农村基层社会管理的现状、问题和对策 ——对川渝湘鄂赣豫粤农村基层社会管理体制的调查

作者：胡雅琼等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-13  浏览次数： 2131次

农村是中国社会的最基层，是社会管理的最基本单位。作为一个农村农民农业大国，天下未治、乡村先治，天下未乱、乡村先乱。当前，我国大量的社会需求来源于基层，大量的社会问题产生在基层，大量的社会矛盾根源在基层。因此，社会管理的基点、重点和难点就在农村。农村稳定了，社会才能稳定；农村发展了，社会才能发展。近日，我们华中师范大学中国农村研究院“调查咨询中心”组成课题组分赴广东、河南、湖南、湖北、江西、四川、重庆等六省一市就“农村基层社会管理体制”课题进行专题调研。

通过调查研究，我们可以对七省市的基层社会管理做一个基本判断，从特点来看，社会管理是“形式重于内容、政府强于社会、守摊胜于创新、口号多于行动，上动多于下动”。从社会管理的动力来看，广东云浮和四川是政府与群众、上级与下级的协同推进；重庆与河南是政府主导，行政推动；湖南、湖北、江西政府以守成为主，形式较多。从管理方式来看，多停留在老办法、老领域上，群众参与、社会协同的局面尚未形成，农村基层社会管理还刚刚起步。

一、当前农村社会的基本形势

农村税费改革后，农民负担减轻，农村形势总体保持稳定。但是随着城乡统筹的推进，广大农村又被卷入了新一轮社会变革之中。虽然国家惠农政策在相当程度上扭转了农民的弱势地位，缓和了农村社会的一些矛盾，但是城乡之间、地区之间、农村内部之间仍然存在很大差距。以往的农村尚可在过去的管控体系中保持稳定，但如今在社会流动、农民分化、诉求多元、信息开放的农村社会，农民权利意识的觉醒，使得乡村治理面临新的挑战，农村社会管理形势日趋复杂。

（一）农村社会矛盾趋于集中

通过调研，我们了解到当前农村社会的矛盾总量趋于减少，主要集中在土地和村级治理这两大方面。根据华中师范大学中国农村研究院“调查咨询中心”的调研结果显示：2009年全国平均每个村庄民事调解8.34次，上访2.2人次，到了2010年这一数字有所下降，分别为7.92次和0.97人次。这从侧面反映了农村社会的矛盾发生数量逐渐减少，表明基层社会管理取得了一定成效。同时，土地纠纷和村级治理正成为当前农村地区新的矛盾集中点。一方面，土地问题是农村矛盾爆发的主要原因。在城镇化、工业化加速的背景下，农村土地征用、占用现象日益增多。但由于农村集体产权权属不清、土地法律规范不健全等原因，引发许多矛盾和纠纷。我们调查发现，2010年村庄爆发群体性事件和发生纠纷事件的第一大原因都是土地问题。以农用地征用为例，被占地村庄发生群体性事件和农民上访的次数分别为0.21次和4.86人次，比未被占地村庄高出6倍和15倍。土地纠纷也是农民上访的首要原因，对在全国31省270个村的调研发现，21.5%的村出现上访，平均每个村上访3.40人次，46.3%的上访者是因为土地纠纷。另一方面，干群关系面临新挑战。税费改革后，村干部以收费的形式维系干群关系的渠道不复存在，也没有新纽带联系干群关系，许多农民反映：“与村干部一年都见不到一次，更别说反映情况了。”因此，社会管理和社会服务应当被作为新形势下干群关系的和桥梁和纽带。

（二）社会管理对象日趋复杂

传统村庄中，农民主要以务农为生，流动性很小。伴随“打工潮”的兴起，外出务工农民日渐增多，大的流动性带来了农民社会化程度地提高，主要表现在权利意识的觉醒。一方面，农民民主权利意识提高对社会管理方式提出新要求。在村级事务管理方面，农民越来越多地以公平、公正、民主、合法等方式向政府提出要求，以维护自身利益。从基层民主建设来说，这无疑是个好趋势，但其中不排除一些农民以民主和权利为幌子提出无理要求。一位成都的基层干部就认为当前一些农民还存在着民主意识和民主行为不统一的问题，他将农民的民主特征总结为：“意识到位，行动缺位——不动；意识到位，行动越位——过分诉求；意识缺位，行动越位——盲动”。 另一方面，农民身份分化对基层社会管理提出新的难题。农民主要有这几种身份：作为行政村成员的村民、作为党组织成员的党员、作为村庄集体经济组织成员的社员、作为专业协会成员的会员等等，不同的身份决定着不同的利益方面，而有些农民身兼数个身份，更加剧了关系的复杂性。同时，伴随着资本下乡，农村内部的流动性也日趋增大，许多工厂、企业纷纷进驻村庄，使得农村社会管理对象更加复杂。

