项目制与公共产品的参与式治理有效实现逻辑——基于利益、能人和信任的一个分析框架

作者：李松有 颜　欣  责任编辑：中农网  信息来源：《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》  发布时间：2017-02-22  浏览次数： 1575次

【摘　要】参与式治理是基层民主治理的一个向度，已发展成为项目进村不可或缺的环节。现阶段以群众参与为核心治理机制的出现，旨在于克服项目治理体制的弊端，破解国家提供农村公共产品“最后一公里”的难题。调查发现，对于参与式治理进行有效性研究，关键是要提取核心的中间变量，基于“利益——能人——信任”的分析框架，解构不同公共参与治理类型的运行逻辑，并结合具体个案比较进行实践验证，进而作为探索公共参与治理有效实现的基本依据。

【关键词】项目制；公共产品；参与式治理；有效逻辑

一、问题缘起与研究检视

项目制是国家以财政资金转移方式支持农村公共产品供给的治理体制，特别随着后税费时期的到来，国家对农村实现汲取型向给予型政策转变，项目作为政府转移资金有效方式，更好完成国家对乡村社会治理的嵌入。对于广大农村，随着扶贫政策的落实和扶贫项目铺开，但存在政府单一主导，群众参与不足，存在重建设轻管理，甚至有建设无管理等难题。现实社会主义新农村建设，应该体现人民的主体地位，通过人民自己实现的管理体制[1](639)。十八大报告也指出：“在城乡社区治理，基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”其一再强调乡土社会中参与式治理的现实意义，为解决项目治理难题指明了方向。调查发现，项目要想顺利推进，需要构建利益——能人——信任关系链条，促使村民受益，能人带动和群众信任，这才是参与式治理有效实现环节。那么究竟提出这些核心变量是否真实有效，需要对相关理论文献进行系统爬梳，亟待进一步用事实进行检验。

二、项目进村中参与式治理引入及框架分析

任何一个组织自身的资源和能力都是有限的，不可能只依靠自身的力量解决所有问题[2]。事实上参与式治理就是在平等协商基础上，在外部力量的协助下，通过村民的自我广泛参与，实现乡村的可持续的、有效益的发展，使村民共享发展的成果。参与式治理的核心是参与，群众参与是基层民主治理的基础，群众参与的程度越高民主治理的程度越高。调查发现，通过群众参与式治理，实现公共产品的有效供给，并不是轻易达成，需要相应的变量，利益驱使、能人带动和群众信任，才能促成有效的参与式治理。

(一)利益是参与式治理产生的动因

参与式治理实质是倡导从那些与村民个人利益切身相关的微观领域人手，由于人们对利益追求的需求，驱使人们去实践、去参与。正如霍尔巴赫提出，利益是人类行动的一切动力。马克斯·韦伯所言“一切行为的背后，总有个人的这种利益” [3](233)。马克思也认为,“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关” [4](82)。可见利益的相关性决定了一个行为或者一系列行为发生的可能性，也就是利益相关程度决定群众参与，决定参与式治理的动因。一方面，产权利益相关促成治理的动力。利益关系的核心是产权关系,共同利益的核心是产权共有或者相关[5]。如果共有产权,则占有者之间就会形成很强的利益相关性。可见共有产权以及项目合作经济建立起群众持续共享增值收益的长效机制，形成村庄治理参与的 “利益纽带”。另一方面，非产权利益相关触发治理的诱因。其实越与群众利益密切相关的领域，越是最好自治训练场所。要是利益朝生产和生活方面延伸就形成了非产权利益，这样的利益需求更为迫切，群众参与动机更强烈,如以道路建设和维修为利益相关相关载体组织参与，以水塘治理和建设为利益相关载体组织参与，以生产、生活用水的解决和营运为利益关联来组织参与。

