从“碎片化”到“整体性”：创新我国基层社会治理运行机制研究

作者：李　德  责任编辑：中农网  信息来源：《吉林大学社会科学学报》  发布时间：2017-01-21  浏览次数： 5814次

【摘　要】当前，我国社会治理的难点在基层，重点在基层，创新也在基层。改革与创新基层社会治理运行机制，解决基层社会治理的碎片化问题是一项系统工程，需要调动社会各方面的力量，从整体上进行推进。形成党领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系，实现民心在基层凝聚，资源在基层整合，问题在基层解决，服务在基层拓展，切实推动基层社会治理机制从“理念”到“实践”的转换。这对于维护基层社会稳定，加快推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。

【关键词】基层社会；治理运行机制；整体性；碎片化

一、前 言

当前，我国社会治理的难点在基层、重点在基层、创新也在基层。今后创新基层社会治理，需要积极转变执政理念，推进整体性治理，高度重视顶层设计、深化综合治理、坚持依法治理。在借鉴国内外基层社会治理的先进经验基础上，推进基层社会治理体制机制建设，形成党领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系，实现民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，这对于维护基层社会稳定，加快推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。

我国一些地方结合当地实际情况，以加强基层党建为出发点，以基层社区服务为主要内容，以解决群众的实际困难、凝聚人心为主要方向，以党建引领基层社会治理创新，探索出一条具有当地特色的基层治理新模式。例如以撤销街道、扩大社区规模、强化社区服务为主要模式的“铜陵模式”，践行政社互动的“太仓模式”以及“杭州模式”、“济南模式”、“上海模式”等不同的模式。这些地方的实践与探索，使基层政府职能得到转变，扩大了基层民主，提升了基层社区服务，增强了群众自治能力，满足了城乡居民基本公共服务需求等。形成了党委政府、企业、社会组织、广大群众等多元主体共同参与、协同参与基层社会治理的新格局，推动了基层社会治理体制机制的改革创新。

二、“碎片化”：当前我国基层社会治理面临的现实困境

可以肯定的是，改革开放30多年来，我国的经济发展取得了骄人的成绩，我们用30多年的时间完成了西方发达国家需要几百年才完成的发展历程，但是西方国家在不同时期出现的社会矛盾在我国这个相对集中的时期逐渐显现出来。我国自20世纪80年代以来群体性事件呈现不断增多的发展态势，同时，所涉及行业越来越多，而且越来越复杂，参与群体性事件的主体成分日益多元。近年来因征地拆迁、劳资纠纷、环境污染等利益冲突而引起的群体性事件已遍及全国各地、各个行业，涉及城市、农村等众多领域，波及面非常广，参与群体规模越来越大，严重影响了城乡基层社会的稳定。

(一)利益诉求碎片化

1978—2000年，我国城镇化水平从17%提高到36%，年均增长1.2%。2000—2010年，我国城镇化水平进一步从36%提高到49.7%，年均增长1.37%。2011年我国城镇化水平首次超过50%，达到51.3%，截止到2014年9月，中国的城镇化率达到了53.7%。[1]伴随着工业化、信息化、城镇化、市场化的加快，我国的社会结构、经济结构、产业结构、所有制结构急剧转型以及社会组织形式、社会阶层关系、社会利益格局、社会治理对象、社会价值理念等都发生了深刻的变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已经不适应新的经济社会发展要求。

当前，我国处于社会急剧转型期，最显著、最深刻、最普遍的特点即为经济制度、社会结构、社会制度、行为方式、人际关系等方面发生了根本性的变化。尤其伴随着城乡各项改革的深化，因经济成分、就业方式、利益关系、分配方式和价值观念的多样化，出现了社会结构分化、价值观念多样化、利益主体和利益诉求多元化等新特征，社会阶层与利益主体的分化导致社会结构呈现出一种“碎片化”的状态。“碎片化”是传统的社会结构、社会关系及社会观念的一体性被瓦解，代之以多种多样的利益诉求和阶层分割的状态。随着总体性社会逐步解体，单位制的弱化，个人对国家的制度性依附逐步消失，国家对个人的庇护也逐渐消失。由于户籍、身份、地域、阶层、体制的差异[2]，社会群体和利益诉求趋向多元化、碎片化，给基层社会治理带来了严峻挑战。

