发达国家农业科技创新体系及其经验借鉴

作者：吴建寨等  责任编辑：admin  信息来源：世界农业  发布时间：2017-01-20  浏览次数： 2287次

【摘  要】农业科技创新体系是提升农业科技水平，推动现代农业发展的重要支撑。本文梳理了发达国家农业科技创新体系的实践和经验，针对中国农业科技创新体系存在的突出问题，提出相应政策建议，包括明确主体分工与定位、注重制度保障、完善经费投入机制、加强中介服务组织建设、创新人才培养机制、强化企业主体培育等，为提升中国农业科技创新体系建设提供参考。

【关键词】农业科技创新体系；国际经验

新中国成立尤其是改革开放以来，中国农业取得了巨大成就，其中农业科技支撑作用显著，在调结构、转方式、稳粮增收等方面发挥了重要作用。2014年中国农业科技进步贡献率56%[1]，农业科技创新已经成为现代农业发展的最主要动力要素。而科学技术孕育环境的科技创新体系，各类科技创新主体紧密联系和有效互动的支撑系统，对提升创新能力和效率至关重要。近年来，国家高度重视农业科技创新体系建设，连续出台文件，推动新型农业科技创新体系构建。2012年出台的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，指出要“建立适应农业领域发展的科技创新支撑机制”；2014年的中央1号文件，明确了“深化农业科技体制改革，推进农业科技创新”的重要任务；2015年4月，国务院副总理刘延东在农业科技创新座谈会上对“深化农业科研体制改革”做了进一步强调。早在20世纪90年代，就有学者开展了农业科技创新体系的研究[2]，多数研究从理论层面对中国农业科技创新的定性探讨[3-4]，也有研究开展了量化评估[5]。从研究结果来看，中国农业科技创新体系仍是问题、困境较多，主体创新绩效差[6-8]。因此，有必要借鉴发达国家的成功经验，基于中国农业科技发展的实际情况，提出适合现阶段国情政策建议，为构建新型农业科技创新体系提供参考。

1发达国家农业科技创新体系

1.1体系构成

（1）美国。美国已经建立了包括科技研发、推广中介主体在内较为完善的农业科技创新体系。科技研发主体主要包括科研机构、院校与企业等，国家科研机构与院校更多的是从事基础研究，以私人企业为代表的社会科研机构，重点从事应用、开发性研究。推广中介由各级推广机构与地方院校组成，分别负责不同层面的技术推广[9]。

（2）法国。法国的农业创新体系主要包括农业科研、农业技术推广2个层次。以法国农业科学院为代表的政府农业科研机构是法国农业科学领域的主体[10]，农业技术推广则以国家级“全国农业发展协会”与省级的“技术推广委员会”，以及县级农业技术推广组织来完成[11]。近十几年来，法国对农业科研和推广体系非常重视，特别是不断出台措施推动企业科技创新取得良好效果。

（3）荷兰。荷兰农业科技创新体系由科研体系、应用衔接体系为主。科研体系主要由大学、研究所、实验站等组成，以瓦赫宁根大学和乌德勒支大学及其下属试验站最具实力，布局合理，专业齐全[10]。应用衔接体系中，企业、各级农技推广局（中心）是主力军；此外，各种农民合作组织得到的重视发展，在农业科技推广中发挥了一定作用。

1.2支撑环境建设

（1）法律法规保障。发达国家一般建有较为完善的法律法规体系，为农业科技创新各项活动保驾护航。美国为推动创新主体结合先后出台《莫里尔法》（1862年）和《史密斯—利弗法》（1914年），为推动技术推广专门出台《国家技术转移促进法》（1996年）等。法国在1879年修订了《农业教育法》，决定在全国范围内进行农业教育；1995年又通过《农业指导法》，确定多功能现代农业建设目标。

