美国土地征收补偿中的公平市场价值原则

作者：沈开举 方　涧  责任编辑：admin  信息来源：世界农业  发布时间：2017-01-03  浏览次数： 1911次

美国在土地征收补偿中坚持公平市场价值原则，通过各种评估手段，大致确立被征收财产的虚拟市场交易价格，又探索出完整的司法确立程序，确保公正补偿，对我国的征收补偿制度改革有一定的借鉴意义。

“公平市场价值”是由美国联邦法院通过一系列判决而形成的，可追溯到《美国联邦宪法》中的征收条款。第五修正案规定:“未经公正补偿，不得为公共使用而征收私人财产。”因此，“公共使用和公正补偿”的内涵成为“公平市场价值”确立的源泉。

一、公平市场价值的确定原则———最高最优用途

为了确定市场价格，法院通常会尽可能多地考虑影响价格的因素，其中最为核心的是因为土地规划所引起的“最高最优用途”，即使被征收的不动产在当时并未用于该种用途。美国联邦最高法院对“最高最优用途”的定义是：“在合理的将来，在财产私有的前提下，完全考虑了这种用途对市场价格产生影响后的需求前景时，财产能够适用的产生最高收益和最有利可图的用途”。

1. 土地被征收后用于最优用途

这种情况通常出现在政府为了发展经济，而将住宅用地或者工业用地等规划成商业用地的情况下。尽管此类用“经济利益”去定义“公共利益”的征收方式在美国受到了合宪性的质疑，但联邦最高法院还是通过一系列判例支持了此类征收。美国的多数法院都判决，应将政府所得超出被征收者损失的部分按照一定的比例支付给被征收者。

2. 土地征收后的用途不是最佳用途

这种情况通常出现在财产被征收后不用于商业用途时。例如将一块农业用地进行征收用于绿化。此时需要注意的是，所谓最优用途实际上是财产对于私人所有者的最优用途，而非对于政府或者社会的最优用途。当政府将财产征收用于提供公共产品时，财产的用途符合社会最优选择，但并不一定符合私人的最优选择。此时全社会从中得到的收益高于被征收者的损失，政府得到的收益却往往低于被征收者的损失。在此情况下，衡量社会或政府的收益都是十分困难的。因此美国法院在最高最有用途原则的指导下，通常判决按照被征收者的损失，也即按照财产的现有用途来计算补偿。

二、公平市场价值确定的时间———财产征收之日

财产的价值会随着市场和政策的变化而产生波动，因此确定公平市场价值的时间就显得格外重要。通常情况下，根据公平市场价值的要求以及美国的司法实践，财产被征收之日是公平市场价值确定的基准时间。

具体而言，征收意味着权利的转移，而财产被征收之日被认为是权利转移的时间。但是美国联邦法和州法均未就“财产被征收之日”做出统一的规定。在司法实践中，有的州将正式申请授权令的时间认定为权利转移的时间，也有的州将时间认定为首次提出国家征收的诉讼日期，或者实际征收之日，即政府实际占有被征收不动产的日期。但在大多数情况下，一般依征用的最后决定下达之日来确定公平市场价值，其价格为当日自愿买方付于自愿卖方的现金额。而如果征收决定下达之日时的市场价格已经被破坏，可运用一般原则的例外情况来处理，在这种特殊情况下，会运用不同的手段和时间来确定补偿金额。

三、政府与被征收者达成补偿协议下公平市场价值的确定方法

在美国，如果政府和私人土地所有者之间达成关于公正补偿的协议，那么便不再需要进入到进一步的解决征收冲突的司法程序中。而对于公正补偿的计算通常以“公平市场价值”为标准。市场价值是指财产被征收之时自愿买家和自愿卖家不受强制力影响下达成合意形成的交易价格。

在一般情况下，以下方法被用于确定公平市场价值：

1. 重建成本或改造成本法

该方法是指通过估算被征收财产在附近地域中进行重新建造或者改造具有相同用途的建筑，使其达到被征收财产的原有用途所需的成本来确定公平市场价值。利用重建成本来确定公平市场价值通常被用于新建筑，以及诸如教堂、医院等具有特殊用途的建筑。如果建筑相对陈旧，则通常会采用改造成本的方法予以确定。在这种情况下，对不动产折旧价值的计算会运用会计学中的直线折旧法、加速折旧法以及偿债基金等算法。然而对于征收之时的公平市场价值，还须通过专家对不动产的观察、评估、测算等才能加以确定。

