三观政治与合法性基础：一项关于运动式治理的四维框架解释

作者：杨志军  责任编辑：中农网  信息来源：《浙江社会科学》  发布时间：2017-02-12  浏览次数： 4901次

【摘　要】运动式治理长期存在于中国的政治社会中，已经成为国家治理的一种典型模式。不同于单线条内涵解释和多案例机理分析，建立一个针对运动式治理的多维框架解释，是推进国家治理现代化的新课题。在宏观政治维度，运动式治理要符合连续统政党体制下专断性权力向建制性权力转变的内在要求；在中观平台维度，运动式治理体现出央地关系中的压力型政治特征和执行方式上的目标责任与项目推动特点；在微观行动维度，运动式治理表现为诱致性制度变迁下作为一种有效政策工具选择的效用实质；在合法性基础维度，运动式治理服务于散布性支持与特定支持相互平衡以促进国家治理绩效提升和模式优化的发展要求。在全面深化改革新时期，需要对运动式治理的传统模式内涵进行科学、客观和理性的审视探究，树立现代性治理目标，寻求建立一种基于透明、参与、问责等要素的新型常态治理模式。

【关键词】运动式治理；建制性权力；压力型体制；政治支持；新型常态治理

一、导言

以威权主义、共产主义或是发展型国家来研究中国并在难以达成一致意见的情况下，学者们实际上更愿意把当代中国国家治理模式当做一个特殊的类型来加以看待。因为相较于西方多中心、分权化及法治化治理等模式而言，中国往往习惯于采用某种非常规的治理风格和方式来处理政治经济和社会问题。这种非常规的国家治理方式往往被学者们称为“运动式治理工具”①、“国家运动”②、“运动型治理机制”③、“运动式治理模式”④等等不一而足。如果要深究到运动式治理的演进特点和内在逻辑，邵春霞较早意识到1978年改革开放前后的运动政治或政治动员是不同的⑤。最近的研究一方面注意到将运动式和官僚体系的常规运作看作两种泾渭分明或互为补充的治理形态，另一方面转而关注更深层次的内在逻辑，即运动式治理作为一种国家内部反复使用的治理模式或方式是如何从内容的非常规逐步走向形式的常规化的。可以说，这些研究都在不同方面丰富着国家治理是什么样的内涵，在不同程度上为推进国家治理现代化注入动力。要解释中国的运动式治理，其核心因素有两个，一是威权政治的建构或者说继承；二是政党系统与政府（国家）系统合而为一，即威权政治党政一体化是产生与维系运动式治理的根本。鉴于此，本文的工作主要是从宏观政治、中观平台、微观行动与合法性基础四个维度对运动式治理进行全新理论解释，基本框架结构图如下所示。

众所周知，作为一种以运动式的非常规手段来开展各种治理行动的常态化国家治理模式，运动式治理的实质就是国家党政机构采用搞运动的方式来实现集权的简约化治理，具有权力发动、体制追随和人格化法治的国家治理内涵，遵循采取集中力量打一阵、放松力量停一阵、再抓紧时机打一阵、再停下脚步稳一阵的基本逻辑，最典型特点是治理手段的突击性、治理时期的间歇性和治理频次的反复性。对这种广泛使用的治理模式进行理论解释，不仅仅是为了解释而解释，而是要通过理论解释找到可以内在调整和校正的动力与方向。本文采用的框架或维度是政治学通常使用的三观分析法，即宏观、中观和微观，再辅之以政治系统论的合法性基础，由此便形成四维分析框架。需要说明的是，此四维分析框架并没有遵循运动式治理的某种准则，也没有基于运动式治理的类型推导，而是从整体上对运动式治理作内在变迁的演绎和转型方向的把握，并且选择的四个维度刚好满足了这种要求。

二、宏观政治维度：连续统政党体制下的权力转向

近现代民主国家或民主政府区别于传统政体最显著的标志就是政党的兴起，可以讲，政党创造了民主，没有政党，现代民主制是不可想象的事情。政党的标准化运作来源于资产阶级国家的建立，现代民主制国家不同类型的政党体制都是为了便于将公众和政府联结起来，政党在工业社会中担当的法外调节作用与土地在农业社会中的依附和稳定作用如出一辙。难怪塞缪尔·亨廷顿指出：“传统政体没有政党，现代化中政体需要政党”⑥。

政党在工业经济社会和资产阶级国家的发展中所扮演的角色是一种连续统（Continuum），连续统政党体制从根本上揭示了政党执政的现象及其规律问题。萨托利将政党体制分为两种：一是作为部分的政党；二是作为整体的政党。作为部分的政党被视为多元竞争性环境中政党体制的一个子系统，作为整体的政党则表现出某种一元化领导的非竞争性。现实世界的相互联系以及易变性可以通过一个连续流来实现，历史上出现的独裁主义、法西斯主义则不具备连续流特征。连续统政党体制有力地回答了为什么会出现（需要）政党以及政党是干什么的问题，不仅仅是一种时尚的表达，更是一种对政治发展进程的本质看法。

然而，萨托利对于连续统政党体制的认识又是复杂的。他认为，“设定一个‘政党连续统’是不正确的，我们能设定的只是一个政党体制可以在其中恰当定位的‘概念连续统’。”⑦这里的概念连续统与“极概念”密切相关。连续统不是政党体制之间的，而是两个极所具有的特点之间的。由此，需要在连续统中放置两个向度，例如协商一致与强制、自由和压迫、表达和压制、包容与排斥等等。同时，萨托利也认识到，从普遍规律来看，连续统的政党体制又是存在并且必须的。只有理清政党体制的连续性问题，才能正确地分析一个具体的政治体制是如何演变为另一个的，科学的判断政党执政的连续性或断裂性，从而增强政党执政的方向性和手段的明确性。

