“空巢”变“暖巢”：幸福院养老运行机制探索——山东省东平县“村居养老”新模式的主要做法

作者：王珊珊  责任编辑：余孝东  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-11-07  浏览次数： 962次

目前，我国正在加速进入老龄化社会，尤其在农村地区更是面临着老龄化规模较大，留守、空巢、独居现象突显，家庭养老功能相对薄弱等难题，严重阻碍了我国新农村建设的持续发展。为了应对这一难题，山东省东平县从2013年起以“老人开心、子女安心、政府放心”为目标，以“政府推动、村级主办、互助服务、社会参与、民政监督”为原则，探索出了一条符合县情、乡情、村情的“村居养老”新模式，让“空巢”变“暖巢”，对于探索解决我国城乡养老问题，具有积极的借鉴和推广意义。

一、参与养老，以小投入缓解养老大压力

针对农村老人生活照料和精神慰藉成为了“老人忧心、子女揪心、政府担心”这一现状，东平县政府把农村养老作为民心工程、德政工程来抓。坚持“三方”联动融资，激活政府、集体和社会多方面的活力，聚集多方面资源，合力共建平台。

1、以“政府推动”为先导，顶层推动。

一是强化工作责任。县里先后出台了《关于加快社会养老服务体系建议的意见》、《关于推进农村互助养老院建设的实施意见》、《东平县农村幸福院建设和管理实施办法》等文件，明确了民政、财政等22个部门的工作责任。二是建立帮扶机制。实行县直部门帮扶制度。每个县直部门要联系一家农村幸福院，主动在规划建设、管理运营等方面出谋划策，并给予一定物资帮助，在重大传统节日时开展慰问活动，每季度至少开展一次义务服务活动。三是加大资金投入。县级财政按照每间幸福院床位20张、30张以上标准分别给予每间幸福院5-10万元不等的建设补贴。并对幸福院运作中的水电暖等公共费用进行补贴，标准为每人每年600元，资金补贴由县乡两级各负担50%。

2、以“村级主办”为主体，因村施策。

一是管理运作有保障。成立以村两委为组长的院委会，负责幸福院的日常工作；幸福院的安全保卫工作则由村两委成员轮流值班，村委无偿为入住老人提供住房及生活设施，负担院内水、电、暖、有线电视、办公电话等费用。二是硬件设施有保障。按照“一村一个幸福院”的规定，幸福院占地面积不能低于2亩，建筑面积不低于400平方米，床位不低于20张，同时配备必要的卫生、娱乐、健身和取暖设施，为老人提供不低于一般村民条件的生活住房。由村级提供场所和少量服务人员。三是资金投入有保障。整合村庄危房改造、扶贫、移民等项目资金，打捆使用。经济条件较好的村则采取独资建设、集体补贴的形式，彭集街道尚流泽村投入130多万元用于村幸福院改扩建和文化广场建设。

3、以“社会参与”为辅助，开门养老。

为了弥补部分村庄财力上的不足和财政压力，农村幸福院积极调动社会力量，激发社会参与的活力。一方面，社会募捐助财力。幸福院的部分资金来自于社会各界的慈善捐赠，动员村民自愿捐款、投工。此外，村中生产大户会将自家生产的菜捐给幸福院。东平街道顾村创业大户张营为了回报家乡，投资38万元建起占地10亩的互助幸福院。另一方面，多方力量补劳力。为了弥补幸福院服务人员的不足，村中经营大户、留守妇女、共青团组织等社会力量都已加入到服务幸福院的队伍中来。后魏雪村幸福院中的2亩田地，就是由村中的生产大户所提供的耕作机械，定期来为幸福院义务翻土。

二、机制养老，以小融合促进社会大和谐

作为一项产业和事业，养老服务贵在有的放矢。推进养老模式创新，才能满足老年人多样化的服务需求。东平县创造出的老人离家不离村的“村居养老”新模式，这一模式实现了真正意义上的自我养老、自我管理、自我保障、自我生活，细分了老年群体，消除了服务的盲点，成为了中国养老的第三种模式。