2. 资本化收入法

资本化收入法是评估商业建筑公平市场价值的最佳手段。例如，一套公寓的公平市场价值的评估需要将其租金收入考虑其中。该方法实质上是对被征收财产实际或未来潜在收益的一种估计。例如租金等按年进行的收入，可以被转化成资本化率进行计算。这一比率取决于货币价值、安全性评估以及收益流量的持续性。鉴于商业收入具有较大的不确定性，因此，只有归属于被征收不动产本身的收益才可被计算在内。例如，对纯租金收入的估算通常需要考虑征收不动产当下的租金收入、附近相似不动产的租金收入、出租的期限、无法出租的空缺损失以及诸如利息、税收、经济形势等。

3. 其他

除了上述两种主要方式以外，通常还存在最近销售价格方法（检索被征收财产最近的销售价格）、征收前后价值对比评估法等。

在土地征收过程中，会存在一些特殊情形导致被征收财产价值的上涨或者下降。根据一般理解，基于政府行为而引起的被征收财产价值的增加或减少，对于财产所有者而言是一种“意外”，因此不应该影响对被征收财产公平市场价值的评估。

1. 征收前价值的增长

联邦最高法院在UnitedStates诉Cors案中认为，因政府对不动产的需要而引起该不动产增值的，被征收者没有权利获得该收益。同时，因征收行为而引起的任何不确定的价值的增加都应该排除在收益之外。

当一个区域内的土地被征收以后，相邻土地的市场价值可能会由于被征收土地的开发而增值。随后，假如政府决定征收该增值的土地，那么政府的征收补偿必须包含增值部分的市场价值。然而，如果一个公共建设工程在规划之初打算征收几宗土地，但是只有部分土地在最初被征收，剩下那些未被征收的土地，其所有者并不能要求这些土地在日后进行的征收补偿中包含增值的部分。

2. 征收前价值的减少

土地所有权人在土地征收前可能会面对两方面的经济损失:第一，土地征收的消息可能会引起土地价值的下降;第二，土地的使用价值在宣布征收和真正实行征收这段时间内可能会遭受损失，例如用于出租的不动产，承租人可能会提前结束合同，而新的承租人通常对于即将被征收的不动产持审慎观望的态度。在美国的大部分州，因宣布征收和真正实行征收这段时间内引起的损失，政府是不予补偿的，因为法院将这种损失认定为“意外”。然而，如果政府征收行为的延迟不合理或有失公平，那么在计算公平市场价值的时候应当予以考虑。

3. 部分征收损失

部分征收，意指只征收所有者某片土地的一部分，剩余部分仍由所有者拥有的情形。当发生部分征收的情况时，不仅需要补偿所有权人被征收部分财产的公平市场价值，而且需要考虑是否补偿因此给剩余部分土地造成的价值损失。通常而言，判断是否补偿剩余土地损失的标准在于明确该剩余部分是否与被征收部分土地在位置上具有连接性，同时在土地权利和使用上具有统一性。如果满足标准，则两者都需要补偿;如果不满足，只需要补偿被征收部分。

这些条件并非一直被同等地给予考虑，“统一性使用”是其中最为关键的因素。例如两宗由一条道路而分割的土地，虽然它们在空间上的相邻性被阻却，但如果它们被一起用于建造办公楼或者停车场等，仍旧满足补偿的标准。而在通常情况下，不仅现存的“统一性使用”会被考虑，将来或者规划中的“统一性使用”同样会被考虑在内。另外，权利的统一性这一因素并不要求不动产的共同所有人在每一块土地上拥有相同的不动产权利，这种统一性是一种“实质的统一”。

当然，在部分征收中存在一种例外情况，即如果两片土地在使用中具有功能上的互补性，那么即使它们不具有空间位置上的连接性，政府依旧需要补偿剩下土地的价值损失。例如，当一条街道将一片土地分成了两部分，其中一部分被用来建设停车场，作为另一部分土地功能上的配套设施，此时便满足了补偿剩余部分土地价值损失的要求，而如果此条道路分割的是一家磨粉厂和木材仓库，此时因为不具有功能上的互补性，也不满足统一性和连接性，因此通常剩下土地的价值损失将不予补偿。

对部分征收的补偿，其计算方法为被征收土地的市场价值加上剩下土地在被征收土地征收前后所产生的价值差额，或者土地被征收前的公平市场价值与被征收后剩余部分土地的公平市场价值之间的差额。