为什么萨托利认为连续统政党体制在现实中重要而在理念上又不正确呢？政党体制之间的连续性与非连续性的问题能否通过实证的手段去解决实证性的问题，例如政党体制的计数和划分问题。实质上，连续统主要是关于一个具体的政治体制是如何演变成另一个体制的，是一个事实问题，以实际的政党体制转变为依据和证据。在方法论上，连续统关注的是我们怎样才能抓住现实世界中的相互联系，并沿着这一条道路走下去，从而把分类的非连续性变成某种程度上的连续性。⑧因此，连续统政党体制或者政党体制的连续性的价值在于为我们提供了一种观察与思考国家治理的理论视角。

从连续统政党体制的视野来看，中国国家治理活动是其典型。从1949年中华人民共和国建立以来，中国共产党作为最强大的领导核心没有出现过更迭、下野或者变换；尤其是1978年改革开放以来，中国国家治理成就可圈可点，举世瞩目。

2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议召开，更是将当代中国国家治理活动推向新的历史高度。与此同时，在连续统政党体制之下，国家治理模式和体制问题又长期显现。运动式国家治理模式在1949年建国后的群众运动时期、1978年改革开放之后的严打运动时期以及1990年代以来的各类专项治理行动时期广泛存在并使用。以萨托利的观点来看，运动式治理模式在不同的时期是“通过内部的发展、内源性的变革和自发性的过渡”实现的，是一个连续统下权力向度的变化，从而实现从极概念下的非连续性到权力向度转变的连续性问题。其治理权力转变的过程是连续统体制下政治权力与社会权利之间交互转换，这种政治主体权力演变的过程主要是从专断到建制来加以考辨。

这两种权力观是迈克尔·曼提出来的⑨。专断性权力是指“国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围”，即强加于社会的权力，它近乎于国家自主性。建制性权力是指“国家事实上渗透市民社会，在其范围内有效贯彻其政治决策的能力”，即通过社会获得的权力，这近乎于国家能力。⑩实际上，萨托利特别重视政治自主性的作用。“政党自诞生之日起，便随着自身的目标和生存环境的变化而不断发展变化……假定政治是一个独立变量，从而暗示政党和政党体制塑造了（而不是认为它们只反映了）政治社会。……政治学家的任务是探求政治自主性在多大程度上是起作用的。”訛輯輥政治自主性是国家自主性的前奏，无论其是否能够得到体现和发挥出来，其对政治社会的塑造起着不可替代的作用。在中国共产党领导的政党连续统体制下，运动式治理在建国后的相当长一段时间内寻求的是国家政治自主性，而在改革开放之后则转向寻求更多的国家治理能力提升。

其一，建国后采用群众动员式的泛政治化且刚性的运动式治理手段统揽国家政治经济生活的各个方面。“政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。”訛輰輥在这种全能主义治理模式下，党的政治权力高度集中于国家，社会各领域以及个人生活领域被国家所控制，专断性权力空前的强大。这有利于争取在最短时间使我国的生产和建设恢复到基础水平，成为特殊时期的一种非常手段。但是，专断性权力的运用，扼杀了经济建设，控制了公民自由，最终酿致十年文革浩劫，算是一种恶果。

其二，改革开放后在连续统政党体制保障条件下，运动式治理作为泛政治化工具被限定在局部性动员的具体政策施用上，主要是为了获得并巩固现代国家能力。一方面国家通过缩小控制范围、改进控制方式和手段等措施来主动调整与社会的关系；另一方面随着市场化改革的深入，民间组织逐渐建立并发挥作用，相对独立的社会力量正在形成，社会的自主性在增加。从80年代集中于严打运动到90年代后广泛开展专项治理行动，运动式治理被各级党委政府转而运用到提高国家治理能力的目标上来。政党执政的目的不是单纯为了统治，而是为了更好的治理。

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理现代化的实质就是需要国家治理更多地依靠建制性权力的运用，较少地采用或者放弃专断性权力。米格代尔将国家能力划分为国家的社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源以及按既定方式拨款或使用资源的能力，即提取、渗透、规制以及分配的能力。他对国家能力的界定与迈克尔·曼的建制性权力阐述相当吻合，可以说为连续统政党体制下运动式治理模式内在转型要求提供了理论支撑。

（1）从提取能力来看，运动式治理经常性通过报纸、期刊、杂志，电视、网络等媒介进行全面的宣传，以求获得广泛的人力、财力、物力的支持，从而高效快速解决问题。（2）从渗透能力来看，运动式治理全过程贯穿发动宣传和社会参与，营造某一专项治理行动氛围，将制定思想和执行力度渗透社会，从而获得公众配合和社会支持。（3）从规制能力来看，各级党委政府通过制定专门的章程条例和决议规定来引导专项行动，使得机构部门和对象民众跟着设置目标“运动”起来。（4）从分配能力上来看，国家主要通过控制再次分配来促进社会的公平，而运动式治理过程也在调节社会不同主体间的利益，实现分配的效率以及公平，满足社会大多数成员的利益需要。所以，在改革开放前后的间断性特征和改革开放后的完整连续统政党体制条件下，中国共产党领导国家治理活动是基本事实，国家运动式治理实现从专断性权力向建制性权力转变是基本方向。

