其他非农产业经营的经历，他们的权利意识和法律意识都比他们的父辈要高，对于基层党政组织及其工作人员没有父辈那种敬畏，也不习惯之前那种党政组织全面管理和控制的治理模式，却更倾向于认同“多元”治理主体之间平等合作的新型治理模式。

实际上，“多元”治理主体的格局应该是乡村社会治理未来的发展趋势。但是，当前我国乡村社会的“多元”治理格局现状却有待进一步改进。当前的现实情况是“多元”治理主体中的基层党政组织虽不再处于垄断各种治理资源的地位，不能再像以前那样运用政治强力控制的方式来进行治理，但依然是“一家独大”的重要主体。其他治理主体的力量还是相对比较薄弱，主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”社区组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。对此，2015年中央一号文件也强调指出：创新和完善乡村治理机制，要激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。

另一方面，需要借鉴传统文化中的基层治理智慧，比如倡导乡贤文化的复兴与重建。众所周知，中国古代的国家权力只延伸到县一级，县以下的乡村社会是自治的，主要的治理资源是宗族、儒家伦理和乡贤。在中国古代的乡村社会治理中，修桥补路、捐资助学等公共事务主要由乡村里的士绅贤人承担。他们在当地有声望，获得人们的尊敬，是人们发自内心认同的乡村权威，对于整合乡村共同体和维护乡村秩序发挥着重要作用。在新的历史条件下，发掘更多的新乡贤，让他们积极参与到未来的乡村社会治理中，对于“多元”治理主体的构建以及实现乡村的“善治”意义重大。

乡村社会治理目标：由管制向提供公共服务转变

人民公社时期的乡村治理多采用行政管制的方式进行，基层党政组织掌握着大量治理资源。改革开放之后，国家行政权力上收，作为基层政权的乡镇政府逐渐被架空，基层政权的治理能力不断衰弱，尤其突出地表现在农业税费改革之后。农业税费改革虽然缓解了因税费负担引发的干群关系紧张和社会矛盾，但是也掏空了乡镇基层政权赖以兴办公共事业的财政资源。另一方面，征收农业税费的权力本身即是基层政权与农民博弈互动的基本权力形式。因此，取消农业税以及相应的配套改革措施，也疏远了基层政权中干部与农民的联系，削弱了基层政权在治理农民时可依赖的权力资源。这就导致当前农村基层政权不仅治理能力严重虚化，而且日益脱离于乡村社会，出现了悬浮之忧、维稳之乱等意外后果。

村治组织的状况也大体如此，村民自治制度名实分离，不能有效回应农民日益增长的物质文化需要。特别是在一些集体经济薄弱的村庄，更是既没能力也没精力处理涉及老百姓切实利益的公共事务。20世纪90年代因税费负担引发的农民经济困境为核心的“三农”问题虽然有所缓解，但囿于城乡二元结构等体制性桎梏，“三农”问题仍不容乐观，农业的转型之艰、农村的发展之困、农民的民生之痛，仍是“三农”中国的真实写照。这种状况与国家要求基层政权向服务型政府转变的初衷背道而驰，现代治理理论和实践都要求治理主体不仅能尽可能有效率地生产更多的公共物品，而且要求治理主体有责任提供公共物品并按照公平正义的价值原则设计运作规则。换句话说，在新的历史时期，广大农民群众在公共服务提供方面对基层政权和村治组织提出了更高要求，不仅要求有效率地生产，还要尽量公平地让更多的人享受到，而且这是他们必须履行的基本责任。

当前，广大农民群众对公共服务的需求日益多样化和复杂化，不同阶层、不同年龄农民的需求也趋于多元化。外出务工的第一代农民工即将步入老年，不少人需要回乡养老，基层党政组织能为他们提供哪些养老方面的公共服务？部分外出务工的中青年农民工在经济下行的压力下想回乡创业，基层党政组织能为他们提供哪些优惠政策和配套支持？在家务农的农民想改善生产生活条件，基层党政组织能在多大程度上为他们提供诸如农田水利基本设施建设、农村饮用水安全、教育医疗、农村环境整治、农村社会治安状况改善、农村文化复兴等等涉及切实利益的公共服务需求。根据乡村调研发现，不少基层党政组织在广大农民群众日益多样化和复杂化的公共服务需求面前处于“缺位”的状态，一些乡村干部对于提供公共服务也缺乏责任意识。这种现实状况与农民和国家希望乡村基层党政组织更多提供公共服务的角色定位存在着冲突，从而导致乡村基层组织在农民群众中的认同率降低，权威流失。