（三）农村民生问题仍突出

城乡差距主要体现在民生问题上。虽然，近年来中央对改善农村民生问题十分重视，出台了很多惠农政策，取得了一定成效，但城乡差距依然很大。2010年，我们通过对全国4794位农民的调查发现，民生类的惠农政策最受农民欢迎，97.2%的农民认为惠农政策需要进一步改进。在对惠农政策不满意的农民中，分别有31.7%和37.2%的农民认为“政策一下来就变味，不敢参加”、“政策宣传太少，不知道有这回事”。可见，国家有些惠农政策虽然下了乡、进了村，却没落实到户。养老、医疗、低保、教育等方面是农民最为关注也是最为缺失的民生问题。当前，我国农村地区养老方式主要是自我养老和居家养老。通过对全国3903位农民的调查，73.4%的农民表示养老“靠自己”，41.2%的农民担心养老问题。虽然新农保的覆盖率连年提高，但较少的补贴金额对农村养老保障的改善作用非常有限。在医疗方面，随着时间的推移，新农合制度也暴露出更多问题，农民参合意愿有所下降。在社会保障方面，有些农民表示：“低保在农村变了味，成为村干部的人情。”同时一些获得低保的农民也反映，随着物价飞涨，每月几十元的低保补贴对于解决家庭生活困难所起的作用甚微。

（四）基层民主建设任务艰巨

2010年的调研发现，在全国31省4794位农民中知道“村民自治”的比例仅为55.5%。与基层民主选举相比，民主管理、民主决策和民主监督还处于起步阶段，实行得不甚理想。主要表现在：第一，会议召开难。2008年全国31省289个村中，平均每个村召开两委联席会议14.3次、全体党员开会6.6次、村民代表会议5.3次、村民大会1.4次。2009年和2010年分别为15.4次、7.2次、5.7次、1.6次和15.7次、6.7次、5.9次、1.4次。可见，近三年来会议召开频率有所增加，但仍然维持在低位水平，特别是由于农民流动性加大导致有些村民一年到头难开一次村民会议。有基层干部表示，税费改革后，村里开会经常找不到人，有时候为了开会不得不发放“补贴”，给钱农民才愿意来。第二，村庄重大事项决策不民主。不少地方在进行村庄重大决策的时候都是由村干部说了算，鲜有群众参与。往往一个建设项目的开展或一项政策的实施，就由一把手拍脑袋决定。在受访的2946位农民中，认为村庄重大事务由村民代表会议、村委会、村支书或村主任、全体村民、村党组织决定的比例分别为38.9%、32%、15.5%、6.9%、6.7%。第三，民主监督流于形式。2010年，全国31省289个村庄进行村务公开的平均次数为5.9次，民主评议两委次数为3.3次。许多村庄成立的民主监督小组也大多由小组长和村庄能人组成，从某种程度上形成了自己人监督自己人的局面，且监督的流程也不规范。

二、当前农村社会管理的主要问题

当前，农村基层社会管理面临着诸多的问题，诸如“由谁来管”、“该管什么”、“能管到哪里”、“如何来管”等。这些难题对农村基层社会管理来说，既是一次前所未有的挑战，又是一次难得的创新机遇，关键在于我们要勇敢地面对问题、正确地认识问题、准确地把握问题。

（一）管理格局尚未形成

基层社会管理是一个系统工程，不能没有党委的领导、政府的负责、社会的协同和公众的参与，然而，农村基层社会管理新格局并没有形成，两委关系难协调、社会组织难协同、村民难主动参与等问题异常突出。

1、基层两委关系难协调。对于农村基层社会管理来说，问题最大的是两委关系不协调，由于对村庄都具有管理权限的农村党支部和村民自治组织村委会之间在法律上职权划分不清从而造成两委关系紧张，这在一定程度上也造成了农村社会管理的混乱，有些农村社区甚至由于两委冲突而处于瘫痪状态。为了协调两委关系，部分地方尝试着进行“一肩挑”。根据华中师范大学中国农村研究院2010年百村调查，在244个村庄中，“一肩挑”的村庄有98个，占比为40.2% ，近四成村庄选择两委“一肩挑”。诚然，“一肩挑”有利于实际工作，协调两委关系，但是，不可回避的是行政管理与村民自治的原则性冲突。 在有些地方支部书记是一把手，村主任是跟班，正如一位“一肩挑”的村支书所言“你牵马来，我挑担”，与之相反，另外一些地方村主任当家，书记靠边站，“我是村民选出来的，支书就是几个党员选出来的，为什么要听他的”。由此可见，两委关系自始自终是基层社会管理必须谨慎处理的问题，既要加强党的领导，又要保证村民自治的活力。