亚里士多德强调：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,至多只留心到其中对他多少有些相关的事物” [6](48)。同时，群众的利益需求不是一成不变的，是动态的，群众利益延伸到哪里，民主参与和民主监督也就延伸到哪里。利益与人们越近，人们追求就越迫切，由他引起的参与动机越激烈，而反之也如此[7](189)。如与生产和生活息息相关的道路和饮水工程，群众参与迫切。不仅如此，参与式治理为促使自我利益实现而为集体利益承担责任，形成有效的“行动单位”。 实践表明，足够小的单元有时能为他们自己提供公共产品[8](20)。反之如果单元规模越大，项目建设与个体较远，与个体利益关联度减弱，利益统一越困难，导致参与有限,意见难以统一,产生集体行动困境。一旦利益不一致时,有些村民在就建设公益事业表决时,采取本位主义,直接受益、眼前受益、靠近自家或在本组的则同意,反之就反对。

（二）能人是参与式治理的主导力量

项目进村过程中，能人解决了参与式治理谁来主导的问题。所谓能人就是精英，他们比普通村民拥有更多的知识、经验、声望或关系资源，是村内影响力比较大的成员[9]，任何一项集体行动，都离不开能人的领导和带动[10]。马克思认为能人领导是指一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，或多或少的需要指挥，以协调个人的活动，实现社会生产有序运行[11](384)。组织社会学强调，任何一个组织都必然要求构建一个权力中心和地位分层体系，以便控制和指导组织的活动，集体行动中的领导者[12](77)，从而形成支配和实现组织目标重要力量。社会心理学也指出，一个群体要达到行动一致，离不开对群体进行领导，达到相互协调，而领导指挥是否有效，关系到群体活动是否能够实现群体的目标[13](323)。因此，在传统乡土社会，皇权不下县，村内有乡绅。当前进行社会主义新村建设，农村需要爱 “管闲事”的能人，这些能人可以轻松获得村民的信任，更具有号召力。

在新农村建设过程中，激发群众参与，农村能人发挥了带动作用，这种带动作用主要体现在资源禀赋和道德水平两个方面。一是资源禀赋影响带动效果。资金、技术、关系和知识等资源禀赋，都是能人治村不可缺少的要素。在富裕村庄，不少经济能人可以凭借雄厚资金便于撕开项目下村的突破口，诱导群众参与公益事业，依靠技术和知识带领群众致富。一些扮演“外交官”的退休干部等，可以利用私人关系不仅可以调动政府方面的项目资金，还可以利用寻找民间资金的渠道，为乡村公益项目注入强劲的动力。另外，近年来也不乏成功企业家，回乡创业投入个人财产，将盈利回馈家乡，作为项目资金重要辅助力量。至于贫困村不仅能人少，而且缺少资金或人脉资源，只能调动团结资本，通过劝说、发动群众投资投劳，破解项目进村的难题。二是道德水平制约带动作用发挥。道德水平高的能人可以超越个人利益，甘于奉献，给村民一种感动力量，能够把成员团结起来，进行公益项目建设。而道德水平低能人不仅缺少带动群众参与村级项目的意愿，而且会利用自身的权力谋取个人利益，出现“小官大贪”的谋利现象，导致项目进村梗阻。因此，道德感的水平反映能人对公益项目的带动意愿，同样决定了能人的实际带动效能。

（三）信任是参与式治理成败的关键

人是群体社会动物，离不开相互之间的信任。信任是基于人类生存和社会正常运行，对他人行为冒险性的依赖[14](30)。这种信任始终是在有条件的，有约束的，有疑虑的制约下进行的，信任的要旨便于构成参与渠道和平台，降低治理成本，是参与式治理成败的关键环节。

一是信任触发利益纽带的形成。信任更多是处于自身利益损失和增进的冒险性的期待，因此人们集体行动具有理性的特征。在任何一个社会中,都总是会有极端自私的少数和极端无私的少数,这两个极端不能代表农民的平均水平[15]，但是也有超越个人利益而产生的信任。调查发现，无论是城市居民还是农村居民，他们对中央政府的信任度最高，其次是省政府，而地方政府则较低[16]。正是中央政府项惠农政策力度加大，普惠于民，这层代表公益的能人容易获取人们的信任，而对于省特别是乡镇一级城府抱以矛盾态度，国家转移资金获取促使村民与乡政府打交道次数增多，但是由于监督无力农村能人与乡政府利益共谋，俘获扶贫资源，造成村民与对乡级政权打交道的怀疑和不信任。另外，项目建设涉及家庭或家族之内利益一致性越强，更容易因信赖形成团结资本。