(二)治理结构“碎片化”

当前我国很多地方积极推行复合型、多元化的基层治理架构，但是由于这样的治理结构缺乏统一明确的治理主体，难以达成共识，缺乏整合不同利益群体诉求的体制机制，容易导致基层治理架构逐渐呈现出一种碎片化的状态，在一定程度上加剧了矛盾与冲突。[3]凯特尔认为：“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”[4]治理的理想状态就是将政府机制的公平导向、市场机制的效率导向以及社会的公益导向结合起来，在公私分摊公共事务和公共责任的基础上，既能有效地维护公共利益，又能保障私人利益。

在我国现行行政体制下，在党建引领的基础上，基层政府是公共服务和社会治理的主体。但在现实工作中，许多职能部门出于理性的考量，很容易采取“趋利选择性”策略，导致政策、信息、文化、执法等治理功能上形成“各自为政，争权夺利”的“碎片化”局面。当前我国基层治理结构“碎片化”暴露出的问题主要表现在四个方面：

1．基层党组织功能“弱化”

一些基层党组织软弱涣散，组织动员力和控制力下降，基层治理的政治核心和引导作用发挥的不够，以至个别地方家族、宗教势力有所抬头；新经济组织和新社会组织的党建工作创新跟进不够，存在薄弱环节；个别基层党员干部宗旨观念不强，能力素质跟不上，缺乏责任感事业心，甚至违纪违法、侵害群众权益。近几年，全国各地在区域化党建、党建联建、两新组织党建方面涌现出许多特色和亮点，但很多都缺乏整体设计和系统考虑，属于单项“党建品牌”，或倾向于群众工作方面，或倾向于党建工作方面，只侧重于解决单一方面的问题。当前，社区党建工作还存在一些不容忽视的问题，比如，新建小区党组织体制不顺，特别是在城乡结合部区域，党组织的建立比较混乱，出现双重管理、多重管理的问题；有的基层党组织对于党建引领作用认识不到位，没有问题意识，就党建说党建，缺乏规划，缺乏宏观思考。有的党组织被动应付，工作不努力，抱怨牢骚多，思路办法少，不能适应社区治理形势的要求，影响了社区治理工作的整体成效。

2．基层政府职能“模糊”

职能界定的不清导致政府治理边界不明，各公共主体之间责任“模糊化”，难以形成合力，这样就容易导致基层政府职责功能的碎片化，呈现出“只重分工而缺乏整合”的模糊状态。[5]目前，一些基层政府的功能转变不到位，定位不清，包揽过多，条块分割，资源分散，行政效能不高；不少地方习惯将群众自治组织作为政府的附属和延伸，村(居)委会存在行政化倾向，陷入繁杂的行政事务，自治能力和资源不足；一些基本公共服务与群众需求脱节、错位，出现供需失衡。据江苏省对部分乡镇(街道)党委书记和干部群众抽样调查，认为当前社会治理存在的主要问题中，“基层政府职能过滥、包揽过多，很多社会管理事务做不了也做不好”的占31.5%，“基层社会组织建设落后、社会管理缺乏应有的社会载体”的占26.7%。其次，部分基层干部能力素质较低。有的地方和部门领导干部缺乏统筹谋划、驾驭复杂局面的能力，有的对新形势下社会治理的方法手段学习运用不够，缺乏化解矛盾、解决难题的本领。据抽样调查，认为当前社会治理中存在“基层干部社会治理意识不强、工作方法滞后”的占26.7%。