2、农村社会组织难协同。社会协同在基层社会管理中的作用不言而喻，党和政府承担的社会管理只是一小部分，还有大部分社会管理任务需由社会组织来完成，可是，目前中国社会组织，特别是基层社会组织发育并不健全。具体而言，首先是基层社会组织力量单薄。基层社会组织大多由现任村干部、村民小组长、退休村干部等组成，普通村民代表没有参与进来，使“社会组织”成为了“干部组织”。其次是基层社会组织形式单一。当前的农村社会组织，主要以村民理财小组、村民理事会为主，主要是承接和配合村委会的工作，而诸如兴趣、爱好组织，老人、妇女组织，公益、维权组织较少，导致社会组织的单一化，难以满足群众多样化的需求。根据2011年百村观察调查，在全国31个省270个村中，经济合作组织140个，每两个村才有一个经济合作组织，73.3%的村庄没有经济合作组织，民间社会组织共有129个，77.8%的村庄没有诸如老人协会、文娱协会等社会组织。

3、农民难主动参与。社会管理说到底是人的管理，离开了公众的参与，基层社会管理也就成了无本之木、无源之水。现实却是公众参与社会管理的积极性越来越低，单以农户参与村民会议为例，根据2010年百村调查结果显示，33%的农户没有参加村民会议，即使是参加村民会议，在会上提意见的村民也仅为24.8%，约四分之三的农户在村民会议上没有发声，同时，47.4%的农户认为参与村庄管理作用较小或者没有作用。与之相反，部分农民群众常常以无序的方式参与社会管理，近年来频发的农村群体性事件便是一例。可见，当前公众参与社会管理是一个有待成熟的过程，只有公众更加积极而又理性地参与社会管理才能更深入推动基层社会管理的发展。

（二）社会管理职责不明

农村基层社会管理首先需要厘定的就是管理领域，即“管什么”的问题，当前农村基层社会管理，既存在管得过宽，又存在管得过窄的倾向，未能明确该管什么，不该管什么。

1、农村基层社会管理“越位”。基层社会管理是社会管理的基础，也是社会管理落实的关键。如何避免基层社会管理悬浮化和表面化是深化基层社会管理的必然要求和发展趋势。然而，现实中的基层社会管理在管理领域上过于宽泛，将社会管理视为政治、经济、社会的“大管理”，从而消解了社会管理的真实意义，使得基层社会管理过载。湖南一位基层干部直言“社会管理就是一个框框，把什么都放进去，大包大揽”，他也不无感慨的说“基层社会管理什么都管，但是什么也管不上，更管不好”。其实这种“大管理”的观念来源于“大政府、小社会”的传统管理模式，也与管理主体单一化有关。因此，基层社会管理应关注基层社会系统的良性运转，立足于整合社会资源，强化公共服务，调节社会矛盾，扩大公众参与，维护群众利益，为经济与政治发展创造良好的社会环境，避免基层社会管理“越位”。

2、农村基层社会管理“错位”。基层社会管理虽然不是“大管理”，但是基层社会管理也是有所指向的。在基层社会管理的实际中，行政管理任务占据社会管理的大部分内容，特别是社会维稳有替代社会管理的可能性。江西、重庆等许多地方政府都把基层社会管理简单地定义为综治维稳，把通过各种方式来达到“零上访”等刚性稳定当做社会管理的目标，并没有将社会管理延伸到社会服务和社会事业上面来。一些乡镇干部把自己形容为“游击队”，往往是“上访者跑到哪，我们得跟到哪，甚至还要比上访者跑得快，比如上访者跑到北京，我们就必须飞到北京”。另外一种趋向就是以党的建设代替社会管理，将扩大基层党组织覆盖范围、发展党员等作为社会管理的主要内容，认为党的力量增强了，就是最大的社会管理。这两种倾向是把基层社会管理简单化，导致基层社会管理在维稳和党建的“小圈子”里面打转转，无法形成有效的基层社会管理指向。不过，我们仍有理由相信基层社会管理的终极价值不仅仅是维护社会稳定，加强党的领导，还应当包括提供社会服务，实现公民权利等内容。