二是信任有助于能人的产生。信任的本质就是要求在自己有需要的时候可以信赖于别人。现实由于国家中央政权太远，正式精英的不信任感，留给自然能人更多治理空间。传统乡土社会，皇权不下县，村内依赖于人脉广，道德感高的乡绅治理。现代乡土社会要完成项目资源顺利嵌入，村民自治能力与能人带动效能密切相关。事实上本土化产生的自然能人要想取得村民的信任，必须有一定资源禀赋，如信誉、地位、可靠性等，促使村民为了发展而值得托付，而且在村域内，信任是村民对村庄权力持有者的认同与服从，是村庄治理权力合法性及其执行有效性的前提[17]。除此之外，生于斯，长于斯和老于斯。这些能人是否能够捕捉村民需求，也是否取得信任而动员村民参与项目治理的关键。

三是信任度取决于认同感。人际接触能够激发与信任密切的认同感。事实上，村民自治参与是基于差序格局社会中政治生活与社会互动的有机统一。在国家——社会关系框架下，村民自治参与更多是社会关系与认知的产物。传统乡土社会，以家户为生产和生活单位，但是由于家户力量微弱，不论政治、经济、宗族教等功能都可以利用家族来担负[18](40)。研究发现，家户也是基本的认同和行动单位，超出家户的宗族或村庄认同，可以降低农民合作的成本，有效解决村庄公共事务。参与式治理最大特点就是自治个体能够主动参与，彼此之间更够日常交流，互动，赋予自治主体化的过程，通过互动关系产生互惠合作、共同情感等，是推动村民自治有效实现力量。其实在“疾病相扶，守望相助”的乡土社会，超出村庄的公益项目，共同体日常接触太少，交流困难，无法互动，互助合作中产生的欺骗行为成本低，投机行为或搭便车就范，何来的认同，当然就缺乏信任，无法形成半熟社会或者熟人社会。一旦没有信任,在参与中村民就难以开展有效的互动,其参与抱有较强的盲从心理,最终导致参与无效或无参与。

（四）以群众参与为核心讨论治理有效性

在项目体制下，参与式治理以群众参与核心，为了更好分析不同参与类型治理效果，为了进一步将分析框架具体化，不妨构建利益——能人——信任三者的关系模型，其基本类型包括以下几种（表1）：

第Ⅰ类，无利益相关，有能人带动，主体相互信任，这种集体行动少，激励动能不足，属于一种公益性参与，治理成效较高。第Ⅱ类，无利益相关和主体无信任，有能人主导，无集体行动，而第Ⅲ类不仅前两者条件均不具备，更因缺少能人，造成村级力量涣散，村务瘫痪局面。第Ⅳ类，有利益相关、主体相互信任和有能人带动，群众主动参与和互相激励，容易产生有效的集体行动，可持续时期长，治理高效。第Ⅴ类，有利益相关和主体相互信任，但无能人带动；同样，第Ⅵ类，只有利益相关，其他条件全无，可见两类都是组织效能差，治理低效。第Ⅶ类，有利益相关和能人带动，但是主体之间缺少信任，是一种自利性参与，存在集体短时间参与，治理成效较低。因此，不同参与式治理效果正是利益——能人——信任三种核心要素综合作用的结果。

三、项目制与公共产品的参与式治理实证分析

A村和B村都是西部地区的村庄，①随着“十二五”国家整村推进工作不断推进，国家政策资金不断以项目形式嵌入基层治理，需要基层群众参与到与自身密切相关的公共事业中来，虽然为了公平做了一点统一安排部署，但是不同地区外部环境存在差异，群众参与式治理必定呈现不同的特征，为实现乡村治理现代化提供现实指向。