4. 部分征收获利

在部分征收的情况下，也有可能使得土地所有者剩余部分的土地发生增值。这种附带的利益被分为一般利益和特殊利益两种。一般利益针对的是公众，而特殊利益则是基于土地被部分征收之后经过开发给私人所带来的利益。联邦最高法院认为该部分增值的利益应当从补偿中被去除。理由十分简单，因为宪法并未要求政府将被征收人“置于一个比征收前更加优越的位置”。

5. 不予补偿的情形

在征收中，存在一些政府不予补偿损失的情形。

第一，个人的及商业的损失。一般而言，“公平补偿”并不包含也不要求对商业破坏、利益损失或者商誉损失进行补偿，因为这些因素带有极强的不确定性和个人随意性，而不仅仅由于土地引起，尽管这些因素会极大地影响到不动产的价值，也并不会将其纳入征收补偿的考虑范围之内。

然而，这一不补偿政策在美国也遭受了极大的非议。在Mitchell诉United States案以后，一些州制定了一系列州法令或利用判例法对因征收而引起的商业损失给予补偿，尤其是出现商业活动被完全破坏并难以取代的情况时。不仅如此，私人房屋主也认为个人的家庭历史和身份标识与自己的房屋土地具有密切联系，将这种十分重要的主观损失排除在补偿范围之外并不合理。

第二，重新安置的损失。一般而言，被征收者或者承租人因政府的征收行为而引起的财产转移、搬迁等费用不予补偿。这种补偿仅仅出现在政府对不动产的临时征用中，当征用的时间正好处于承租人的租赁期限内时，政府会以租赁价值来考虑这部分的损失，而非单独的损失。

四、政府与被征收者未达成补偿协议下公平市场价值的确定程序

在政府和不动产所有者未就补偿协议达成一致的情况下，双方就会进入司法程序。在美国，各州制定了自己的征收法，因此具体规定会存在差异，但是一般而言，其程序主要分为两部分:一部分为初步征收程序，另一部分为听证、审判及后续程序。

初步征收程序发生在不动产所有者提起诉讼之后，初步征收法令发布之前。这一程序的受理单位是不动产所在地的州地方法院，正式启动的标志是对原告起诉的受理和传票的发出。

在这一程序中，如果法院发现征收行为是没有必要的，司法程序终止，不动产所有者继续拥有不动产所有权。如果法院根据证据发现征收是为了公共利益，并且政府满足了法律所要求的证明责任，则应当制作初步征收令。

初步征收令开启了公正补偿的确定程序。在一个法律规定的时间段内，被征收人需要对自己的公正补偿的主张提交陈述和申请。如果政府认为该主张合理，则必须支付被征收人所主张的相应价款，如果不接受或逾期不予回应该主张，法院应当将该纠纷提交征收委员会。

下一个程序是听证，主要由征收委员会主持。法院会任命三名没有利害关系的人员担当征收委员会成员。其中一人由征收者推荐，一人由被征收者推荐，两名被推荐人共同推荐第三人担任征收委员会的主席。而对于每一个被推荐人，美国各州都规定了相应的任职资格。以蒙大拿州为例，要求每个成员符合以下要求：（1）必须精通英语；（2）必须为该案法院管辖内的当地居民；（3）与任何一方当事人不存在六代以内的血缘关系；（4）与任何一方当事人不存在监护、雇佣、借贷、代理、合伙或保证关系。

征收委员会根据法院的指令在确定的时间和地点会面。在召开听证会时，征收委员会要听取各个利益相关人的陈述、申辩，并审查所有提供的证据。他们的首要职责便是确定被征收的不动产当下的市场价值。如果争议的不动产由几片不同的土地组成，那么在进行市场价值确认时，要将每一片土地以及土地上的不动产等的价值分开评估。同时，征收委员会还要对土地开发所带来的增值收益和未被征收的相邻土地的价值减损或上升进行评估。

在征收委员会对被征收土地的市场价值做出评估之后，双方当事人均可以向州地方法院提起上诉。除非当事人双方达成合意，否则陪审团必须听取当事人的上诉，并就征收委员会的评估做出判断，确认对被征收人的补偿是否为公正补偿。

在陪审团做出裁决之后，征收人需据此向被征收人送达最终书面要约。如果再次被拒绝，则可以上诉至最高法院，并获得最终的判决和确定补偿价款。