落实农民决策权亟需新的形式突破——全国31个省254个村庄3993个农户的调查与研究

作者：胡平江等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-01-22  浏览次数： 2538次

【报告要点】当前，农村民主决策权落实情况难以令人满意。全国近四成村庄没有召开过村民大会，近四成村庄村民代表大会的召开低于法定次数。但农民决策权的落实也呈现出一些特点，在具备一些较好实现条件的村庄，民主决策权落实的更好。这些条件包括：较小的村庄规模、较大的利益关联程度、较高的农民组织程度和较低的人口流动性。为此，我们认为，农民民主决策权的有效落实亟需需求新的实现形式。具体而言，包括明晰主体、缩小规模，探索民主决策权的有效运行单元；通过文化教育和法治宣传提升农民民主决策权的行使能力；依托现代信息技术创新民主决策权的实现手段；构建制度化的运行机制激民主决策权的运行动力。

民主决策权的落实是维护农民群众切身利益、保障村民民主权利的体现，也是村民自治制度有效运转的根本保障。2014年7月至9月，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台，对全国31个省254个村庄3993个农户就“民主决策的运行情况”进行了专项调研。调查发现：当前，农村民主决策权落实情况难以令人满意。全国近四成村庄没有召开过村民大会，近四成村庄村民代表大会的召开低于法定次数。但农民决策权的落实也呈现出一些特点，在具备一些较好实现条件的村庄，民主决策权落实的更好。这些条件包括：较小的村庄规模、较大的利益关联程度、较高的农民组织程度和较低的人口流动性。为此，我们认为，农民民主决策权的有效落实亟需需求新的实现形式。具体而言，包括明晰主体、缩小规模，探索民主决策权的有效运行单元；通过文化教育和法治宣传提升农民民主决策权的行使能力；依托现代信息技术创新民主决策权的实现手段；构建制度化的运行机制激民主决策权的运行动力。

一、当前农民民主决策权落实的如何？

（一）全国近四成村庄没有召开过村民大会

在全国254个有效村庄样本中，从未召开“村民大会”的村庄占比约为38.52%；召开过1次的村庄为22.54%；召开1次以上的村庄为 38.94%。从区域分布看，从未召开过“村民大会”的村庄比例，中部和东部地区分别为44.9%和45.33%，西部地区为22.54%，显著低于中东部地区，比全国水平低15个百分点。可见，全国近四成村庄未召开村民大会。

（二）近四成村庄村民代表大会低于法定次数

在全国254个有效村庄样本中，召开4次及4次以上的村庄比例为61.88%，仍有占比约38.12%的村庄召开次数在4次以下。从区域分布来看，召开次数在4次以下的村庄比例，中部和东部地区分别为42.86%和40%，西部地区仅为29.58%，显著低于中东部地区，比全国水平低近10个百分点。调查可见，全国仍有近四成村庄村民代表大会的召开次数达不到《村组法》的规定。

（三）人口规模较大的村庄民主决策易被替代

人口规模较大的地区，村庄民主决策权的行使更多以村民代表大会而不是村民大会的形式进行。调查显示，在全国254个有效村庄样本中，人口规模超过3000人的村庄，村民大会召开1次及1次以上的比例为63.77%，而在人口规模低于1000人的村庄，这一比例为66%。在村民代表大会方面，人口规模低于1000人的村庄，村民代表大会召开4次及4次以上的村庄比例为48%，人口规模超过3000人的村庄样本中，这一比例为65.22%，比人口规模较小村庄的比例高出17个百分点。可见，人口规模越大的村庄，村民大会召开次数越少，村民代表大会召开次数较多。

二、何种情况下农民决策权落实更好？

（一）人口规模较小的村庄，民主决策权落实的更好。

在全国254个有效村庄样本中，人口数量在2000人以下的村庄样本中，约42.54%的村庄召开村民大会的次数在2次以上，高于人口数量超过2000人村庄比例。从村民代表大会的情况看，人口数量在1000-1999之间的样本村庄中，51.19%的村庄召开4次以上的村民代表大会，远高于人口超过2000人村庄比例。可见，以适度规模缩小治理单元，更有利于民主决策权的落实。

（二）利益关联紧密的村庄，民主决策权落实的更好。

在全国250个有效村庄样本中，没有集体经济的村庄，召开2次以上村民大会的村庄比例只有38.73%，存在集体经济的村庄，这一比例达到48.06%，比没有集体经济村庄的比例高出近10个百分点。从村民代表大会看，不存在集体经济的村中，村民代表大会召开4次以上的村庄比例只有42.2%，存在集体经济的村庄，这一比例达到48%。可见，村庄内部存在共同利益关联更有利于民主决策权的落实。

（三）组织程度较高的村庄，民主决策权落实的更好。

在全国254个有效村庄样本中，拥有2个及以上社会组织的村庄，村民大会召开次数在2次以上村庄占比高于社会组织较少的村庄比例。从村民代表大会来看，调查显示，在没有社会组织的村庄样本中，村民代表大会召开4次及4次以上的村庄比例为56.52%；4个及以上社会组织的村庄样本中，这一比例约为70.83%。可见，农民的组织化程度越高，越有利于民主决策权的落实。