A村位于县城东南面，距离县城5公里，聚村而居于县级公路附近，交通便利，人多地少，农业占比较小，城镇化水平高，便于共享公共服务。全村下辖1个自然村，11个村民小组，共617户，2816人。自2011年以来，省农业厅将A村作为新农村社区建设点，并委任农业厅戴某为第一书记，组织驻村工作队开展工作。三年来全村争取农业厅资金100多万，获得国土局、扶贫办和卫生局等整合财政资金100多万，不断完善公共基础设施和公共文化卫生服务建设。除了耗资30万建设道路、水渠之外，村干部和退休干部带头申请项目资金80万，成立项目管理小组，通过村民代表大会讨论选址，合理规划路线，修建4组饮水安全工程。基于文化需求，文艺协会向上级申请筹建的文体中心，县公务员和企业出资10万援建文化楼一层，并配备4台电脑；集体资产出资20万修建舞台、篮球场等文化设施；文体中心由文艺协会进行管理。为了开展“美丽中国，清洁社区”工作，村干部积极动员政府及企业家出资。8万清洁资金来自于县妇联和县水果局，还有部分资金来源于农户自缴费用，每人每年10元。该村成立“清洁工程管理小组”，由村支书任组长、县妇联、县水果局的主要负责人任副组长，其余村干部担任组织成员，使清洁工作做到专事专职。还设有财务监督小组，负责监督保洁费用的开支情况。由村民代表监督和引导村民养成将垃圾丢放到指定地点的习惯，以便于“村收镇运市处理”。“自己家园自己建，自己家园自己管”，村民参与公共事业热情高涨，乡村治理效果好，成为众人瞩目的明星村。

B村是离镇22公里的一个偏远山区村，下辖5个自然村、20个村民小组。该村共有953户、3758人，其中劳动力1750人，外出务工1000人。贫困人口927人，占全村人口的24.67%。玢捩村拥有水田1000亩、旱地465亩和林地6600亩，主要种植水稻、玉米和花生。人均耕地面积小，该村村民收入主要来源靠外出务工，其次是种养收入。2011年，B村被确定为省“十二五”时期扶贫开发整村推进贫困村，加大对该村扶贫开发的力度。政府出资、村民自筹和妇女能人带头建设村级道路1条，屯级道路8条，可用投工投劳代替自筹，还专门成立管理组织——屯级路委会，把每月二号定为“修路节”；村委大楼路灯建设耗资3万，实行村商店店主自愿管理，就近管理。村委会停车场耗资5万元，由村委负责管理。农民工捐资5万元新修小型水利，受益农户自发组织成用水协会进行管护，协会对受益户按用水量来收取水费。至于公共文化设施，基本处于瘫痪，无力筹办。为响应“美丽中国，清洁乡村”工程，政府出资20万建垃圾池、购买垃圾桶、配备垃圾车，村民自筹和政府出资聘请保洁员2名。该村委积极组织群众成立“清洁工程管理小组”，屯一级设立清洁理事会，成员主要由村干部、生产队长或屯长组成，使清洁工作做到专事专职负责。该村由于地理环境恶劣，人口居住分散，村民收入水平低，集体资产少，无力办公共事业，依赖政府财政拨款，而为了自身的发展，更多是基于生产和生存压力的参与，造就贫弱的村庄。

（一）公共参与的动机与目的比较

驱使村民公共参与的是利益，既包括集体公利，小团体共利，又有个人私利。A村这样一个城郊村的治理，村庄集中居住，生活工作关系紧密，个人利益与公共利益密切相关，外部借力容易，碰到涉及自身无法解决的难题，只能借助公共空间集体努力实现，是一种主动参与，这样参与治理效果明显。不仅如此，打造新农村的明星村，也迎合村干部创先获褒奖，同样，更好获得政府财政资金支持，建设更完善的公共服务切合村民的迫切需求。如A村小学开展“保洁齐行动，小手拉大手”活动，引导和教育学生积极投入到清洁乡村活动中，并动员家长和邻居积极参与到农村社区道路的清扫和维护活动中来，齐手共建文明美好家园。而调查发现，B村集体资产很少，缺乏诱导群众参与的砝码，群众的参与是基于私利，只参与利益迫切事业，建构村庄作为较大的治理单元，个人与公共利益联度低，加速了个体对公共事业冷漠，村干部或者少量的能人需要花更多精力动员群众参与，通过召开生产队长、村民代表的会议、拉横幅、发放倡议书、传单以及村干部上门宣传等形式，加强广大群众对公共事业管理的宣传教育，引导群众关注村级公共事务。但是村民小组利益更一致，容易产生集体行动，因为项目最终建设在小组，需要组员一起去竞争申报。