3、农村基层社会管理“缺位”。社会管理是以社会服务为依托的，离开社会服务的社会管理是不可能成功的。因为农村基层社会管理直接面向广大农村群众，其社会服务功能更加明显。可是，部分乡镇政府受困于计划生育、拆迁和维稳工作。江西一位“老乡镇”如是说：“现在大家早上、中午、晚上得去做拆迁户的思想工作，白天上前线搞拆迁，忙开会，迎接检查，节假日还要截访维稳，哪有时间搞社会服务”。重庆有一乡镇干部说“维稳成本达到乡镇财政支出的10%，那有精力和财务搞社会服务”。然而，从具体情况来看，农村基层设施依然薄弱，公共服务水平有待提升。以农村环境卫生为例，根据2010年百村调查数据，在237个村庄中，49.2%的村庄没有垃圾定点投放点，54.3%的村庄没有专人清扫村庄卫生，大约三分之一的村庄对于垃圾不作处理，农村坏境卫生状况堪忧。以农村幼儿教育为例，在215个村庄中，40.9%的村庄没有幼儿园，近五成的村庄只有一所幼儿园，平均每个幼儿园服务587户农民，平均每个幼儿园要容纳70名幼儿，农村幼儿园师生比例平均数约为1/28，农村基础教育资源不足。有鉴于此，基层社会管理应着力于强化基层社会服务，把社会服务寓于社会管理之中， 形成完整的社会管理领域，尽快补社会服务的空位。

（三）社会管理体系松散

农村基层社会管理体系从纵向和横向铺展开来，纵向上基层政权组织垂直延伸，横向上社会组织水平扩展，由此形成纵横交错的基层社会管理网络。从实践经验来看，农村基层社会管理体系存在“纵向难到底、横向难到边”的困境。

1、农村基层社会管理“纵向难到底”。伴随着政权下乡以及基层民主建设，基层社会管理体系逐步建立。可是，基层社会管理如何扩展到农户仍没有完全解决。现在的基层社会管理在组织农户上存在明显的缺陷，村委会设在行政村，农户与村委会之间通过村民小组长和村民代表联系起来，村委会与村民的联系事实上已经弱化，合村并组之后随着村组规模的扩大，此种联系也更加薄弱。根据国家统计局2009年的数据，农村人口71288万人，村委会599078个，村民小组4805021个，每个村民小组平均有148个农民，以每个村民小组一个小组长和一个村民代表来算，每个人需要联系74个农民，再加上村民小组长和村民代表缺乏联系群众的制度和动力，最终是村委会与村民渐行渐远。湖南一位民政干部表示“上世纪80年代时，村民有矛盾纠纷，还想到直接找村长解决，不行就找大队干部解决。现在的情况是，村民找村长难，有的几年都见不到一次”。其结果是基层社会管理在村与户间形成阻隔，政策不到村、难入户的情况常有出现。某些冷门政策止于村委会或者村民小组，农户知之甚少。诸如其他社会管理信息或者任务也会产生选择性贯彻的情况，这就成为基层社会管理体系纵向到底遇到的现实困境。

2、农村基层社会管理“横向难到边”。与基层社会管理纵向发展相对应的是横向拓展，基层社会管理横向到边是指在党组织和自治组织之外发挥基层自治组织等社会组织的力量，整合组织资源，实现基层社会管理体系的广覆盖，构建基层社会管理的大网络。从基层社会组织的现实情况来看，农村经济合作组织小发展，各种协会组织缓发展，原有社会组织作用难发挥，新兴社会组织难建立，多数农户是分散的个体，外溢于社会管理网络。究其原因，一方面是基层社会组织缺少资金支持，农村社会组织是农民自发成立的，由于农民自身经济条件有限，难以筹集充足资金开展必要的活动。另一方面是缺少政策支持，社会组织管理的条例所规定的一系列条件对农村社会组织来说相当困难，地方各级政府对农村社会组织也是有所忌惮，抱着不支持、不反对的观望态度。广东黄村曾经有两位村民准备成立爱心帮扶协会，帮助村里生活困难的群众，但是从镇到村都不支持他们的协会，觉得他们没事做，操闲心。因此，基层社会管理横向发展失去了社会组织的依托。

（四）社会管理方式老旧

农村基层社会管理到底该“怎么管”是继“管什么”之后又一问题。传统的社会管理方式未去，新的社会管理方式未来，其结果是管理方式中刚性化要求、形式化管理和单一化手段并存，基层社会管理陷入方式悖论。

1、农村基层社会管理评价“刚性化”。基层社会管理的评价标准是管理方式的集中体现。现有的基层社会管理过多地使用一票否决等标准来实现管理目标，然而有些管理目标彼此矛盾或者相互冲突，引致基层处处碰壁、事事受限。正如四川一位乡镇干部所说的“无事就是本事，摆平就是水平”，最终只能“听口令，做动作”，严重影响了基层社会管理的效果。据不完全统计，有关乡镇“一票否决”的事项有计划生育、社会综治、党风党纪和信访工作、安全生产、节能减排、食品安全、财政收入等。在众多一票否决的限制下基层政权组织缩手缩脚，难有作为。与此同时，村级组织也忙于应对上级各种达标考核和任务下达，不堪重负。江西一个“老村干”坦言“相对于维稳、计生等一票否决工作，社会管理就显得不那么紧急和重要了”。因而，基层社会管理评价标准越刚就性越不利于基层社会管理。所以，基层社会管理评价应当适当进行弹性设计，尽量减少基层政权刚性评价指标，进一步放权给基层政权，向下给力，让基层政权切实承担起基层社会管理的重任，实现权责利相统一。