（2）资金投入保障。发达国家农业科技投资多元化特征明显，不同投资主体有相对偏重的投资领域。美国农业科研经费来源主要包括政府、企业和个人等，自1958年以来经费总额保持8%左右的年增长率，国家资金投入以基础性、应用性研究为重点，约占97%，而社会资金中用于应用研究、开发工作的能占到90%左右。在法国，21世纪前10年，农业科研经费总额年度增加5%左右，其中国家投入占到一半[12]，国家资金主要支持法国农业科学院和高等农业院校开展基础性研究，应用技术研究经费则多为企业或研究单位自筹。

（3）组织协调保障。美国农业科研经费管理十分严谨，项目审批后，农业部及地方项目管理部门要进行跟踪进行检查和评估，决定后继经费的支持与否；推广经费往往直接拨给州立高校，高校按农业区划选择农场作为试验基地进行农业技术试验和推广。荷兰成立了国家农业研究委员会与专业咨询委员会，专门开展全国农业科研工作信息传递及成果推荐的协调、沟通工作。另外，荷兰建立有多种农业经济组织、行业组织或协会，负责农业生产经营者与科研机构、企业之间的联系、谈判与沟通。

（4）人才队伍保障。美国十分重视农业科技人才体系构建，通过多方面立法来加强政府对农业教育与培训的干预，以多种优厚的条件吸引全球农业科研人才的加入；同时，通过举办培训班等多种方式，帮助农民吸收利用专业技术及管理知识从事生产。法国重视农业高水平科研人才培养、招聘，对农民的素质要求很高，要求农民必须参加农业协会，并接受培训；农业技术师要求大学本科毕业，直接从事农场经营从业者必须取得专科毕业证书，并经专门考评合格后，才能进行生产经营。法国农民已经不只是传统意义上的农民，而是有知识、懂技术、能管理的农业经营者[13]。

2发达国家农业科技创新体系对中国的启示

2.1科技创新主体间分工明确

发达国家科技创新体系一般分为科研系统、推广系统与应用系统，各系统组成主体明确。科研系统一般由科研机构、大学与企业组成，推广系统包括推广机构，应用主体一般为具体农业生产者，主体间所承担研究任务分工明确。在科研系统内，政府科研机构更侧重基础研究，企业则更侧重应用技术研究，地方科研机构则更侧重满足当地农业生产经营的技术需求。

2.2国家经费支持重点突出

农业作为公益性行业，其带有公益性研究任务事关国家发展战略，关系国计民生、社会稳定，并且经济回报低，难以得到社会资金的支持，必须由政府来承担。国外多数国家对农业科技创新的支持以国家经费为主，重点支持政府科研机构，包括科研院所、高等院校等，尤其侧重基础性、战略性和全局性研究。

2.3良好的项目管理体制与协调机制

各国一般都有专门机构对于全国的农业科技创新活动进行管理与协调，使国家的科研经费、科研任务在不同级别、不同区域的科研主体间有着合理的分配与合作。对于关系重大的研究项目，组织以国家级科研机构为主的相关单位，集中研究资源与力量进行集中攻关，对极具区域色彩的项目，一般由区域级别机构来承担；同时管理机构对相关研究项目具有审批、检查、验收的权利，保证科研项目的科学开展。

2.4创新体系不断动态发展

农业科技发达国家积极制订与时代要求相符的研究计划与任务，科技创新内容更是根据世界科技发展热点不断更新、变化，如法国围绕可持续发展农业主题开展科技创新，重点突破生物技术、信息技术在农业资料利用效率、保护农业生态环境等方面的应用。同时，各国农业科技创新体系也处于动态完善中，无论科技创新核心主体确立、还是科研经费来源与分配比例关系等都是经过长期的发展才走到今天的。

2.5适度推动市场化改革

部分国家在国家经费重点支持政府科研机构的同时，适度推动了部分具有盈利能力的科研机构进行市场化改革，自收自支，自负盈亏，如荷兰通过推动科技机构的市场化改革，有效减轻了国家科研经费的压力，同时增强了部分机构的科研、科技推广的自主权与主动性。