三、中观平台维度：压力型体制下的责任项目推动

国家治理的中观平台在省、自治区、直辖市管辖区域范围内，地方治理的最大主体是地方党委政府，其治理活动不仅属于地方社会，更隶属于中央政府的权力层级控制。运动式治理在地方各级各层治理过程中反映出的地方治理合法性与有效性失衡问题，根本上体现的是中央和地方的政治权力关系。因此，地方治理活动作为国家治理变迁的缩影，抓住了运动式治理，就是掌握了理解央地关系的大国治理密钥。在理解央地关系权力上，以下术语经常被使用：威权主义、代理型地方发展主义、压力型体制、政治锦标赛体制、凝闭型政策体制、目标责任管理制、行政发包制、项目制、运动式治理、地方治理现代化，它们之间到底是什么关系呢？在威权政体中，压力型政治体制来源于中央与地方政治契约中的代理型地方发展主义，包含目标管理责任制和项目制两大内容。其中，运动式治理作为一种中国特色社会主义“五位一体”总体布局中普遍存在的广义国家治理模式和政治层级自上而下普遍采用的狭义政府治理工具，与央地关系的描述词汇并不是简单的平行并列关系，而是一种有机整合的包含关系，最终服务于地方治理和国家治理现代化的锻造目标。

第一，地方官员在压力型政治体制下通过目标管理责任制和项目制来推动地方治理绩效的获得，寻求生存和发展，属于广义的运动式治理模式。压力型体制的提出来源于对基层政治的观察，但是其解释却很简单，意指随着中国市场化改革的推进和中央放权让利改革的实施，地方政府日益卷入到各种围绕着资源、政策等展开的竞争当中，并形成了某种“总体性”的压力环境。所谓“目标管理责任制”，就是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的“责任状书”在上下级党政部门之间进行层层签订。围绕上级设定的目标和指标，下级签订责任状书是目标管理责任制中的主要特征。而项目制的内容有三个方面：一是在地方政府财政紧缺而又面临促进经济发展和社会稳定的问题时，地方政府可向中央要政策、要经费和要项目；二是地方政府通常采取PPP等与企业合作的形式将中央的任务转移给投资者来完成；三是地方政府通常采取购买社会组织公共服务的方式将自身的养老、环保等责任甩给社会或者基层自治组织来完成。项目制的核心是项目过程中的分级“制度机制”运作模式，包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等，不同层级的大项目与不同区域部门的小项目之间的制度逻辑和行动策略及其相互作用各有不同，过程虽然复杂但是结果确是常规性的。

在压力型政治体制下，无论是目标管理责任制的目标分解和责任分摊，还是项目制的发包、打包和抓包机制，都是国家凭借其权威，将经济增长和政治稳定的总目标以指标量化的方式下放给省、县、乡镇直至村庄。在此过程中，各级政府的执政重点纷纷集中于上级政府分配且量化后的硬性任务。在政府的带动以及有意识的调控下，使得社会资源向专项任务汇聚，逐渐形成一种参与人员多、实施条件充足的治理氛围，往往能在短时间内取得效果。换言之，目标管理责任制和项目制的实施，无形中就是以运动的方式实现治理的需要。对于中央而言，通过运动式治理方式能够将政令迅速传达给各级政府和各地基层，使其得到贯彻和执行，扭转有令不行有禁不止现象。对于地方政府而言，也可将其政策意图通过中央的制度安排和对项目发包的支持得以实现。目标管理责任制和项目制具有高度的计划性以及明确的目的性，决定了其实施必须以直接下达任务和资金为依托，以打破科层制僵化结构为凭借，以高效集中的动员为手段，从而达到效果，获得社会认同，这就构成运动式治理模式的表现形式。

第二，压力型体制促使地方官员采取目标责任推动和项目化治理来快速推动上级政策命令得以落实，属于狭义的运动式治理工具。地方治理活动在压力型体制的政绩考核高压下运行，由此产生短平快的运动式治理方式。压力产生动力，强大的压力产生强大的动力，但其前提是匀速的有规则、有频率和有规律的压力才会产生符合正确方向的动力，不规则的压力则会产生错乱的动力。目标管理责任制和项目制是压力型政治的表现手段，而这两种运行方式则深深地打上了运动式治理作为政策工具使用的烙印。不管是目标责任制还是项目制，其共同特点是都要承接上级下发的任务并将分解后的指标层层紧扣再次下发，以便完成以招商引资为重点的经济建设任务，以群体性事件为对象的社会稳定任务等。当地方政府面对上级突如其来的指标和任务时，常规性的官僚体系治理经验不足以应付，首先想到的是如何在规定时间内最大程度地动用辖区内集聚性资源，采取运动式治理手段来抓紧落实上级任务、命令和要求。

世界上任何国家、任何层级政府都必须做事（不管是对上还是为民），中国地方治理活动具有高度的双重代理性地方发展主义特点。首先，地方治理主体（四套班子，主要是地方党委和政府，有时也包含人大和政协）要为更上一级治理主体来行使代理者角色，同时也作为委托人赋予下一级治理主体行使地方治理自主权。其次，地方治理的权力从国家政权建设的属性上自然属于人民，地方社会的人民赋予地方治理的权力，在权力的来源上如此，那么在权力运用和行使的导向上亦是如此。所以，地方治理主体依然是作为人民的代表而形成的正式组织来进行治理活动，这时民众成为赋权者和委托者，政府权力机构理所应当行使代理人职能。在代理性地方发展主义和压力型政治体制下，中央更多的是设定政治发展目标，以一票否决的红线原则来管控地方治理风险，同时采用管住乌纱帽就是管住地方官员的做法来加以激励。不同的政治制度下央地关系有不同的运行形式，不同的具体体制下地方治理有不同的表现行为，不同的运行机制下社会民众有不同的信任回馈。问题的关键是：当地方治理主体在权力来源上属于中央，而在治理失误的问责导向上又立基于地方社会，那么地方社会的群体性事件或抗议行为便成为中央在地方上的第三只眼，是地方的对手却是中央的帮手。而运动式治理作为一种政策工具巧妙地实现这种兼容，亦即当中央政府所代表的国家治理默许并也采用这种工具来设置目标任务时，地方治理行为也顺应这种要求将之应用常态化和普遍化，地方社会承载的压力与风险也会在一轮接一轮的运动式治理中被消解。