3．社会组织参与“缺位”

党的十八届三中全会强调：“要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”长期以来，社会组织在满足城乡社区群众基本公共服务、畅通群众利益表达渠道、有效化解社会矛盾、解决群众实际困难、维护社会稳定等方面发挥了非常重要的作用，是连接党委政府与群众的中介和桥梁。与西方发达国家相比，我国社会组织发展是滞后的，远远不能满足城乡居民多元化、个性化的服务需求。当前，我国社会组织的独立性不强、专业性不高、权威性较弱，尤其是为弱势群体服务的社会组织少，难以满足人民群众日益增长的公共服务需求。长期以来，由于基层社会组织缺乏相对稳定的资金来源、强有力的政策支持和专业化的系统指导，加上社会组织的从业人员大多以兼职为主，流动性较大，难以有效地发挥他们在城乡基层社会治理中的参与和协同作用。社会组织是参与社会建设和治理的重要主体之一，但我国社会组织无论在基层建设还是在宏观社会场域，基本上处于“缺位”的状态。在基层表现为缺场，即社会组织在社会治理中的缺席；在宏观社会中则比较复杂，在社会建设的整体推进中，并没有为社会组织留有空间与位置，社会治理处于“结构性缺位”状态。[6]

4．基层自治建设“滞后”

群众的自治意识和能力有待增强，城乡民众参与社会治理有限。广大群众对政府依赖性较大，独立性不强，社会参与的非理性问题较为突出，网上参与的失范和失序问题比较严重。一些地方在基层选举中程序不规范，拉票贿选等现象时有发生，存在基层民主“虚化”现象；一些地方落实执行民主决策机制不到位，随意变通，流于形式甚至“暗箱”操作。人民群众日益被动化，社会缺少发展活力。[7]要解决好城乡基层治理工作中的这些问题，关键要创新社会治理理念思路、体制机制、方法举措，推动由社会管理向治理转变。

基层治理结构及其主体的“碎片化”使多元主体合作治理效率低下，相互扯皮，同时造成责任模糊和问责困境，在“问责”中究竟应该具体承担什么责任，无法明确，从而导致责任流失，不利于基层社会的稳定。[8]

(三)治理机制不健全

1．治理理念亟需转变

一些地方重经济建设轻党的建设、社会建设，一手硬一手软的问题仍不同程度存在；重管理轻服务，重形式轻实效，重当前轻长远等倾向依然存在；从自上而下、行政管控“管理思想”到多元主体合作、平等协商“治理理念”的转变还不到位，依法治理、以民为主的理念仍未真正树立。一些地方政府的职能定位不清，角色功能冲突等越位、缺位和交叉问题仍比较突出，基层治理仍以管控为主，很多举措表现为“防群众、怕群众”，而不是“爱群众、为群众”；很多创新治理的做法还是摆花架子，对百姓来说“中看不中用”，群众最关心的热点问题和最直接、最现实的难点问题尚未得到及时解决。“官本位”、“管本位”思想仍占据主导地位，“父母官”、“为民做主”的惯性思维仍在发挥作用，依法治理、以民为主的治理理念仍未牢固树立。

2．治理方式有待创新

目前一些地方的社会治理手段仍然以单一的行政控制为主，缺乏社会各主体的多元参与。由于制度上有缺失，治理的多元主体、权责划分、资源保障、奖惩机制、监督检查等制度设计和具体安排很不完善，导致基层政府不知道“什么该管什么不该管”，很多领域和问题“不知道该谁管、怎么管”，错位、缺位、越位现象严重。行政控制手段运用依然过多，以引导、疏导、协商、协调、教育、服务等方式进行社会治理的投入相对薄弱；一些地方仍习惯于用传统方法和主观经验开展工作，奉行重结果不重过程的实用主义，难以在新形势下进行有效的社会动员，陷入老方法不管用、新方法不会用、硬方法不敢用、软方法不好用的困境。