（二）公共参与的能人构成与作用比较

从公共参与的能人构成来看，A村就占据了拥有量的优势，这种量的优势表现在物质资源、人力资源和关系资源三方面。不仅拥有正式干部，具有广泛群众基础的文艺人员，还有资本雄厚的企业主，最突出特点是联系外部资源的“外交官”——驻村干部和退休干部；而芬捩村因缺少集体收入而无人愿意做干部，公共事业依靠自然屯长、村小组组长或女能人组织，以及少了的党员发动，缺少寻找外部资源的联络官。从公共参与的能人作用来看，A村也有质的优势，能人带动作用更强。该村村干部，也是集体企业带头人，威信很高，易动员群众参与公共事业。退休干部见多识广，成功企业家，乐于发挥表率作用，投资现代化新农村的建设大潮当中，成为新时代的“乡贤”。另外，就是驻村干部，不仅是文化人，而且能够问需于民，向政府要项目和调动群众申报项目，开展项目。而B村经济水平低，新生能人流失严重，只有基于血缘或地缘共同体的自然生成屯长、小组长或者宗族族长，他们威信高，能够动员群众。行政村政治能人因无暇顾及大家利益，无法有效动员群众。但也有不少打工精英外出务工致富，因面子而回馈乡村，只是杯水车薪，根本无法改善农村环境。

（三）公共参与的态度与方式比较

参与式治理也涉及政治行为，根据公民的政治参与行为是出于自己自愿,还是他人动员,可以分为主动型参与和被动型参与[19](128)。A村经济发展好，物质资源和组织资源丰富，可以自上而下的分配资源，能人治村高效容易换取群众信任。集体规模效益外溢，只有主动参与才能分享利益，在自愿参与过程中，容易产生依赖和信任，信任度越高，表明人们对参与项目的期望越高，公众对牺牲自我利益支持公益项目的积极性越高，增强集体行动的凝聚力。如A村参与式预算本着“自己家园自己建，自己家园自己管”的原则，群众自愿筹集和管理卫生管护费用，为参与式治理长期有效运行提供了资金保障。而B村经济薄弱,无力办公共事业，一旦操办事业需要群众出资出劳，更多是治理资源的提取，这时原子化的村民赶紧划清与村集体的界限,这种搭便车的行为，促使大家更加不信任，无人愿意组织操办公共事务。在缺少信任，又缺少威信能人情况下，政府支持和引导是芬捩村项目参与式治理的关键。调查发现，政府扶贫项目在竣工后的交接和清算都与村集体签订协议，积极引导群众参与后续管护。湍洁村范围小，共同体规模效益高，群众利益紧密，信赖容易建立，而建构的B村，行政范围大，共同利益关联弱，反而以地缘或血缘的村落、小组，利益更紧密，更容易产生信任，可以克服集体行动困境。

根据条件——形式范式，基于进一步比较分析，将两个村的公共参与归纳为若干特点（表2）。在不同类型的村庄,村民参与的形态、村民参与的影响因素及其构成均会有所差异[20]。从宏观来看，聚居紧密的A村，经济实力强，利益关联度高，多数质优而可靠能人带动强，以微项目为载体进行公共服务建设，形成由“要我参与”到“我要参与”的民主管理风气，促进村民之间的信任与认同，促成参与式治理的高效能。而散居的B村，经济发展薄弱，村民之间利益纽带弱，能人带动少，只能依靠传统权威组建理事会克服集体行动困境，如路委会和用水协会。随着政府权力的渗入，制约了村民自我治理能力，更一步弱化村委对村民的功能，产生一定信任危机，造成村民参与式治理效果不理想。从微观来看，A村深受城市化和市场化影响，会逐步消解利益关联，需要寻找自身优势治理资源；而贫困的B村，对外部力量依赖强，如何挖掘传统优势对接外部资源，成为新农村建设的关键（表3）。