1、巧用自我服务机制。

一是互助。入院老人日常生活，坚持以自己服务、互助服务、自我管理为主，年轻的照顾老年的，会做饭的当厨师，腿脚好的当保洁员，识字多的给大家念报纸，彼此合作共事，互助帮助，既解除了急病身边无人的最大隐忧，也充分调动了老人的自治自助能力。二是互娱。农村幸福院不仅能为老人提供生活居住，日间照料、餐饮服务、健身活动等吃饱穿暖物质层面的需求，还能让老人们凑在一起，谈心交流，读书看报，展示才艺、自娱自乐、共同娱乐，满足老人孤独寂寞、老有所好、老有所乐的精神渴求。在尚流泽村的幸福院居住的一位闫大娘说：住到这里来，感觉心里的脏空气都吐出来，心情愉悦多了！

2、妙用民政监管机制。

一方面，选点上需要“四个结合”。要与“班子”结合，选点的村两委班子是否具有战斗力，是否重视老人生活；要与“村庄经济情况”结合，选点的村庄是否具有足够的经济实力来保障幸福院的长效运行；要与“社区建设”相结合，把农村幸福院纳入社区发展考虑考虑；要与乡村文明相结合，要把幸福院纳入乡村文明建设范畴。另一方面，进行不定期核查。在运营资金拨付前，县民政局单独或联合县财政局对幸福院运营情况进行定期核查和不定期抽查，对在检查中达到要求的，才拨付运营资金。

3、活用多元激励机制。

一是设立专项资金。每年用于奖励进步快、标准高、运营好的乡村、街道，以充分激发农村幸福院建设的积极性。二是设立农村幸福院社会贡献奖。对于资助幸福院运营管理的企业，单位和个人给予表彰奖励；对于捐赠30万元以上的企业、单位和个人，根据捐赠人意愿，经批准可准予企业，单位和个人名义为幸福院命名。三是设立个人荣誉奖励。对于幸福院中工作表现积极的员工给予适当的补助和荣誉奖励。对于活动表现积极的院民给予不同层面的荣誉奖励和口头表扬。前河涯村日料中心的吴承淼院长，平时无偿为“院民”服务，因工作突出获得全县十大尊老敬老的荣誉称号，给予了2000元的奖励。

4、善用多重保障机制。

一是良性运作有保障。幸福院对每位老人每月收取160元的生活费用，村委补贴每人50元，以保证幸福院的正常运作。二是自我劳作增收益。部分幸福院的拱棚和菜园生产的蔬菜在满足幸福院的需要后，可以进行对外销售，销售收入可用于幸福院的支出，实行以付养院，以企养院。三是医疗保障有补助。为了防止老人们出现意外状况，村干部昼夜安排无偿值班。对于入住老人的医疗，除新农合报销外，村里为其报销5%的医疗费用，同时与镇民政办、卫生院搞好协调，定期组织免费查体，为老人们建立健康档案，随时掌握他们的身体、饮食等状况。

三、规范养老，以小群体唤起社会大责任

1、入院条件需申请，民主商议来确定。

在入院程序上，坚持村级自治与群众自愿相结合，严格按照“一表、一会、一榜、一书”的入住程序。“一表”，即由老人子女填写申请表，交至本村村委，提出入院申请；“一会”，即召开村民议事会（由村民代表、党员代表、村两委成员组成）商定投票表决适宜入院的老人；“一榜”，即对符合条件的入院老人张榜公示七天，接受群众监督，如有异议可以提出质疑，如无疑问，则确定最终人选；“一书”，即老人子女与幸福院签订协议书，规定双方权利和义务，入院老人需要严格遵守幸福院的规则制度，子女需要留下详细的联系方式以便联系和履行义务。

2、入院对象有要求，明确对象方能进。

一是明确入住年龄。将65周岁以上有服务需求的农村老人作为服务对象，重点是农村特困老人、80周岁以上高龄老人、子女不在身边的空巢独居老人及残疾老人等。二是明确入住类型。坚持入住形式灵活多样，同时接纳全入住、半入住、日间照料三种类型的老人，根据老人的自我意愿选择不同的入住方式，打造“离家不离村”的新模式，契合了我国传统养老的习俗。三是明确健康情况。入住老人必须保证身体健康，入院后，幸福院为老人进行一年两次的体检。此外，老人的衣食和有病就医由其子女负担，入住老人生活不能自理时，需由家属从院内接走治疗和护理。