2、农村基层社会管理方法“形式化”。基层社会管理仍然遗留有形式主义的影子。重庆一位乡镇领导反映“基层政府处于一种“守”“混”“等”的状态，创新社会管理流于形式，改革基本没有动静”，以至于“想的多、做的少，制定的多、落实的少，理论上很好，操作起来难”。重庆市还有一位乡镇干部反映“不管你有多少活动、多少服务，下面就是支书、主任、文书三个人，不搞形式主义才怪”。虽然基层社会管理在某个时期集中于一个问题和一个现象，采取一阵风的运动管理方式，但是并不强调制度化与规范化，风过后并没有留下什么能够长期坚持的制度与规范，问题也没有完全解决，只是潜藏下来，条件合适又会重新出现，到那时再来治理，不仅是社会资源的浪费，而且使得问题更加严峻，所以基层社会管理中呈现的形式化管理方法应该予以警惕，唯有制度创新才能真正避免形式化管理所带来的问题，才能形成基层社会管理方式的彻底转变，也最有益于农村基层社会管理的长远发展。

3、农村基层社会管理手段“单一化”。传统的农村基层社会管理方式是以行政手段为主，通过目标任务管理的办法推动基层社会管理。处于转型中的农村基层社会管理依然沿用传统的行政手段和压服管理，这就与新时期社会管理的需要不相符合。调研中，不时听到乡镇工作人员提到农村“刁民多，不服管，必须来硬的”，普通村民则说“贪官多，不服务，必须顶着干”，两相对比可以发现基层社会管理惯用的行政手段已经与新形势相去甚远。在社会结构不断变化、利益格局不断调整、社会诉求不断活跃、社会价值不断多元的情况下，基层社会管理再不能单纯依赖于行政手段来满足人们群众日益增长的社会管理与服务需求，而且基层社会管理作为社会管理与社会服务的第一线，必须打破唯行政手段是从的局面，综合运用包括行政手段、法律手段和市场手段在内的多元方式，灵活处理基层社会矛盾，协调社会关系。

三、加强农村基层社会管理的建议

当前，我国大量的社会需求来源于基层，大量的社会问题产生在基层，大量的社会矛盾根源在基层。只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的“大厦”才有扎实的根基。针对当前我国农村基层社会管理领域出现的问题和难题，结合中央精神，现提出以下建议：

（一）以社会发展为目标，重建社会管理体系

社会管理的根本目标是促进国家、社会、市场和家庭的协同发展，提升社会的和谐程度。传统的社会管理是一种行政主导型的社会管理，以政府为主体，以行政为主导：管理社会，而非社会管理，压缩了社会自我管理的空间。传统的社会管理还是一种以经济发展为导向的管理，以经济管理替代社会管理，矮化了社会管理。鉴于此，必须从理论、制度层面重建社会管理体系。

1、重定社会管理内容。现在许多地方都在进行社会管理，但对什么是社会管理并不清楚，有些地方将社会管理当成了一个框，什么都往里放。对此，必须对社会管理有一个准确的界定：一是明确社会管理的定义。社会管理是对政府、市场和家庭以外的社会关系、社会活动的管理，其主体包括政府、社会组织以及企业。二是明确社会管理的内容。社会管理主要包括三个方面；政府提供的社会建设、服务和管理，社会组织提供的自我管理、协调和服务，企业提供的社会建设、服务和管理。三是明确社会管理的方式。社会管理主体与对象之间是一种平等的关系，只能够按照自愿的、合作的、建设的、服务的方式进行，服务是社会管理的核心。

2、重建社会管理机构。传统中国只有国家，只有家庭，没有社会。而国家行政机构的设置是按照国家管理经济的需要设置的。因此，社会管理分布在各个部门，如政法委、中组部、民政部、人保部、信访以及共青团、妇联、总工会等部门都承担了社会管理的职能。虽然每一个部门都有社会管理的职能，但是每一个部门都管不好，管不了。因此，建议国家借鉴广东和四川成都的经验，建立统一的社会管理部门，协调或者统驭社会管理。其名称可以称为社会工作管理委员会，也可称为社会工作部。建议由国家副主席或者国务院副总理担任主任或者部长，以保证其管理和服务权威。