3中国农业科研机构基本状况

3.1科研体系基本状况

据统计，2013年中国有农业科研机构1279个，农业科研机构从业人员102108人，其中科研人员52240人。农业科研人员中从事基础研究有4271人，从事应用研究有9196人，从事试验发展有32285人；从事农副食品加工行业，仅有7.5%的企业有R&D活动，6.4%的建有研发机构（2014年中国科技统计年鉴）。

3.2科研投资基本情况

从表1变化来看，2004-2013年，农业R&D经费支出年均增加19%，低于同期全国R&D经费支出的22.1%；全国R&D经费支出占国家GDP比重由2004年的1.23%增至2013年的2.01%，而农业科研机构R&D支出占R&D总支出的比重出现下降，最后3年基本保持在1%左右。

3.3存在的问题

（1）主体功能交叉重复。农业科研主体间分工不明确，国家、地方不同层次科研机构，甚至同区域、同层次的不同单位间在一定程度上形成了恶性竞争和低水平重复，导致科研经费的浪费；主体间的科研合作尤其是绝对熵值远高于世界其他国家，科技合作强度差，科研主体更多的是在单打独斗或同一类别主体内部的合作[5]。

（2）评价体系单一化。目前的农业科研评价机制过度注重于论文、专利等成果数量，对于转化、推广关注不够，对论文质量和对科学发展的贡献也需要进一步区分。虽然高层次科研机构和大学仍要发表高水平的学术论文和原始研究报告，但应弱化数量要求，并区别对待。

（3）科研成果与市场需求匹配较差。科研机构和高校的科技活动比重相对较高，企业较低，使得科研成果整体较多局限于学术因素，忽略市场需求；同时，与现实联系最为紧密的企业则更多重视当前经济利益，缺乏长远眼光，不具备持续创新和应用开发的能力，最终致使科研成果与市场需求匹配较差。

（4）经费支持的强度、持续性不够。目前中国科研项目立项机制对开展持续性研究的设计还需进一步完善，绝大多数项目都要重新申请，经费支持持续性差，这是在调研中普遍反映的问题；另外，中国农业科研投资强度（0.11%～0.20%）远远低于发达国家水平（3%～5%），甚至与国际平均水平（1%）相比，也存明显差距[8]，需进一步加强。

4中国农业科技创新体系建设的政策建议

虽然在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中，明确了中国农业科技创新主体主要由大学、科研院所、企业与民间协会等组成，但对于科技主体间的主从关系一直存在争论，有的学者认为农业企业，具有科技创新成果转化的优势，因此应成为农业科技创新的主体[14-15]，也有研究指出中国农业科技创新的主体应该高校和科研机构[16-18]。合理的科技创新体系应该能够充分发挥不同主体功能，同时提供主体间联系介质，推动主体间的协同；农业科技创新体系建设更要农业产业的个性特征，基于产业属性而建立，既要与同期社会经济发展大环境相吻合，又要有前瞻性的布局。当前，中国农业科技创新具有研发周期长、可控性低、地域性强、接受个体文化素质低、科技产品公益性强等特点，因此农业科技创新重任不能主要在科技企业，而是在农业科研院所、高校；同时，应强化不同主体间串联与协同，加快农业科技企业主体培育，逐步过渡。具体农业科研体系运行见图1。

4.1强化顶层设计，明确主体分工与定位从国家层面要强化顶层设计，明确不同主体的功能定位，引导公共科研的方向和总体布局，通过统筹规划，设定针对不同类型主体的科研项目类别，来引导主体功能的分工。当前，科研院所、高校应将充分发挥综合性、跨专业的学科联合性强、科技创新平台高，更多精力应放在周期长、学科交叉性强的农业基础性、前沿性、共性科技研究上，定位于知识创新与传播，兼顾技术创新；企业和推广机构应更多着眼于市场需求，主要定位于技术创新，尤其要突出大型企业在技术创新的作用，同时加大与高校、科研院所的协作，推动科技成果研发转化。