因此，广义的运动式治理是被看作一种国家治理模式来看待，是渐进调试政策科学的条件约束和路径选择的必然结果。狭义的运动式治理是被当作一种政府治理的政策工具来使用，是地方政府治理面临资源约束和任务导向而采取的必然方式。在压力型政治体制下，地方政府采取一轮接一轮搞运动的方式来治理地方经济社会公共事务，不得不用常规性的签订责任状的目标管理责任制和设置项目化的方式，将经济发展和社会稳定等“政治任务”以各项指标的形式下派给下级政府，要求下级政府必须完成，并对完成结果进行相应的奖惩。这种压力型体制主要依靠目标管理责任制和项目制来实施，二者又体现出运动式治理实质。目标管理责任制更多体现的是一种上级治理主体对下级的政治约束和任务导向内涵，包含着各种正式成文的刚性规范，在必须完成的目标和层级推动的责任面前，没有太多的人情；项目制更多体现的是一种上级治理主体对下级的制度安排和激励机制方式，包含着各种不成文的软性特征，尤其是在上对下的发包，由里及外的打包，以及下对上、外对里的抓包，都蕴藏着无尽的中国式关系。

进一步地讲，政府过程视阈中的目标管理责任制更加强调体制化结构，项目制则更多拥有人格化权力。压力型体制本身也是运动式治理的体制依托和实施平台，目标管理责任制和项目制就显得更为微观，成为地方治理的结果性手段而非采取手段后的结果。广义的运动式治理作为一种模式是制度理性中的路径依赖选择，因为以前是这么干的，现在也可以这样干；上面是这样做的，我们也可以这样做。狭义的运动式治理作为一种工具是目标约束中的情境权变选择，当目标、责任和项目被要求在规定的时间内完成，除了形式上显而易见的造假之外，地方治理主体只能采用一种既能看得见又要见效果的方式，而运动式治理恰好体现了这点。当然，在多元的民主治理体制而非威权政体中也需要设立目标并完成任务，只是其采取的方式不同罢了。只要继续采用发展型国家的政绩战略来作为维持和提升执政合法性的手段，那么以运动式治理为主轴而形成的基本关系和总体面向就不会改变，实现地方治理现代化进而追求国家治理现代化就是一个未竟的事业訛輲輦。

四、微观行动维度：诱致性制度变迁下的政策工具选择

《管子》有云：“有道之君，行治修制，先民服也。”制度对一个国家的经济发展和社会稳定起着至关重要的作用。对于正处于转型期的中国来说，制度的作用更是如此。道格拉斯·C·诺斯认为制度是“一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范。它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”訛輳輦而所谓制度变迁则指制度的替代、转换以及交易的过程，这个过程体现着制度从均衡到不均衡，再到均衡的循环往复。对于一个国家而言，当一个制度的均衡被打破，不能实现治理的目标或治理成本过高且推行新制度的预期收益小于预期成本时，国家便会试图进行制度改革，以期找到新制度下的制度均衡，而从旧制度到新制度过程，便是制度的变迁过程。因此，制度变迁实质上是新制度的产生并不断代替旧制度的过程。

一般来说，制度变迁包括两种类型：强制性制度变迁和诱致性制度变迁。訛輴輦强制性制度变迁是通过行政权力和立法手段等外在强制力推行制度、变革制度的一种制度变迁方式。换而言之，它是由国家法令引起的变迁。在强制性制度变迁中，国家作为制度的制定者和实施者，对制度变迁具有决定性作用，其弊端也是明显的。强制性制度变迁欠缺对公众意愿的尊重，对公众利益较为忽略。当公众要求变革一些规章制度或提供某些公共物品时，统治者会因其损害自身利益而拒绝变革或提供，或者在公众不要求变革和提供时，统治者为获得利益而强制变革或提供，容易造成民众对政府的不信任，导致官民矛盾激化，社会冲突加剧。所以，强制性制度变迁只能是在特定的历史时期的现实选择。随着改革开放的深化，我国公民社会开始产生和发展，公众更加理性和具有自主性。在这样的情况下，显然只单纯依靠强制性制度变迁实现制度转型已不符合现实需要。

一枚硬币有两面，作为制度变迁的另一种类型，诱致性制度变迁可以较好地弥补强制性制度变迁的不足。诱致性制度变迁是人们为争取获利机会自发倡导和组织实施对现行制度安排的变更或替代，其过程是创造新的制度安排，是人们在追求由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性制度变迁。作为一个自下而上、从局部到整体的制度变迁过程，能够在考虑公众利益的基础上进行制度变迁。可以说“诱致性变迁不但充分发挥了个人选择和民间力量对改革的原始推动力作用，而且借助于强大的垄断的政府资源的后续拉动力，源发自民间的原始的变革需求和初始的改革措施就能够迅速扩展。”訛輵輦过去一直以强制性制度变迁为主，面对社会公众不断发展的公平公正及民主意识，必须要充分重视诱致性制度变迁的作用，将强制性制度变迁与诱致性制度变迁配套使用，二者相互补充，协调配合，共同发展，方能较好的服务于国家治理现代化。