3．顶层设计仍需加强

党的十八届三中全会提出了全面加强“国家治理体系和治理能力建设”的总要求，符合我国的现状和全面建设小康社会的迫切需要，需要各地各级特别是城乡基层抓好落实。目前，因国家从“社会管理”模式上升为“社会治理”模式，从提出到实践不到一年时间，各地特别是城乡基层还未从思想、认识、体系上完全转变过来，原来长期的“管理”模式还有巨大惯性。党的十八届三中全会提出的“系统治理、源头治理、综合治理、依法治理”是今后基层治理的原则和方向，但还缺乏系统性、整体性、权威性的法律法规和相关制度、文件。目前全国各地对基层社会治理的认识、理解、落实办法，力度不一致，这就导致各地的贯彻落实力度、效果差异较大，常常因领导或主要领导的理解、重视程度不同存在很大的差异。目前城乡治理存在的问题很多，这些问题的解决，关键是“顶层设计”，制定相关的配套措施。一些领域的工作和制度存在“碎片化”问题，特别是治理的多元主体如何明晰定位、划分权责，如何整合资源、形成合力，如何让监督、约束激励等机制有效运行需要制度设计，错位、缺位、越位问题需尽快破解。

三、整体性：对创新基层社会治理运行机制的思考与探索

“碎片化”在社会层面上表现为利益的多元与分化，“治理”虽然强调社会多元主体共同参与，但由于职能分工、部门利益、权力关系的碎片化导致社会管理的碎片化，所采用的大都是个体主义或各自为政的方法。如果每一个主体都从自身需求出发而不考虑社会整体，在社会治理的实践层面造成严重的碎片化和多主体自我中心主义，与复杂化、动态化、多样性的“真实世界”格格不入，对风险社会所面临的社会风险认识、反应和处置滞后，社会矛盾将得不到妥善的解决。[9]在现实工作中，基层的很多社会问题都需要跨部门、跨地区才能得到有效地解决，这要求基层政府从整体上通盘进行考虑，将有限的资源集中使用，告别基层治理的“碎片化”状态。[10]

因此，加强与创新基层社会治理是一项长期、艰巨和复杂的战略任务，是一项涉及方方面面的系统工程。为了克服在基层社会治理过程中的“碎片化”现象及其弊端，需要从整体上推动基层社会治理运行机制建设。整体性治理在目标上强调社会问题的预防与矛盾化解，以满足公众的实际需求和结果为导向，为公众提供无缝隙的公共服务，解决公众的实际困难，从而达致整体性治理的最高水平[11]，这既是整体性治理需要达到的一种理想状态，也是破解碎片化的一条重要途径。整体性治理在方法上强调“社会整体大于其部分之和”，切实加强顶层设计，注重整体性整合、技术整合、目标和手段的增强，注重系统性、全面性和针对性；在机制运行上重视调动各治理主体之间的积极性，增强各自的互相信任和责任感，坚持依法治理，加强长效的制度化建设。

(一)积极转变执政理念，加强基层治理的顶层设计

当前，治理理念虽然已深入人心，但由于各部门利益的分割以及基层治理结构的碎片化，在实际运行中很难渗入到治理的过程，效果并不明显，行政型与统治型的控制方式仍然贯穿于整个社会治理过程。俞可平指出，治理是一个过程而非一整套规则或活动，这一过程基于协调而非控制，并以持续的互动取代正式的制度。[12]转变执政理念，推动整体性治理，需要在实际工作中坚持以人为本、服务为先，注重关口前移、源头治理，把解决民生问题、提高服务水平作为出发点和落脚点，以人民满意为根本标准，以群众工作为根本方法，从源头上、根本上解决社会领域的各种问题，促进社会长治久安。在“多元共治”的社会治理中，政府不仅是治理的主体，也是被治理的对象。政府与社会主体是平等的，是合作型伙伴关系，政府的权力应被关进制度的笼子里，从全能政府向有限政府转变，从社会管理的执行者转变为社会治理的参与者和服务者。鼓励政府部门、社会公共机构、社会组织、企事业单位及公民个人等多元主体，通过多方互动与协作，实施共同治理，形成党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会治理和公共服务网络，凝聚社会治理的合力。