3、重组社会管理职能。从政府的角度来看，理顺职能包括三个方面：一是管理职能。建议国家社会工作委员会或社会工作部统筹社会管理工作，将综合治理、信访、民政等部门的社会管理职能集中在社会工作委员会或社会工作部中；二是协调职能。协调、规范、督促人保部、卫生部等部门的社会建设和社会服务职能，还可通过联席会议的方式与党的组织部门、共青团、妇联、总工会沟通和合作做好相关社会服务工作，三是引导职能。国家社会工作委员会或社会工作部最重要的职能是创造环境和条件，引导企业、社会组织和个人参与社会管理。

4、重塑社会管理关系。关键是理顺政府与社会组织、企业之间的管理关系。国家社会工作委员会或社会工作部的主要职责就是指导、规范、协调各个部门的社会建设、社会管理和社会服务，同时也承担其他部门不能承担的社会管理职能，如社会保障、政府公共服务以及市场、家庭和社会无法处理的社会冲突和矛盾。除此之外，其他的社会管理职能和任务都交给社会组织、企业。随着社会建设的完成，社会组织和企业要成为社会管理、社会服务的主体，更多的社会问题、社会矛盾、社会调解交给社会组织完成。政府和社会、企业的分工坚持一个基本的原则：社会和企业无法解决的管理才由政府来管理，从而明确划定政府与社会之间的社会管理职能。

（二）以社会建设为契机，夯实社会管理基础

改革开放以来，党和政府的工作重心都是围绕经济建设展开，在经济快速发展的同时，经济社会不协调、社会建设滞后的矛盾日益凸显。尤其在农村地区，随着农村社会化程度地提高，农村内部矛盾日渐突出、农民的利益诉求日益增多、农民群体日趋复杂，农村基层社会管理难度越来越大。社会管理是社会建设的关键环节，社会建设的好坏直接影响社会管理的成效。因此，要进一步加强社会建设，应当像抓经济建设一样抓社会建设，为搞好基层社会管理营造一个有利的大环境。

1、以基层组织建设牢固社会管理的根基。“根基不牢，地动山摇。”农村基层组织是社会管理的最基本单元，在农村社会管理中起着上传下达、承上启下的关键作用。目前，农村一般有党组织、村委会、集体经济组织和其他组织（群团组织、其他经济组织和社会组织等）这四类组织，然而这些组织的定位不清、关系重叠，给村庄治理带来许多困难。应当让党组织发挥引导作用，让其工作集中在把方向、议大事、聚民心上；让村委会发挥自治职能，在落实好政府“政务”之外，将主要精力放在为村民提供公共服务上；让集体经济组织独立经营集体资产，为农村社会管理提供经济基础；让其他组织在党组织的引导下，辅助村委会搞好农村社会各方面的管理。通过划分职能，实现各基层组织各司其职、各负其责，合力为农村社会管理服务。

2、以民生建设推进城乡公共服务均等化。与城市的公共服务相比，农村的公共服务缺少资金投入、缺少基础设施、缺少管理体系。因此，要实现基本公共服务均等化必须找到城乡公共服务的差距，以缩小差距来实现城乡公共服务均等化。调研中我们发现，农村行路难、饮水难、用电难、入学难、就医难、脱贫难等问题依然突出，要缓解这些难题必须积极推动政府公共服务功能延伸到行政村。首先，不断加大财政资金向农村的投入力度，扩大惠农政策的覆盖面，逐步建设标准化的学校、医院、敬老院，建设一体化的社会、劳动、医疗保障服务，建设网络化的水电、公路、通信设施。其次，新建农民集中居住区，坚持“政府引导、统一规划，宜聚则聚、宜散则散、群众自愿”的原则，推进旧村改造和“空心村”改造，就地配套公共服务功能和设施。最后，缔造优美舒适的人居环境。着力解决农村垃圾问题，积极推进镇村污水处理工作，大力推广清洁能源，在条件适宜的地区建设“沼气村”。通过民生建设，向农村提供各种公共服务，帮助农民“就地城市化”、实现“生活城市化”。

3、以诚信建设营造社会管理的良好氛围。人无信不立、民无信不富、国无信不安。诚信是社会主义核心价值体系中的重要组成部分，是传统文化、社会道德和精神文明的集中体现，是社会建设和社会管理的土壤。当前，农村社会的一些利益纠纷是因为不守诚信，金融难下乡、农民难贷款也是因为信用缺失。为此，应当在全社会大力宣扬诚实守信的文化，在农村因地制宜地创造新方式引导和激励农民实践诚信。比如，通过信用评级机制，对评选出的信用村和信用户提供金融优惠政策，扶持其进行经济发展。用这种方式增强农民在市场经济下的契约意识和信用意识，一旦农民的诚信观念被培养起来，不但能够帮助其更好地发展经济，而且可以为农村社会管理减少阻力，最大限度地增加社会和谐因素。