1949年后的国家治理遵循强制性制度变迁轨迹，大搞运动治国和政治动员，手段与目标相背离，过程和结果相矛盾，国家和社会遭受沉重打击。1978年后的国家治理重新回到现代化建设的诱致性制度变迁路径上来，逐渐减少用泛政治化手段来进行国家治理活动，平和地实现了从革命到改革的治理模式转变。运动式治理模式的演进过程便很好地体现了从强制性到诱致性制度变迁的转变属性。制度变迁最终要通过政策工具来实现其功能和目标，作为公共政策主体为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称，运动式治理成为诱致性制度变迁的政策工具，具体有以下几方面的原因：

其一，党和政府及其官僚体系的路径依赖，是选择运动式治理工具的历史原因。从实用主义角度出发，一切可以而且能够实现国家治理目标的工具都可以利用，而既然传统的方式经过实践检验能够实现治理目标，为什么不可以继续沿用呢？何必又花费大量的成本去探索存在巨大风险的新的治理工具呢？所以，执政当局虽然深知要制度化治国，但当面对实际时，又往往倾向于传统的、驾轻就熟的治理工具。纵观中国历史，可以发现“运动”一直是20世纪中国政治的主旋律。中国共产党以发动群众革命的方式夺取政权，建立社会的控制体系和一整套的治理体系。这种靠革命、靠运动的思想也在建国后用于社会生产和生活的各方面，被西方学者称之为游击式政策风格（Guerrilla policy style），并且呼吁将革命威权范式带回到研究中心。

其二，严格的科层制官僚体制下，政府条块分割，缺乏长期的合作机制是其根本原因。从块块的角度看，政府面对某一特定问题出现九龙治水格局，常常相互推诿扯皮，不主动承担解决，是由于横向上的职能部门设置交叉和重叠，抑或部门先衡量采取措施与不采取措施的成本与收益高低，在觉得有利可图时，再采取措施治理。此外，有些地方政府实行地方保护主义，在促进地方经济发展或者维护地方官员的既得利益时，往往会忽略本应解决的问题甚至是制造出新问题，造成社会问题的不断积累，为求解决，只能依靠领导小组发起促成政府部门之间合作，采取高效迅捷的运动式治理手段。此外，从条条的角度看，各级政府为应对突发公共事件或者公共危机时，需成立专项领导小组，整合社会各方资源，力求第一时间做出应对，减少损失，维持社会稳定。

其三，社会动员能力不足但又必须及时回应民意是采取运动式治理的现实原因。改革开放后，国家放宽市场准入，减少直接干预，放松社会管制，再加上公众的自由意识和权利意识逐渐复苏并得到强化，国家的社会动员能力在降低。运动式治理作为政策工具的使用在现实原因上来自于政府缺乏强大的动员能力，但是又必须及时回应民意，这种由里而外生发出来的替代工具便成为一种必需。多源流理论告诉我们，社会问题在产生了重大影响或对公众的安全产生直接的影响，受到公众的广泛的关注，被政府纳入政策议程之中，成为政治流中的一个事件。那么，为应对该事件而提出的建议就能被采纳并与当下的特定政治环境结合，从而形成三个源流的交汇。此时，“政策之窗”被打开，政府必须要抓住时机，在“政策之窗”关闭之前通过迅速的运动式治理手段，解决问题。否则，就会错失机会，问题也被无限期搁置。从转型期的诱致性制度变迁要求来看，运动式治理打破了严格的科层限制，凭借国家权威，采取广泛的社会动员，以搞运动的方式实现了短平快的国家治理。在效用实质上，国家采用运动式治理的程度决定了其有效治理的程度。诱致性制度变迁下采取运动式治理的意义，即运动式治理的有效性主要体现为：在原发性制度变迁时期，社会权力和政府权力的双向互动机制还没建立和完善，社会权力来自于政府权力的外溢效应，不能完全寄希望于社会的自治。因此，只能通过搞运动的方式实现有效治理，搭建起政府与民众沟通的桥梁，形成政府的宏观领导与社会的自治力量相结合的治理模式。而随着市场经济的发展，民众思想逐渐开放，需求逐渐多样化，社会异质性加大，使得待解决的社会问题不断涌现和增多，在国家治理体系尚不完善，治理能力尚待整合和加强的制度的特殊变迁时期，运动式治理因其能在短时间内聚集资源处理各种社会问题，成为诱致性制度变迁时期的政策工具选择。

运动式治理作为一种诱致性制度变迁中的政策工具选择，其具体含义有以下四点：（1）从选择的原因上来看，制度变迁时期，科层制下社会动员能力不足，政府可供选择的政策工具十分有限。（2）从实施主体上来看，运用主体相较而言更为广泛，它包括中央政府以及其他各级政府。（3）从应用领域来看，处于制度变迁时期，只要采取运动式治理能使问题得到高效快速的解决，就可以作为政策工具。（4）从运行结果来看，在保证社会稳定，经济平稳健康发展的前提下，采用运动式治理政策工具遵循路径依赖原则，实现诱致性的、渐进性制度变迁的导向和功能强化。总而言之，诱致性制度变迁下，运动式治理作为一种有效政策工具选择，是国家在面临工具选择困境的情况下，为实现渐进式的制度变迁而采取的治理模式与治理机制。而在前述压力型体制下，狭义的运动式治理作为政策工具则是地方政府为完成上级下派的硬性指标、追求政治绩效而采取的一种行政方法与手段。