4.2加强法律法规建设，注重制度保障完善科技投入的相关法律，明确科技投入数量、分配机制、支持重点等问题，为科研创新工作建立持续、良好的外部环境。要对推动农业科技创新的制度进行体系化设计，既要发挥政府引导作用，更要发挥市场机制的调控作用。建立科学合理的农业科研工作评价体系，针对不同类型的项目、不同岗位的科研人员建立有针对性、差异化的分类考核体系，引导各主体功能的充分发挥，激励科研工作者的积极性，提高科技创新效率。建立有效的科技成果转化机制，对成果转化的资金投入、收益分配机制、知识产权保护等进行科学合理的规定，促进科技要素在主体间的合理分配，推动农业科技成果的转化进程。

4.3完善经费投入机制，明确国家经费重点明确国家经费支持的支持重点，合理配置国家财政支出在基础研究、技术研发和推广应用各部分投入比例，要进一步提高基础研究经费在国家经费支出中的比重，特别对未来农业发展产生重大影响的战略性、前瞻性领域，国家经费要向属于长期性研究，涉及科学发展的重大基础性研究倾斜。不断完善科技经费投入机制，逐步建立国家财政投入为基础，企业投入为主体，各类社会投资共同参与的农业科研投入格局；可通过实行税收减免等政策引导高校、科研院所、企业科研资金的投入，也可通过鼓励和支持科技人员以科技入股方式参与成果转化收益分配。

4.4构建新型合作机制，加强中介服务组织建设

要建立包括科研机构、高院校、企业等主体共同参与的协同创新组织，鼓励联合申报课题与人才流动，充分发挥各主体的比较优势，取长避短，激发各创新主体的积极性，实现资源的有效整合，在组织内部就能够实现农业科技“顶天”与“立地”的有效衔接，目前农业部现代农业产业技术体系以及中国农业科技创新联盟的建立都是有效尝试。建立和完善科技创新社会化服务体系，要培育包括信息服务机构、科技咨询机构和推广机构、管理咨询和培训服务机构等类型中介机构在内的社会化服务体系，为农业科技创新提供信息、中介、资金等服务支持，在生产经营者、大学、科研院校等各类主体间发挥联结、沟通作用，实现科技创新在各个环节的无缝衔接。

4.5创新人才培养机制，加强人才队伍建设

通过不断推进高等教育、职业教育、远程培训等知识传播工作，加大人才队伍的培养。不断探索创新型教育模式，激发学生的创新思维，同时通过合作研究、出国进修、短期访问等多种方式加强对于科技创新人员队伍培养；建立人才引进机制，创造引进国外高水平人才的环境，不断吸引世界优秀人才来中国服务；通过合作进修、职业教育、远程培训等多种方法，强化企业科技人员、农业技术推广者的培训，增强其服务意识和能力；鼓励高校、院所与企业通过建立联合科研机构、设立博士后流动站等方式联合攻关，推动人才流、知识流在科技创新主体间的高效流动。

4.6加大资源投入，强化企业主体培育

从政策层面加大对企业科技创新主体地位的扶持，加大对企业的科研资金支持，对于企业可以承担的科技创新，国家财政资金要给予适当倾斜；通过对税收优惠、财政返还等配套政策建设，引导企业本身对研发费用的投入；适度推动科研院所分类体制，对有能力走向市场的，在给予一定的过渡期安排的基础上，充分发挥市场活力，增强企业创新整体实力。仪器设备、文献资源等一直是企业科技创新的短板，要对现有的农业科技设施、科技文献和科学数据等科技资源进行优化重组，科研院所、高校等科技资源优势单位开放其实验室、图书文献、数据等资源，推动科技资源共享，加强对企业科技创新的资源支撑能力。

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