加强基层社会治理的顶层设计，需要总结、吸收国内外有益的经验，尽快制定基层治理具体的可操作性强的配套措施和文件，切实处理好系统规划与“摸着石头过河”的关系，处理好顶层设计与地方先行先试的关系，突出政策的可操作性，完善试错和纠错机制。当前大量社会矛盾和问题涉及民生领域，必须通过深入贯彻落实科学发展观、加强社会建设、着力改善民生加以解决，以民生改善促进社会和谐。从基层来讲，加强源头治理就是要推动社会治理关口前移，着力解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，最大限度地使社会矛盾不产生、不积累、不激化。不断建立健全完善重大决策和重大工程的社会稳定风险评估机制，切实从源头上预防和减少社会矛盾。

(二)全面深化基层综合治理体系建设

加强城乡基层社会治理要坚持治标与治本相结合、管理与服务相结合，充分发挥综治体制机制优势，整合各方力量和资源，不断完善基层治理工作体系，全面推进社会治理各项重点工作。

第一，构建社会矛盾纠纷排查调处体系。一要健全社会矛盾动态排查机制。建立信息共享、分析研判、责任倒查等制度，构建社会矛盾动态排查机制，进一步健全各级政法维稳部门社情民意定期分析和矛盾纠纷零报告、分级预警、排查责任追究等制度，构建动态排查社会矛盾的长效机制，提升对不稳定因素的预知预防能力。二要不断创新发展社会矛盾调处体系。推广一些地区建立社会矛盾多元调处机制等做法，进一步完善人民调解、行政调解和司法调解协调运行机制和诉调、公调、检调等对接机制，健全市、县、乡、村四级矛盾调处工作平台，强化征地拆迁、医患纠纷、劳资纠纷、环境保护、职业健康、食品安全、交通事故、消费者权益等专业调处机制建设，构建多层次、全覆盖的矛盾调处责任体系。三要进一步畅通群众诉求表达渠道。深入开展“三解三促”、“大接访”活动，建立健全领导干部下基层驻点常态化工作机制及定期接访下访制度，将依法解决合理诉求作为重点，尤其对信访积案要找准症结、落实措施、包案化解，努力实现到省规模集访、进京集体访、进京重复非正常访数量总体持续下降。

第二，构建流动人口服务管理体系。目前我国常年在城市打工的流动人口达3亿多，做好流动人口服务工作对维护城乡社会稳定非常重要。要把畅通流动人口利益诉求、提升自身素质、实现发展愿望、提高我国城市化发展水平、不断提升城乡基本公共服务等有机结合起来。积极推进和实施居住证制度，不断消除城乡差别，逐步解决流动人口在子女上学、医疗卫生等基本社会保障和公共福利等方面存在的问题，实现城乡基本公共服务均等化。积极推行流动人口集中住宿、集中服务、集中治理的“三集中”模式，逐步实现流动人口服务治理一体化，切实解决流动人口在工作、生活中遇到的难题。