五、合法性基础维度：政治支持下的散布性与特定性平衡

合法性（Legitimacy）一直被认为是政府行政的最基本条件，是一个政权实现长治久安的根本保障。美国著名政治学家戴维·伊斯顿将公众对政治系统的支持认为是合法性的来源，并且具体指出这种支持的对象主要是政治共同体、权威当局以及制度规则，并进一步将支持分为特定性支持（specif-ic supports）与散布性支持（diffuse supports）。作为一种被各级党委政府普遍采用的治理方式，运动式治理无论是在广义的模式范畴还是狭义的工具范畴，都无法回避合法性问题，平衡其有效性和合法性二者之间的矛盾，是摆在地方党委政府治理主体面前的难题。

伊斯顿认为政治系统是由输入、转换、输出、反馈等一系列关键环节构成的。输入和输出是政治系统运作的两个关键性指标，输入主要是环境对政治系统的刺激或影响，输出则是对此种刺激的反应或对环境的反作用。输入包括两个输入项：需求和支持。伊斯顿把需求定义为“意向的表达”，其内容为：“特定事物的权威性分配是否应该由那些担当此责任的人们作出。”并指出：“需求实质上是非常狭窄、具体和简单的……不过是某种特定的压抑引起的。”訛輮輧需求具有明确的指向，不管需求的具体内容是什么，它都一定是直接向权威当局提出的。在政治系统中，支持主要表现为公众对特定政治对象的支持，特定的政治对象即政府、政治体制以及政治共同体。伊斯顿说到，“在A以B的名义从事活动，或者在A对B表示赞同的时候，我们就说A支持B。”这种谁赞同谁的顺序逻辑充分显示了支持的主体和对象。如果说需求是政治系统运转必不可少的原料，那么，支持则是系统运转的驱动力。原因主要是：（1）没有对某些政府的支持，至少需求就不能转换为输出；（2）要是没有支持，就不可能保证管理规则和政府的某种稳定性，而需求正是通过他们才能转化为输出。（3）为了保证领导人内部的起码团结，支持也是极端重要的。由此可知，需求和支持既是政治系统的动力之源，同时也是其压力之源。而对于如何消除这种压力，伊斯顿提出，方法之一正是寻求公众对政治系统的散布性支持与特定性支持。

首先，政治系统应该将支持蓄积，逐渐形成散布性支持。伊斯顿认为，对于成员来说，“承认并服从权威当局、遵奉制度规则的需求是正确的和适当的。”这样，“成员对权威当局或制度规则的道德效力有一种坚定的内在信任，即使权威当局的输出或失败行动对成员造成了不断地打击，支持仍有可能继续存在。”也就是说，散布性支持“诱发了牢固的政治情感并且不会因对输出的失望而轻易耗尽。”所以，应该对支持的蓄积产生散布性支持会产生广泛而坚实的社会基础，从而使得政治系统得以持久维系。

其次，政治系统要注重对群众的满足，赢取特定性支持。正如C.贝伊所言：“政府存在的理由基础，决定其权威施用的合法范围，以及人民服从于忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要。”訛輲輧在特定的历史时期，特别是中华人民共和国成立之后相当长的一段时间内，利用各种途径向公众灌输忠诚、爱国等思想是能够获得公众对权威当局和制度规则的信任度，赢得散布性支持，提高其执政的合法性。这些思想作为意识形态的一个方面，是公众参与社会政治的观念前提和行动指南，也是政府当局进行合法性论证的主要工具。从一个国家发展的历史来看，政党谋求从革命党向执政党转变的过程中，往往会非常重视运用散布性政治支持的手段。而从两种支持的平衡度来看，如果长期只依赖于通过散布性支持来取得政治系统的合法性，忽略特定支持的作用，长此以往，必然导致输出失败，输入也面临巨大的压力。这种压力一旦处理不好，不能得到缓解或消除，就会转化为冲突，导致特定民众为表达自身利益诉求而采取不正当的方式，出现影响社会稳定、危害公共安全甚至会出现改变国家政权的情况。如若将不同时期散布性支持与特定性支持的主导作用作为主要依据，可将中国建国后国家治理划分为以下四个阶段：

第一阶段是建国后到改革开放（1949—1978年）。这个时期主要是群众运动时期。群众运动在在大部分时候可以与政治运动交替使用。因为把群众动员起来的最终目的往往是服务于政治、经济及军事。这一时期，爱国主义、社会主义、共产主义等思想成为政治当局赢得合法性的主要办法。这种靠意识形态的影响获得社会的散布性支持的方式，在建国后的一段特定时期内表现的非常突出。

第二阶段是改革开放后到分税制改革（1978—1994年）。这一时期，国家将重心转移到赢取特定支持的方向上。这种类型形成于改革开放初期的社会治安和后期的精神文明建设要求。在工作重心转向后，社会治安问题越来越突出，“两手抓”的战略方针被提上议程，若干次“严打”运动以一种获得特定性支持的手段解决了社会影响重大或威胁群众安全的问题，重新整合了社会利益，建构了国家权威。

第三阶段是分税制改革至中国共产党第十八次全国代表大会召开（1994—2012年）。这一时期各种专项整治或治理行动开始大量出现，成为中国特色的公共政策工具訛輳輧。社会民生问题与经济发展相伴随并愈发突出，地方官员不得不有针对性地加以解决。而且，官员为保证其在执政过程中能获得支持，保证其执政合法性，就必须在社会营造良好的舆论氛围，得到社会普遍群众的支持。由此初步建立了散布性与特定性支持的平衡。