四、探索项目进村中参与式治理的有效实现逻辑

对于乡村治理问题，问题的提出和政策的文本分析，不能只停留在理论框架的构建，更要从村庄个案的研究中得到验证，结合现实个案不断完善其理论验证。只有对公共参与具体公共事业的场域进行仔细考究，才能有效地评价和剖析参与式治理情况的多样性。事实上为了理解参与式治理架构，建立利益、能人和信任的分析框架，分别结合A村和B村的参与式治理进行剖析和验证，对出现的新问题作进一步的探讨，为破解公共产品供给“最后一公里”难题提供借鉴。

（一）重视经济分化的差异

经济发展与乡村治理密切相关。群众参与式治理作为一种治理方式，与其他自治现象一样,也是在一定的经济场域中运作,与村庄经济发展水平相关联。改革开放以来，传统农村经济的同质同构的特性已经被打破，农村经济发展呈现非均衡特点，逐渐分化成两种不同类型的村庄，如富裕的A村和贫困的B村。而这两种型村庄形成非均质的乡土社会，各种资源的配置迥然不同，对于村民的观念，动机和行为产生影响。项目中的公共参与作为一种治理现象的显性行为，会受到利益、能人和信任重要变量的影响，必然会导致公共参与活动发生差异，从而使得治理效果发生差异，如一般富裕村公共资源丰富，共有产权的利益诱导机制强，能人能力强易取得村民信任，群众参与项目意识强，治理有力，而空壳的贫困村，既缺少公共资源办公益项目，无利诱导群众参与，又缺少能干而取得村民信任的精英，导致治理空转。因此，只有尊重这种经济分化规律，才能找到提高群众参与式治理的有效基本逻辑。

（二）选择适度的自治单元

参与式治理以群众参与为核心，要想更好发挥治理效能，必须结合实际进行不断创新。选择适度自治单元，即找到群众分享项目成果最优半径，它是创新参与式治理思路的重要环节。群众参与式治理需要一定场域，越是贴近群众利益的，越是信任度高的，越是最好治理的训练班。中央一号文提出，“农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。特别当前广西、广东和湖北都先后通过屯自治，组自治和村落自治的自救实践，为参与式治理做了有力地探索。调查发现，未来中国农村社区建设之路应走参与式社区发展战略[21]。发达农村社区可以设立社区协商理事会展开小区自治，治理单元也在缩小，体现在利益关联强和信任网络多的楼栋或者庭院治理，便于发挥楼长或院落长的功能。而落后的贫困村，地理位置分散，利益表达失语明显，公共参与项目困难，出现利益关联紧密和信任度高的自然屯或村民小组分别设立设立理事会，由屯长或组长主导项目自治，不断探索参与式治理有效实现形式。

（三）坚持他治与自治互动

在现代国家体系中，自治与他治是并行不悖的，国家基层政权与村民内生需求具有一致性。当前政府治理愈来愈深地介入和渗透农村社会，自上而下的治理是不可规避的，甚至内生于农民需要[22]。同样，群众是社会主义新农村建设的主体，要建立民主，由群众自己从下面发挥主动性，有效地参与国家全部生活[23](270)。在参与式治理模式下政府与村民的关系是不同而利益一致关系，因而需要在行动上必须合作，促进资源互补和良性互动[24](69)。事实上富裕村的政治能人或社会能人，可以满足带领群众致富的愿望，易获得村民的信任，又懂得政府打交道，与政府互动更为频繁，掌握了取得政府项目资源的砝码，利益主体表达能力强，能够在政府帮助下打造成新农村建设的亮点。而研究发现，在具有“诉苦文化”的贫困村，群众都不愿意担任村干部，即使被推选为村干部，也不愿意承担村庄治理的义务，公益距离村民较远，凡事靠不住的状况，难以获得村民信任。要想改变国家政策难以一竿子插到底的现状，项目要想顺利下村，这时需要干部和威望人进行有效地合作和互动，为乡村治理赢得发展生机。如中共十七大报告提出实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

注释：

①个案来源于作者合作撰写的《广西“十二五”整村推进工作中期评估》案例集，已对村名进行处理。

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