第三，积极构建特殊人群服务治理体系。目前各地特殊人群数量逐年大增，仅以江苏省为例，近3年全省共接收刑释解教人员97 728人，社区矫正对象44 915人，有不良行为青少年28 445人，易肇事肇祸精神病人3.1万人。如果这部分人服务和治理工作做不好，很容易引发严重的社会问题，许多地方发生的重大案事件中有相当数量的是特殊人群所为。做好特殊人群服务治理工作，要处理好管理与服务、控制与疏导、改造与帮扶的关系。推广一些地方由政府出资建立集监督管理、教育矫治、心理矫正、公益劳动、技能培训、就业指导、临时安置等功能为一体的帮教中心的做法，对社区矫正对象和刑释人员提供帮教服务，促进其尽快回归和融入社会。积极推广并建立易肇事肇祸精神病人收治中心、戒毒场所和康复安置场所的经验做法，尽可能把有严重不良行为的青少年送到专门学校进行教育矫治，健全社区服刑人员衔接管控机制、刑释解教人员必接必送和安置机制、易肇事肇祸精神病人和易感染艾滋病病人分级管理和集中收治制度、吸毒人员定期排查和动态管控机制，全面提高特殊人群服务管理效能。积极构建公共安全治理体系，努力提升立体化社会治安防控标准，最大限度挤压违法犯罪空间。

(三)积极推动共同治理，建立健全基层社会治理运行机制

当前，治理主体虽然多元但实际并未协同，导致多元主体间难以形成治理合力。加强基层社会治理创新是一项复杂而庞大的系统工程，涉及多个部门、多个行业，必须充分发挥各类主体和各层级的积极作用，强化协调配合，完善各方互动、部门联动和典型带动的工作格局，努力形成推进工作的合力。

第一，坚持党在加强和创新基层社会治理中的核心地位。完善基层社会治理机制，核心在党组织。进一步健全党的基层组织体系，发挥基层党组织严密而强大的体系优势，以基层服务型党组织建设为龙头，带动促进各类基层组织建设。进一步发挥基层党组织的政治功能，基层党组织的战斗堡垒作用，集中体现在政治引领上。坚持把政治属性摆在首位，加强政治引导、组织领导和工作指导，更好发挥服务群众、化解矛盾、凝聚人心的作用，把各类组织和社会群体团结在党组织周围。通过对话、沟通、协商等办法，有效协调各方，促进多元主体在社会治理中各负其责、互动合作，实现顺应民意与引领民意紧密结合、增进社会活力与有效统合社会力量的有机统一。党在基层治理中的地位和作用只能加强不能削弱，必须坚持党总揽全局、协调各方的原则，强化党组织在各种组织中的领导核心作用，把党在基层的政治、组织优势转化为治理、服务优势，带领引导社会各方面力量积极有序参与，确保基层治理的正确方向，形成强大治理合力。进一步提升基层党员干部队伍素质，优选基层党组织带头人，着力创新培养、选拔机制，加强日常监督管理和考核评价。

第二，强化政府社会治理和公共服务职能。完善基层社会治理机制，关键在政府。习近平总书记指出：“要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。”基层政府作为公共服务的主要提供者、社会秩序的一线维护者，应全面正确履行职能，处理好与社会、市场的关系，能放则放、应管尽管，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。以区域为单元整合公共服务资源，打破行政区划壁垒，着力提高自身社会治理效率，为更多社会力量积极参与创造有利条件和环境。加快政府职能转变，按照政企分开、政社互动的改革要求，科学界定政府及其职能部门在社会治理和公共服务中的职责任务，将政府管不好、管不了且适宜于社会组织承担的公共服务职能移交给社会组织，切实解决一些领域多头治理、分散治理等问题。进一步强化公共服务体系建设，加快提高公共服务水平，促进基本公共服务均等化。坚持依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力，履行社会治理职责。