第四阶段是十八大召开至今（2012—）。十八大在国家政治、经济、社会、文化、生态文明建设五个方面确立了总体指南。尤其是十八届三中全会开启全面深化改革的目标，吹响了全面建成小康社会两个百年奋斗目标的第一个中国梦号角。在四个全面战略总纲引领下，不仅要进一步夯实反腐败的成果，筑牢限制权力的制度笼子，而且还要大力推进经济结构调整，破解三期叠加难题，重构政府与社会关系，使国家治理朝向多元共治、齐抓共管、上下同心的格局迈进。由此全面寻求散布性与特定性支持的平衡。

将运动式治理模式放诸于上述国家治理阶段中，会发现两个显著特点：

一是响应国家治理的要求，运动式治理与两大政治支持类型相结合，在不同时期体现出不同的政治支持。运动式治理本身的形式和内容、程度与范围都镶嵌在特定的国家治理阶段之中，并且反映出国家治理不同时期的特殊要求，也顺应不同形势的新变化，进而推动国家治理绩效与模式的优化。运动式治理是在特定国家治理阶段中呈现出来，在不同的时期有不同的解决重点，四个不同的国家治理阶段呈现出不同的政治支持属性和特点，不同的政治支持特征又反过来催生国家治理新动力和新方向。二者紧密结合，相辅相成。在建国之后与改革开放之初两大阶段，散布性支持占据主导；而在经济发展加速与全面深化改革新时期，特定性支持走向前台，扮演国家治理意识形态引领上的主导作用，助推国家治理的政绩合法性持续提升。尤其是从第三阶段开始，官员对政绩的追求，迫使其必须针对某一特定问题提出解决方案，展开治理行动，这些问题的解决必然可以赢得特定群体的支持。从第四阶段开始，国家治理更加注重采用特定性支持的方法来获取合法性，例如，强调市场在资源配置中的主体作用，强调通过改革行动来破解经济社会发展难题，尤其是在经济改革领域，着重破解“增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”三期叠加的矛盾问题。同时散布性支持的要素输入并未停滞或消失。例如，在专项治理时期，随时可以看到群众举报制度的重要性。

二是响应社会运动的要求，运动式治理作为一种治理模式和手段，转型的过程要与两种政治支持的平衡实现无缝对接。进入新世纪以来，各级各类群体性事件频发，社会抗议活动进入活跃期，究其原因是国家治理方式出了问题。须知，社会的问题很大程度上来源于国家和政府的治理方式，社会问题严重说明国家和政府的治理模式、方式及工具出了问题。一方面，运动式治理模式和工具的采用是因应不同时期的国家治理要求，也进一步体现政治支持的不同取向；另一方面，这种治理方式所产生的负面效果又需要改进和优化治理模式来获得更好的政治支持并进而促进政治支持的平衡。国家治理的“运动”性，决定其要高效迅捷地解决问题，就必须依靠广大群众的参与；在事前决策、事中执行和事后评估的治理全过程注入公众参与，才能赢得社会的政治认同与行动支持，以此缓解群体性事件所造成的官民矛盾之间的冲突张力。散布性与特定性政治支持对于运动式治理功效的发挥都存在并起到重要作用。尤其是在全面深化改革总目标的引领下，要持续推进国家治理现代化目标，本身就必须对运动式治理模式进行反省。改革的时代需要改革的理论，改革的理论指导改革的实践。基于权力发动、体制追随和人格化法治的国家治理内涵，在未来以制度定型化为目标的国家治理现代化要素中很难持续占据主导。要把运动式治理作为实现特定支持与散布性支持平衡的重要手段，而非后者是前者的工具。

正如李普塞特在《政治人——政治的社会基础》中所言：“合法性的最佳获得方式来源于持续的效能，这种效能是政府的实际绩效及其对公众与主要利益集团基本要求的满足程度。”訛輴輧特定性支持与散布性支持二者之间是相辅相成的，散布性支持是获得特定性支持的基础，特定性支持的获得又继而增强散布性支持。当下制度转型甚而制度定型期，为有效平衡两大政治支持手段在国家治理中的作用，必须意识到运动式治理的转向是一件很重要的事情，转向目标是建立一种常规化、科学化、理性化和制度化的治理模式及机制。

六、结语与讨论

从某种程度上来说，研究中国是如何治理的，比研究“政权快要改变了吗”、“中国将会变得民主吗”、“政治改革的前景怎样”等问题更有意义。本文站在全面深化改革的国家治理新起点上，探讨一种典型国家治理模式的理论解释。在宏观政治维度，运动式治理要符合连续统政党体制下专断性权力向建制性权力转变的内在要求；在中观平台维度，运动式治理体现出央地关系中压力型政治特征和执行方式上的目标责任与项目推动特点；在微观行动维度，运动式治理表现为诱致性制度变迁下作为一种有效政策工具选择的效用实质；在合法性基础维度，运动式治理服务于散布性支持与特定支持相互平衡以促进国家治理绩效提升和模式优化的发展要求。在全面深化改革时期，让市场在资源配置中起决定性作用，强调人力、资本、技术、信息等多种要素充分涌流；政府改革要通过简政放权，放管结合，优化服务，给社会释放更多的改革红利，让老百姓从改革中拥有更多的幸福感和获得感，建立对国家建设和治理活动的基本尊严和信心。这些都不是继续依靠运动式治理所能解决的。

