从当前“村民自治”看政治改革

作者：赵树凯  责任编辑：admin  信息来源：人民论坛  发布时间：2016-10-30  浏览次数： 4605次

    最近几年，不论是学术研究，还是工作实务，村民自治都“碰上了天花板”。之所以如此，是因为高层曾有明确表示，公众也有强烈希冀，原都看好村民自治经过一段时间的探索推进，将在政策上法律上有重大突破，甚至实现从村庄直接选举到乡镇直接选举、更高层次直接选举，可所谓的突破和提升迄今也没有动静。

    不仅如此，村民自治推进初期遇到的体制羁绊到现在仍未解决。如村委会与党支部的关系，即通常所说的“两委关系”，依然未理顺；村民自治组织与基层政府的关系，即通常所说的“乡村关系”，也没有廓清。从体制安排和政策规定来看，这些问题不仅仍然没有得到突破性解决，在一些方面甚至还有所后退。

    迄今为止的村级选举，对于中国农村治理的影响是显著而深刻的

    但事情还有另外一面，在制度体系、法律框架并无突破性变革的情况下，我们却看到了农民本身的进步，即农民在政治上的巨大觉醒与提升。有人说，中国的村民自治是一种“政治把戏”，搞的不是真民主，实际上是在忽悠农民。在现实生活中，确实有些地方的乡村选举被政府操控，甚至玩的是假动作。但是，问题并不这样简单。从实际效果看，“忽悠”农民的过程，对于农民来说，实质上是一个民主启蒙和政治动员的过程。正是在这个“忽悠”过程中，农民的政治权利意识、政治参与能力获得了显著提升。更重要的是，在市场经济发展过程中，农民为了维护权利和表达利益，越来越多地、自觉或者不自觉地开始拿起“民主”作为武器。举例来说，在很多地方，农民因为征地问题上访，初期诉求是经济补偿等直接利益问题，随着直接利益问题得不到解决，他们对乡村干部的信任开始发生动摇，进而提出罢免、撤换乡村领导人，直至启动投票罢免程序。此类事情在农村经常发生，而且越来越越多，充分展示了公民能力的提升。

    因此，我们还是需要看到，迄今为止的村级选举，对于中国农村治理的影响是显著而深刻的。不仅反映在乡村治理和基层政治层面，而且反映在整个中国政治发展进程中。其核心内容，是已经或者正在继续塑造公民化的农民，为现代民主政治提供了最广泛的社会基础。此前从来没有正式接触过选举的农民，通过这个过程开始适应、掌握甚至创制选举的规则与程序——比如“海选”就是由村民创造，还有其他若干选举技术的创新。不仅如此，这个过程中农民新的权力理念开始养成，即公共权力应该来自民众的选举授权，否则，这样的公共权力就缺乏合法性和正当性。可以说，二十年多来有限的村庄选举正在农民中间催生新的政治心理、政治认同和行为。这是一种全新的、与民主政治相适应的政治文化。如同一百多年前农民抛弃假称天命所授的皇帝一样，现在的农民进而质疑那些不经自己选举认可的公权力。这种变化虽然是缓慢的，但是对于传统政治文化的动摇瓦解是基础性的。这是政治发展的社会基础。因此，我们没有理由为未来的政治改革感到悲观。

    村庄自身的党政体制变革，无法单兵突破

    当然，从社会长期发展的角度肯定这些年村庄选举的历史成就，并为这些成就感到鼓舞，并不能因此而低估现实的局限和面对的问题。

    其一，迄今为止的村民自治制度设计是有问题的，一个“村委会组织法”远远无法支撑起人们所希冀的“村民自治”。村民自治需要基本层面的制度机构作为依托，需要一个“村民自治法”去理清一些基本问题。有此法律基础，才可以谈得上村民自治。不仅如此，即便有了真正意义的村民自治，也不能将村民自治等同于基层自治。历史上、国际上，没有一个基层自治是仅仅在村级层面就实现了的。基层自治适合建立在哪一级，这个问题需要在实践中探索。

    其二，仅从目前的“村委会组织法”来看，也存在很多缺陷和问题。基本的挑战是，如何界定村民和村庄。现在，村庄正在开放，村庄的边界变得模糊，一些地方村庄作为生活共同体几近解体，村民更难界定，而村庄选举的基础条件即是村民的界定。随着城乡统筹措施有效推进，城乡边界也在模糊，“居委会组织法”和“村委会组织法”都难以适用。

    总体来说，当前村民自治的进程正在遭遇挑战，村民自治的原有体制约束没有突破。如果宏观层面的体制结构没有质的变化，村庄自身的党政体制变革无法单兵突破。

    自治的提升一定是个大趋势

    现在，中国还没有真正意义上的村民自治。但是，这并不意味着现在的中国农民搞不了村民自治。自治的提升一定是个大趋势。因为民众在要求更多的民主参与，更多的自由权力，要求更多地制约监督政府，更多地参与公共事务的管理。如果用这个目标和趋势来观察衡量当下中国的诸多现实问题，改革的道路应该怎样走下去，其实答案是明确的。

    虽然乡村民主是中国政治改革的基础性工程，但是，在中国政治发展的宏大历史背景之下，不论村庄选举，还是乡镇选举，都难以成为政治改革的独立篇章。从政治制度架构的视角看，不仅村庄选举没有那么重要，乡镇选举也没有那么重要。村庄选举本身还不属于国家政治，或者说，还只能是国家民主体制的社会基础；村庄民主无论发展得多么令人满意，都必须递进到国家制度层面，何况现在村庄民主的发展还不能令人满意。现阶段乡镇选举并没有实质上的制度突破，乡镇政府领导人的直接选举虽然十多年前在个别地方有所萌生，但是很快就在巨大的体制压力下归于沉寂。问题还在于，在乡镇党委和政府既定关系框架下，乡镇长较乡镇党委书记而言的政治弱势，比起村委会主任对于村党支部书记的政治弱势，更加深刻和根深蒂固。

    不仅如此，在当前县乡政府权力格局下，即便是乡镇党委书记的直接选举，对于重新塑造中国的地方政治也已经意义微弱。因此，从政治体制架构建设的角度看，中国的基层自治和地方选举，具有根本意义的层面在于县（市）。县（市）的直接选举和自治将构成中国政治发展的关键性环节。在此之前，乡村民主主要是为这种崭新局面的到来积累社会能量和培育文化土壤。

    （作者为国务院发展研究中心研究员）