第三，充分激发社会组织和群团组织的活力。完善基层社会治理机制，动力在社会。孟建柱强调，加强和创新社会治理，推进社会治理社会化，激发社会自治、自主、能动力量，让大众的问题由大众来解决。[13]切姆皮尔把治理看做是一种即使在没有政府参与或无人有权指挥的情况下也能把事情办成的能力。[14]只有充分发挥群团组织、基层群众自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，才能有效动员各类社会群体和广大居民积极参与社会治理，释放内生动力，激发创新活力。党的十八届四中全会明确要求，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。社会组织是基层社会治理的重要主体和依托。李培林指出，要建立一个有活力的社会，需要建设一支庞大的社会工作人才队伍，形成能够发挥重要作用的社会力量，我想还是要沿着当初发育市场的思路，一方面注重新的社会组织的发育，另一方面也要注重已有的社会组织的职能和机制转变。[15]当前，政府简政放权为社会组织发展提供了广阔舞台，日益增长的社会服务需求也为社会组织发展创造了巨大空间。应坚持培育发展与监督管理并重，加快构建结构合理、功能完善、诚信自律、有序竞争的社会组织发展新格局，使之成为提供公共服务的“生力军”、增进社会和谐的“润滑剂”。特别要处理好党的领导与社会组织依法自治的关系，着力理顺社会组织党建工作体系，将党的工作融入社会组织的运行发展之中，把社会组织培育成为社会治理的重要力量、党长期执政的可靠基础。因此，各地加快建立政府向基层社会组织购买服务机制，依托基层社区综合服务设施建设社区社会组织孵化基地，为新建社区社会组织提供组织运作、办公场地、服务场所、启动资金等必要支持，培育发展一大批服务性、公益性、互助性社区社会组织，满足社区群众日益增长的多元化、个性化的公共服务需求。支持基层群团组织加快转型升级，全面参与社会治理，拓展群团组织承接公共服务和公益事业的具体路径和实现形式，引导其发展成为综合性、枢纽型社会组织，发挥联系党委政府的桥梁纽带作用，发挥对其他社会组织的示范带动作用。同时，按照政社分开、管办分离的原则，加快行业协会商会与行政机关脱钩，真正回归社会组织的民间属性和应有活力。郑杭生认为，要使社会有序和活力兼具，必须自觉调整国家、市场和社会的关系，积极探索发挥行政力量、市场力量和志愿互助力量的合力，既要避免它们各自的“政府失灵”、“市场失灵”和“社会失灵”，又要避免它们之间关系上的越位、错位、虚位、缺位。[16]

第四，不断提高群众参与基层治理的积极性。完善基层社会治理机制，根基在人民。只有坚持人民主体地位，发挥人民主人翁精神，尊重人民首创精神，最广泛地动员组织人民群众依法参与社会治理，才能真正实现基层治理的民主化、法治化。应进一步健全基层党组织领导下规范有序的基层群众自治制度，引导群众更好地自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。一是调动群众参与自治的积极性。要真正尊重群众、相信群众，有效保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，营造良好的政治参与文化，通过宣传教育强化群众的责任意识和自治意识，引导群众在参与中熟悉制度和程序，培养和历练参与技能。同时，将自治工作更多聚焦到关系群众切身利益的热点问题上来，通过实实在在的自治议题和自治成果，使群众真切感受到参与的实际效能，形成持续的正向激励。二是完善群众自治机制。不断完善村(居)民直接民主选举制度，进一步规范完善民主选举程序，集中整治选举“乱象”，确保选举的合法性、民主性和有效性。着力健全基层民主科学决策制度，拓宽群众参与民主决策的渠道，规范基层重大事务民主议事决策的范围、程序和方法，有效保障村(居)民依法行使权利，维护村(居)民合法利益。推进基层协商制度化，加强民主监督，全面推行党务公开、政务公开、村(居)务公开。基层治理的关键在于让公众自主参与，激发社会创造与发展活力，实现“政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动”。居民自治是社会机制中最为重要的一环，也是社会活力的真正来源，在推进社会体制改革中注重激发社会活力，让所有居民真正充分参与社区事务，完善基层社会治理，实现政府与居民的顺畅沟通。[17]同时注重发挥社会治理各主体的协同作用，积极发挥群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，形成党委、政府与社会力量良性互动的社会治理格局。从江苏、山东、广东、浙江等地的经验来看，坚持党委政府的领导，由党委政府对公共事务作出规划、拨款、进行政策监督和管理，大量的具体事务，交给社会组织、居民个人，通过激活企业、居民的方式，让全社会都自愿地参与到整个社会的治理当中，会收到更加积极的效果。