（三）以社会服务为重心，转变政府管理职能

社会管理，说到底是对人的管理和服务。社会建设的重点是民生问题，解决民生问题的核心是服务。加强和创新基层社会管理，必须以服务实现管理，以服务促进管理，以服务深化管理，通过政府管理理念、管理职能、管理方式的转变，引导正确的社会管理方向。

1、转变理念，变“管制”为“服务”。社会管理的“管理”并不是行政化、命令式的指令。我们在调研中发现，许多地方政府对社会管理的概念不清楚、不理解，片面地将社会管理等同于维护社会治安和社会稳定，惯性地以强化政府的权力来管理农村社会。显然，这种传统的管理社会的方式既不符合当前中央的精神，更不适应目前中国农村社会的实际情况。只有转变理念，将社会管理的重点放在服务社会、服务群众上来，让服务进村入户，才能满足广大群众的需求。我们主张应当由政府提供基本的公共服务，由社会提供发展性社会服务，由村民提供自主性的社会服务。

2、明确职能，变“集权”为“分权”。我们调研发现，当前各地社会管理存在的一个普遍问题就是基层政府承担了包括政治、经济、文化和社会的各项职能。前些年推行“减人、减事、减支”的乡镇机构改革，“减人”和“减支”执行的很好，但是“减事”却不彻底。乡镇政府依然管着一些政府不该管和管不好的事，导致工作起来“吃力不讨好”。为此，我们建议首先制定出基层政府的“1+X”职能。“1”即提供公共服务，是所有乡镇政府都必须做的必选动作；“X”可以因地制宜地将经济发展、社会治安、社会风气、环境保护等与社会管理相关的指标确定为自选动作。对于基层政府的政绩考核不能以GDP大小论英雄，要以职能发挥好坏论成败。在准确定位之后，对乡镇现有的“七站八所”进行整合，围绕社会管理成立相应的部门。最后，要大胆地将超出职能范围的事交给社会和市场来解决。如四川、浙江等地进行的农民集中居住拆迁工作，基层政府以“外包”的形式交由公司进行市场化运作成效显著。

3、创新方式，变“被动”为“主动”。当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，基层社会恶性事件越来越具有无预期性和不确定性。这是因为目前的社会管理方式存在很大漏洞，往往是出了问题才管，缺乏管理的主动性。鉴于此，应该在社会管理方式上变“被动处置”为“主动发现”，建立起长效的社会服务机制，在服务中发现并解决问题。第一，创新走访制度。以农情研判、社情研判、民情日记、家访签到等形式，召集专职干部和专家学者对发现的问题进行搜集和解决，实现社会管理的透明化和常态化。第二，推广党代表常任制。目前，党代表常任制尚在一些地方进行试点，从当前的情况来看试点效果显著，这一做法也受到基层政府普遍欢迎。确立党代表常任制，不仅可以改变当前党代表们只是“五年举一次手”的消极待命，而且能够使其像人大代表一样年年有会开。这不仅能够凝聚人心、激发党代表的任职积极性，更能够使其年年为当地党组织、地方经济的发展出谋划策。第三，在乡镇建立“两代表一委员”工作站。光有党代表常任制还不够，要充分发挥“两代表一委员”在闭会期间的作用，应当为其专门设立一个常设办公机构。吸纳和组织上一级和本级的“两代表一委员”轮流值班，主动掌握农民群众的需求和心理动态，及时做好问题梳理工作。

（四）以社会组织为媒介，挖掘社会管理活力

社会管理不是光靠政府就能做好的事情。这些年，社会建设和社会管理难有大的突破，关键在于政府的角色定位出现问题。政府既要管计生又要管维稳，既要管招商又要管拆迁，什么都要管，反而什么都管不好。政府要认识到社会组织的重要性，选择性地从一些领域退出，让社会组织充当政府与社会之间的沟通桥梁。这不仅有利于提高政府行政效率，更有助于提升社会管理和服务的水平。

1、降低社会组织的准入门槛。从目前的情况来看，我国社会组织发展刚刚起步，农村社会组织建设和发展处于“真空地带”，需要正确引导使其快速健康地壮大起来。调研中当地民政部门的干部反映，当前社会力量薄弱、社会组织发展缓慢很大一部分原因在于社会组织登记门槛过高，将许多有意发展的团体拒之门外。我们以为，新时期的社会管理局面应是“百花齐放、百家争鸣”，应当按照“宽进严出”的原则，鼓励各类社会组织参与进来。