3、考核制度要规范，监督运行有动力。

一方面，引入综合考核体系。县政府把农村幸福院帮扶工作纳入对各部门、单位的综合考核指标体系，按照年度实地考核，根据考核结果对综合成绩位居前位的部门、单位给予表彰；另一方面，建立“以奖代补”机制。年终，县政府对各乡镇的幸福院运营资金投入，运营效果等方面进行综合评定，按照每有一个幸福院正常运作赢得10分的标准，依分数高低，评比出3个幸福院工作优秀乡镇和5个幸福院工作先进乡镇。另一方面，制定横向互评机制。除了县级对各乡镇的幸福院进行考核外，幸福院院民之间、老人与服务人员之间也制定了一系列的考核评估制度，不仅确保幸福院了的良性运作，还维护院民之间的有序生活。

四、村居养老，小院落有大成效

经过了两年的试点与推广，农村幸福院的运行模式取得了显著成绩，不仅完善了农村养老服务体系，提高了农村养老水平，也为社会治理工作的积累了宝贵经验，具有很强的借鉴意义。

1、离家不离村，衔接了农村养老的断层。

“养儿防老”一直是我国的传统，时至今日，在家庭结构和代际关系等发生变化的情况下，子女“在外务工”，老人“空巢在家”成为了一种普遍现象。东平县建立农村幸福院，按照“一村一间幸福院”的制度，极为“接地气”的开启了中国养老的第三种模式，衔接了农村养老的断层。前河崖村的吴绪海老人儿子在县直机关上班，老人在县城住了一段时间，每天楼上楼下地爬，连个唠嗑的也没有，很不习惯，最后还是搬回老家居住。村里的幸福院建好，便高兴地搬了进来。老人表示：“这里有饭吃，有人玩儿，最重要的是在家门口养老……”。

2、离亲不离情，促进了家庭社会的融合。

一方面，邻里关系融洽。幸福院通过开展互助服务，入住老人彼此照顾，彼此交流，共同生活，亲友常来走动，不仅有益于老人的身心健康，更有益于邻里间的和睦共处。另一方面，家庭关系和睦。幸福院的建立解决了农村养老的极大难题，让青年劳动力能够更安心的外出打工赚钱，同时也确保了子女及时探望，解决了家庭和谐问题。吴绪荣老人介绍：“以前和孩子们在一块，生活习惯不一样，难免产生不愉快。饭食上我想吃面的软的，孩子们想吃脆的，看电视也看不到一起去。现在好了，有了自己的自由空间，婆媳关系也更加融洽了。”

3、物质精神相结合，提升了自我养老的平台。

农村幸福院最大的生命力在于就近、方便、经济，老人的生活需求和精神慰藉都能得到满足。在生活照料方面，采取互助式服务，会做饭的当厨师，腿脚好的干保洁，实行“一日三餐齐动手”的制度；幸福院中每一间房都必须要求两至三个床位，老人之间相互照料。在精神慰藉方面，集中开展日间休闲活动，让老人谈心交流、读报看书。每间幸福院都分配有2亩田地用来给老人种菜，让老人能够自我劳动、自我养老，获得轻松和谐的精神慰藉。据大羊镇后魏雪村幸福院的负责人介绍：“院里住着位98岁的大娘，进来的时候还拄着拐，现在走路连拐杖都不要了，精神状态好了很多哩！”

4、多元主体同参与，激起了社会参与的活力。

农村幸福院的建设主体由传统的“政府独唱”转变为“政府领唱，村级主唱，社会合唱”，小的想法产生了大的政治后果，改变了村庄干部治理的结构。一方面，以政府为先导，充分调动了村集体、老人子女、农村老人、社会五个方面的力量，彻底解放了农村生产力。另一方面，通过村级主办、村民自治，村“两委”发挥了重要的组织和服务作用，极大提高了村级班子威信和凝聚力。引入激励机制，鼓励社会人士和组织的积极参与，不仅重新唤起了尊老孝老的良好风尚，更为“文明东平”注入了新元素，激起了社会参与的活力。