(四)坚持实现依法治理

党的十八届四中全会指出，依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。社会治理科学化水平较高的社会，必然是社会治理法治化程度较高的社会。

第一，强化依法治理理念。运用法治思维创新社会治理体制，实现社会治理法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。全面实施“六五”普法规划，要在“普”字上下工夫，深化“法律六进”活动，扩大法制宣传教育的广度、深度，不断提高全体公民特别是领导干部的法治意识，在全社会树立依法办事、守法光荣的风尚；在“新”字上见成效，不断利用新媒体等创新传播方式，增强法制宣传教育的影响力、渗透力与有效性；在“实”字上求突破，坚持普治并举，变事后被动宣传为事前主动预防，把对群众单纯的法律知识普及与培养广大群众的法律素养、法制观念结合起来，把解决群众法律缺失与解决群众实际涉法问题结合起来，切实提高广大群众学法用法的能力和水平，更加自觉地坚守法律底线，以法治化推动群众自治向更高层次发展。完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规和规章制度，推进市民公约、乡规民约等社会规范建设，做到依法建制、有制可依、按制办事。着力建立健全基层矛盾调解化解制度，完善调解、仲裁、诉讼等有机衔接的工作体系，从源头化解矛盾，维护公平正义。

第二，坚持依法治理手段。加强城乡社会治理，实现社会和谐稳定，运用法治方式和手段服务群众、维护权益、化解矛盾是根本途径。要紧紧围绕事关人民群众切身利益的实际问题，进一步完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，不断提高法律服务和保障水平，健全法律援助和司法救助衔接机制，使每位公民都能得到便捷的法律服务和公正的司法保护。要建立健全群众利益协调机制和社会矛盾化解机制，探索建立一般治安案件、轻微刑事案件、交通事故、刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼案件和行政诉讼案件协调机制，在法律的框架下实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

第三，加快社会领域立法。当前社会治理领域中出现的不少问题，许多与法规制度缺失有关，必须在健全法规制度和政策措施上下工夫。要加强社会治理立法，尽快制定出台法律和规范化文件，加强对社区矫正、户籍治理、人民调解、交通安全、安全生产、社会组织治理等方面的立法调研，加快社会治理领域地方立法进程，完善社会治理政策措施。尽快制定出台加强专业化调解机制建设、深化社会稳定风险评估工作、加强流动人口服务治理、居住证管理、社会治安防控体系建设以及易肇事肇祸精神病人、易感染艾滋病人群、吸毒人员服务管理与服务工作、非公有制经济组织参与社会治理服务、重点青少年群体服务管理等方面的政策意见，加快形成比较完善的社会治理政策体系。

四、结 语

改革与创新基层社会治理运行机制，解决基层社会治理的碎片化问题是一项系统工程，需要调动社会各方面的力量，从整体上进行推进。基于本文的分析，积极构建我国基层社会治理运行机制，其基本思路如图1所示。

从整体上加强与创新基层社会治理机制建设，除了厘清党组织、政府、市场与社会之间的关系外[18]，更为关键的是要进一步强化正确的政绩导向、完善科学有效的考评机制，推动各级各部门更加重视社会建设与基层社会治理创新，充分整合各种资源，包括尽可能将执政资源、执政力量、执政手段向基层倾斜，调动社会各界参与基层社会治理的积极性，切实推动基层社会治理机制从“理念”到“实践”的转换。

(感谢全国“加强城乡基层治理专题研讨班第(7)期”学员焦作市市长徐衣显、全国“加强城乡基层治理专题研讨班第(6)期”学员中央政法委综治三室副巡视员王雪鹏、中国浦东干部学院培训部综合处处长章志刚副教授对本文的修改意见。当然，文责自负。)

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