2、探索社会组织孵化模式。实行“登记备案双轨机制”，对尚不具备注册条件的组织报由民政局“备案”，再引入专业社会组织孵化机构对有发展潜力的备案社会组织进行专业化、全方位的培育，促成其转化为专业性强、运作规范的登记类社会组织。同时对孵化成功的社会组织实行分类培养。因地制宜，明确社会组织的发展重点。如成都市温江区涌泉街道按照“合理需求、政府推动、市场运作、监督管理”的原则，重点培育了文体活动、维权、服务、社会救助等四类社会组织，在基层社会管理中担任了政府的“好助手”。

3、大力引进社会组织。对于经济发展较好的地区，我们建议由政府包揽社会服务。可采取市场化契约的方式，由政府提供基本硬件设施和一定的优惠政策，引进社会组织。社会组织以市场化运作为政府提供“订单式”服务，政府只需引导并购买服务。对于公益性和慈善性的社会组织，政府也应当通过购买服务的方式予以重点扶持。

4、加强社工队伍建设。社工人才是社会组织得以持续快速发展的根本，要通过激励扶持政策吸纳有志人才加入社工事业。成立社会工作部，开发社工岗位，将基层社工队伍组织化、职业化。对表现突出的社工人才从经济上、政治上和精神上予以奖励。将志愿服务理念引入农村，发动农民加入到志愿者队伍中来，将其作为社工制度的补充。虽然当前一些农村地区也有志愿者队伍，但是由于缺乏激励机制导致人员不足、服务的积极性受挫，最终流于形式。因此，要在农村建立起长效的志愿服务机制。首先应当向农民灌输“人人都是志愿者”的理念，要让农民在日常生活中自愿完成志愿服务，比如维护村庄卫生、保护村庄环境、帮扶困难村民等等。其次要设立经常化、岗位化的志愿服务形式，为志愿者定岗定责，让志愿服务制度化。最后建立量化的奖惩制度，避免志愿服务虎头蛇尾。按照服务质量进行志愿者星级评定，定期张榜公示，对表现良好的志愿者给予奖励，对表现不好的志愿者进行惩罚。

（五）以群众参与为方向，形成社会管理合力

群众是社会管理的对象，也是社会管理的主体。当前很多地方的社会管理还停留在“政府唱戏、群众看戏”的阶段，群众参与度不够。人民群众是历史的创造者和见证者，在社会管理中必不可少。新时期的社会管理应是“政府搭台、群众唱戏”的新格局。

1、综合施策鼓励农民参与。村民自治就是让农民群众自己管理自己的事情，这与社会管理的理念十分契合。从村民自治到“四个民主”，始终强调的是一个“民”字，即由民做主。经过多年的探索和实践，村级民主选举已经相对成熟，但是民主管理、民主决策和民主监督尚且存在诸多问题。要提升群众参与社会管理的能力和积极性，首先必须培养基层群众自治的意识。要改变基层群众“等、要、靠”的依赖心理，充分调动群众在村庄治理和管理中的热情。采取“以奖代补”的方式，对村庄的建设和发展项目进行奖励，代替以往的直接补贴。增强基层群众自治的活力，创新村庄重大事项决策机制，继续推广和完善农村“四议两公开”工作法，让农民的参与贯穿工作始终。广东云安县的“组为基础、三级联动”的理事会制度也是社会管理方式的一项重大创新，打通了自下而上的农民参与社会管理的通道。

2、建立信访中介机构引导农民参与。当前许多社会矛盾一触即发，一点就燃，原因在于平常农民的声音得不到传达、利益诉求得不到满足，当问题和矛盾累积到一定程度，农民忍无可忍的时候矛盾便会瞬间爆发，给社会带来不稳定因素。因此，我们要给农民空间、给农民平台、给农民权利，使其更好地参与到社会管理中来。基层政府普遍表示信访维稳压力大，“一票否决”让他们对信访不敢怠慢。我们以为，在新时期政府可以对信访采取更加开放的态度，不要一味地运用“阻”和“堵”的强硬办法对待农民上访。允许群众正当信访，是群众民意表达的途径，更是一个开放社会的标志。通过建立信访中介机构，以专业化的途径把群众的情况反映上去，避免了群众与政府的直接对抗。

3、运用现代科技手段帮助群众参与。当前，农民参与社会管理受阻的一个原因就是信息不畅，农民既不清楚政府的政策和决定，又无法进行利益表达，农民在社会管理中处于被动地位。要提升农民的参与程度，必须健全利益表达机制，打通民意表达渠道。在信息发布上，让农民有途径知晓。针对当前基层社会存在的“行政到村不到户”的问题，应该根据时代特征，运用现代信息传播方式帮助农民有效参与社会管理。比如，利用手机短息群发、手机报、飞信、电子邮件等方式向农民宣传国家政策、法律法规、涉农信息等，提高农民的参与能力。在信息反馈上，让农民有渠道表达。通过热线电话、QQ群、网站论坛、微博等形式接受群众的意见和建议，为农民答疑解惑。