（四）农民流动较小村庄，民主决策权落实的更好。

从村民大会的召开频率看，在全国254个有效村庄样本中，外出务工人数超出200人的村庄，村民大会召开1次及1次以上的村庄比例为62.34%，外出务工人数低于200人的村庄，这一比例为68%，高出约6个百分点。从村民代表大会的召开频率看，外出务工人数超过200人的村庄，村民代表大会召开次数在4次及4次以上村庄所占比例为57.79%；外出务工人数低于200人的村庄，这一比例为68.96%，高出约11个百分点。可见，农民的流动性越小，民主决策权落实的越好。

三、如何更好的落实农民民主决策权？

（一）以利益相关明晰民主决策权的参与主体

根据利益相关范围的大小，对不同议题采取不同方式明晰参与主体。对于较少利益相关方的议题，可采取自由参与的方式明晰决策主体；对于公共利益相关型的一般议题，可通过抽签形式获取参与资格；公共利益相关型的重大议题，可采取全体村民实名投票或匿名投票的方式进行公开决议，如对村庄公路建设、水利设施、环境卫生等公共事务，可坚持“一事一议”原则，通过多方提议、广泛协商、群众决议的方式严格议事程序。对于较多利益相关方的议题，如土地征用和开发事务等，应在明晰多元利益主体的基础上，广泛吸纳政府、企业和村民参与，搭建开放型的议事平台，多方协商共同决策。

（二）以规模适度优化民主决策权的运行单元

以利益相关、地域相近和文化相联等原则探索民主决策权有效运行的单元。首先，存在集体经济的村庄，以集体产权形成的共同利益关联探索更有利于实现民主决策权的合适单元。如集体产权单位在村民小组的村庄，可以村民小组为单位，实行村民小组、行政村两级自治单位；其次，对于地域范围较广居住较分散的村庄，可以地域或居住相近的原则缩小自治运行单元，构建自然村和行政村多级多层议事格局。如在山区，可以山、塘、屯等相邻地域组建党群理事会、村落理事会、党政服务站等议事组织，并构建相应自治单元；最后，依托文化上的相关性，赋予宗族、乡贤组织和歌舞协会等传统文化组织以现代治理的功能，以共同文化的凝聚力构建更有利于民主决策权落实的自治单元。如主动邀请外出乡贤回归村庄，组建乡贤理事会等组织，构建村庄建设的自治单元；重拾孝亲敬长、勤俭节约等村庄传统文化，组建乡风乡俗理事会，构建乡村文化自治单元。 

（三）以典型带动提升农民民主决策参与意识

通过文化教育和宣传，提升村民参与民主决策的意识，增强其决策能力。首先，国家在加大对农村文化教育投入的同时，可考虑在农村中小学教科书中增加村民自治的教育内容，从小培养民主权利意识；在初中和高中学校设立公民课程，引导和提升农村青少年的政治参与意识和能力。其次，政府部门可印制并免费发放通俗易懂、生动活泼的法制宣传资料，并借助于现代传媒等方式，有针对性地制定专题宣传节目来传播权利行使的相关知识，普及参与型政治文化，提升农村居民的民主参与意识和能力。最后，树立政治参与典型，激发村民决策参与意识。如通过挖掘村庄政治能人、议事能人，培养村庄政治家，宣传他们的公共意识和公共责任感，以此形成示范效应，带动村民政治参与的热情。

（四）以技术提升便捷农村民主决策实现路径

依托现代信息技术，突破自然条件的限制，提升决策手段，便捷民主决策权的实现途径。一是加大农村信息建设投入，实现便捷、公开决策。如以建制村为单位设立村级综合服务站。建设村级短信服务平台，通过短信推送、短信告知和短信投票等方式实现便捷决策。建立村务网站，将村级财务支出和重大事项等通过网站实现村务公开，打造“网上阳光村务”，便捷村民参与监督、公开决策。二是将技术创新和制度建设相结合，依托现代信息技术平台，将群众利益密切相关的事务置于群众集体决策之中。如事前通过建立村民QQ群、微信群或者其他平台方式收集群众相关意见建议，实现事前意见征集、事中议事公开和事后结果公示，依托信息技术，构建集参与、讨论、决策、监督等为一体的民主决策制度。

（五）以长效机制激活农村民主决策运行动力

通过长效机制建设，构建权力运行规则，激发民主决策权的运行动力。一是通过法律建设规范权力边界。完善《村委会组织法》，明确乡政府和村委会的关系和各自的权力边界。凡是涉及村民内部事务及法律未授权的领域，即为民主决策权的实施范围；二是明确协商规则完善决策程序。根据决策议题，由村干部和村民代表制定有利于保护村民利益的协商议事规则，并在决策实施过程中予以贯彻。三是设立奖励机制激发决策参与动力。对部分政府投资项目，通过以奖代补的方式实施项目建设和管理，并以村民的参与度和项目建设绩效作为民主决策权有效实施的奖励依据，以此激发村民参与项目决策和管理的动力。