要改变这种状况，一方面需要国家继续推进乡村治理体制改革，增强乡村基层政权和村治组织回应农民群众现实需要的意愿和能力，以满足农民群众日益多样化的公共服务需求。另一方面，需要加快农民合作组织的发展，通过广大农民群众之间的交往与合作，进行公共服务的再生产，弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的“缺位”。因为通过农民之间的合作不但可以进行物质方面公共服务的再生产，有效回应农民日益复杂与多元化的公共服务需要，而且能够进行治理主体及治理理念的再生产。从而实现由“单中心”管治到“多中心”共治、公共服务供给由“一元”向“多元”的转变，从而构建一种不同治理主体之间协调合作、分担公共责任的新型治理结构。

乡村社会治理过程：由权威服从向更多的民主协商转变

人民公社时代的乡村社会治理基本是乡村干部主导的单向度过程，自上而下传达上级决议，广大农民群众被动接受。农民很少有机会参与到乡村公共事务的管理和决策中，甚至连土地上种什么都要按照上级的要求来安排生产。改革开放以后，农民群众不仅获得了生产经营自主权，获得了参与乡村公共事务的民主权利，而且这些权利还以国家法律制度的形式得到确认和保护，这是我国基层民主建设的重大进步。但是，近年来，随着社会转型的加快，以村民自治为核心的基层民主也遭遇了一些现实困境，出现了诸如“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。但这些问题的存在只能说明村民自治制度还有待进一步完善，并不能否认村民自治制度所充当的利益表达渠道的角色，更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值，以及其整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。

乡村本质上是农村社区共同体，农民群众“生于斯，长于斯”，在这里进行社会交往和建立各种社会关系。作为一种重要的社区类型，乡村本来有很多社区性的公共事务，比如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫、捐资助教、修桥补路等等。据相关资料显示，上面提到的很多公共事务在传统社会都是非政治性的，都是通过社区内部成员通过协商自治来实施的。而当前，很多事务却几乎都被纳入“人为”的体制性事务的范畴，使得乡村公共生活被过度政治化。村民自治被作为民主政治的起点和突破口而大加赞扬并大力实践，对其政治意义的强调遮蔽了其本来应有的社区治理功能，并进一步阻碍了这种功能的有效发挥。实际上，村民自治制度是广大农民群众依法直接办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度，其本质上是一个程序性、规范性的协商讨论和利益博弈平台。通过这一平台，广大农民群众不管是做决策还是商议具体问题都可以采用协商对话的方式来解决。

从理论上来说，协商是基于内在被承认的同意，而不是基于强制，所以以协商程序为基础的民主不但有利于培养人们对公共问题的关注，有效化解社会治理中的利益冲突，而且有利于达成一种相对均衡和稳定的合作秩序。这种合作秩序本质上是一种心灵归属和情感慰藉的共同体，在这种共同体里，人们之间的信任度高，认同感和归属感强。对此，德国著名社会学家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中有过精彩描述，他认为，“共同体是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系”。由此可见，构建乡村社会共同体有利于乡村社会成员之间的长期交往，而且能够提升乡村的社会资本存量，拓展交往的公共空间，减少各主体之间的交易成本，促进乡村公共权威和个人权威的发育与成长，解决乡村社会治理的认同冲突，最终实现乡村社会整合。

从实践上来说，随着市场取向的改革深入推进，乡村社会利益和思想多元化的趋势日益明显。在这种情况下，在乡村社会治理过程中重新发掘协商的价值，激活乡村民主，显得非常紧迫和必要。因为民主协商是解决利益矛盾和冲突的重要方式，不管是乡村公共事务还是农民个体之间的矛盾纠纷，都可以通过民主协商的方式解决。从代际的视角看，50后、60后的农民整体上受教育程度较低，法律意识和自主参与意识不强，臣民意识较重，很多时候希望基层党政组织和干部替他们做主解决问题。与他们不同的是，80后、90后新生代农民整体上受教育程度较高，再加上有外出务工或从事其他非农产业的经历，见过世面，所以民主平等意识和法律意识较强，他们在遇到问题时倾向于通过法律途径或经过程序性的民主协商方式解决。需要强调指出的是，这种代际之间的区分只是总体上的概括。但是，基本的趋势是，改革开放以来，随着村民自治制度的推行、送法下乡以及电视、手机、网络等大众传媒的普及，农民的权利意识和法律意识的整体水平提高了，对国家的法律制度和方针政策也越来越关注。因此，乡村社会治理应该抓住这一契机，加快基层政权和村民自治制度改革，让农民有一个能真正表达自己利益诉求的民主协商平台。