实际上，任何治理模式都是社会现实的反映，社会结构规定着治理模式的运行轨迹，同时社会变化的现实也在不断更新治理模式的内涵，治理模式的演进优化又会反过来调整中央和地方关系，不断充实国家与社会的互动关系。运动式治理不仅是在各个时期所采用的治理模式、方式、手段和工具，而且也是在特定的国家结构中为取得更优的绩效产出和更多的合法性支持而不断进行调适的对象。在对运动式治理进行价值坐标上的有限否定和运行实践上的类型化承认工作之后，就要探求推进国家治理体系和治理能力现代化的转型之路。在四个全面战略引领下的改革开放新时期，政治发展要扎紧管住权力的制度之笼，经济建设要破解三期叠加的世界难题，社会治理要冲出政府单中心结构与互联网民意井喷的时代困境，文化开发要调和旅游经济与文化人类学迷失的家园困顿；生态保护要直面绿水青山与金山银山孰轻孰重的选择痛苦。因此，现在是时候回到现代性（Modernity）建构，将运动式治理的传统治理内涵转变到现代性的治理目标上来，建立一种基于透明、参与、问责等要素的新型常态治理模式。

注释：

①唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。

②冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。

③周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

④杨志军：《当代中国政府“运动式”治理模式的解释与反思》，《当代中国政治研究报告》2012年第00期。

⑤邵春霞：《革命化控制中的运动——改革开放前的当代中国政治研究》，复旦大学2000年博士学位论文。

⑥[美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，华夏出版社1988年版，第39页。

⑦⑧輥輯訛[意］萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆2006年版，第394、395～396、7页。

⑨将despotic power翻译为专断性权力是没有问题的，但是学界普遍将infrastructural power直译为基础性权力存在误区。从中英文的转换来看，基础性权力的英文翻译为basic power或者founded power更为贴切，infrastruc-tural power是一种中文转换为英文的简单化手法，不是首选。从该词的英文语境来看，迈克尔·曼在《社会权力的来源》中所阐释的是两种权力在经济、意识形态、军事和政治四种社会权力来源的正当性型构过程中的演变问题，而国家权力网络正当性建立的基础就是制度化治理，其内涵就是建制。所以，笔者在文中统一将infrastructural power译为建制性权力，算是一种纠正。

⑩李强：《国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢〈中国国家能力报告〉》，《中国书评》，香港，1998年2月，第11期。

[11]邹谠：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社1994年版，第223页。

[12]美］乔尔·S·米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨、郭一聪译，江苏人民出版社2013年版，第60～95页。

[13]杨志军：《威权主义、政府治理与常态政治——“扫黄打非”作为当代中国运动式治理模式的典型》，《第七届珞珈国是论坛论文集》，中国湖北武汉，2013年11月。

[14]彭勃：《社会冲突困局与地方发展主义》，《经济社会体制比较》2009年第2期。

[15]荣敬本：《压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革的比较研究》，中央编译出版社1998年版；《再论压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革的比较研究》，中央编译出版社2001年版。

[16]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

[17]杨志军、靳永翥：《“凝闭型”政策体制下地方治理的现代化——以公共事件的地方治理为视角》，《吉首大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。

[18]王汉生、王一鸽：《目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。

[19]周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。

[20]渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

[21]杨志军：《运动式治理悖论：常态治理的非常规化——基于网络扫黄打非运动分析》，《公共行政评论》2015年第2期。

[22]彭勃、杨志军：《参与和协商：地方治理现代化问题》，《上海行政学院学报》2014年第3期。

[23]不管是多元民主治理体系还是封闭威权治理体系，都会面临着分散权力如何有效整合的命题。西方民主政体通过代议制民主解决了上对下和里对外的受托责任问题，但是国家治理却存在竞争性分权后的整合难题，协商民主的提出就是基于此种情境；一些威权国家大多通过集权导向来解决政令不畅问题，但实际中却往往产生更多的政令不畅，地方并不唯中央是从，强大的利维坦外表下包裹着虚弱的身躯，国家犹如一只黑天鹅，无法预测。因此，解决前者的问题是一个后现代议题；应对后者却是一个现代性任务，虽然目标不同，但实质趋同。

[24][美］道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社1994年版，第225页。

[25]林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载[美］R.H.科斯、阿尔钦等著，刘守英等译：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社1994年版。

[26]孟大虎、旷乾：《自发秩序、诱致变迁与强制变迁：改革思路的选择》，《改革与发展》2004年第5期。

[27][德］韩博天（Sebastian Heilmann）、[美］裴宜理（Eliza-beth J.Perry）著，阎小俊、石磊译：《中国如何处理不确定性：游击式政策与适应性治理》，《比较》2012年第6期。英文全文是Sebastian Heilmann，Elizabeth J.Perry.Embrac-ing Uncertainty:Guerrilla Policy Style and Adaptive Gover-nance in China.In Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Per-ry.(eds.)，Mao’s Invisible Hand:Political Foundations of Adaptive Governance in China.Cambridge.MA:Harvard U-niversity Press.2011.

[28]Elizabeth J.Perry，Studying Chinese Politics:Fare-well to Revolution?China Journal，No.57，Jan.2007，pp 1-22.该文的修改版又见于：Elizabeth J.Perry.(2013).Study-ing Chinese Politics:Farewell to Revolution?In Haihui zhang，zhaohui Xue，Shuyong Jiang，gary Lance Lugar(eds.)，A Scholarly Review of Chinese Studies in North America.Inc.Asia Past&Present:New Research from AAS，Number 11.

[28][美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，人民出版社2012年版，第34～35、185、144～155、257～266页。

[29]C.Bay.Needs，Wants and Political Legitimacy，Canadi-an Journal of Political Science，V.1，No.3(Sept.，1968)，p.241.

[30]臧雷振、徐湘林：《理解“专项治理”：中国特色公共政策实践工具》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期，第161～170页。

[31][美］西摩·马丁·李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版。

[32]杨志军、彭勃：《有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向》，《社会科学》2013年第3期。