日本农田基础设施建设工程类型、特点和保障措施

作者：李树君  责任编辑：admin  信息来源：世界农业  发布时间：2016-10-24  浏览次数： 1593次

【摘　要】本文在对日本农田基础设施建设进行实地考察的基础上，归纳总结了日本农田基础设施建设工程的类型、主要特点和保障措施，并结合中国农田基础设施建设的现状，得出农田基础设施建设需要法律化和高效的管理体制以及较高的建设标准等启示。

【关键词】日本；农田基础设施建设；土地改良；启示

第二次世界大战后，日本政府为了增强粮食自给能力，提高土地产出率，大力开展农田基础设施建设，也就是日本的土地改良事业。60多年来，农田基础设施建设基本覆盖了所有适宜改造的水田和大部分旱地，已建设施工程质量好、寿命长、后续管理到位，长期发挥作用，大幅提升了粮食生产能力，日本全国粮食产量超过口粮需求量。日本农田基础设施建设和管理方面的成功做法，对中国农田基础设施建设具有重要的借鉴意义。国内有许多学者关注日本农田基础设施建设，但多是从法规、制度等角度入手，阐述日本土地改良事业。陈伟忠（2013）系统介绍了日本《土地改良法》的主要内容、土地改良区的组织体系、职能和监管，以及土地改良区农田基础建设的思路、内容、程序和相关政策措施等。刘启明（2009）介绍了日本实施土地改良制度的背景、成果、制度保障以及对中国的启示。潘树茂和宋德全（1993）论述了日本农田水利基本建设管理模式。总体来看，国内尚没有从工程角度入手，系统分析日本农田基础设施建设情况。因此，本文系统分析了日本农田基础设施建设的工程类型、主要特点和保障措施，旨在为中国农田基础设施建设提供有益的借鉴。

1日本农田基础设施建设的工程类型

日本农田基础设施建设工程内容包括4方面：一是建设水源工程、农田灌排设施、农用道路和农用地保护利用设施。二是进行土地整理合并、农田开垦、围海造田和围湖造田工程。三是进行农用地基本设施的灾后修复工程。四是农用地、农用设施和灌溉水等权利调整等。农田基础设施建设从其规模、技术上的难易程度等考虑，其建设主体包括3类：一是国家性质的，承担的工程称为国营工程。二是地方性质都道府县，承担的项目称为都道府县营工程项目。三是集体性质的，包括土地改良区、市町村、土地改良区联合体、农业合作社、农地所有者和经营者。土地改良工程项目的建设申请要首先由基层农户提出，政府才能进行投资建设。农田基础设施建设工程全部由农林水产省审批立项，但根据受益土地面积不同，由三级政府部门分别实施：一是建设面积超过3000hm²的土地改良区，以及工程控制面积超过500hm²的大型水库、干渠、提水站等，具体由农林水产省及其派驻机构承担。二是建设面积超过200hm²的土地改良区，以及控制面积超过50hm²的都道府县所辖范围内的大型水库、泵站、干支渠、大型蓄水池等，由都道府县及其派驻机构承担。三是200hm²以下的，划为市町村级建设项目，包括水渠、蓄水池、灌排水管道、农道、农田整治等，由市町村政府承担。

2日本农田基础设施建设工程的主要特点

2.1工程覆盖面大，达到耕地总面积的58%

日本耕地总面积454万hm^2，1949年以来，全日本共建有4795个土地改良区，累计实施土地改良工程的规模为264万hm²，达到耕地总面积的58%。共建设农业灌溉主渠和排水干渠长度是4.5万km，支渠40.5万km，建设农用水库、水闸和排水站共7000个、蓄水池21万个。全国247万hm²水田中，已经实施土地改良工程的面积为156万hm²，实施率达到63%。全日本207万hm²旱地中，农道建设完成率高达73%，田间设施建设完成率达21%以上。此外，在农村居民点基础设施方面，全日本建设农村排水设施的村庄覆盖率达到68%。

2.2工程质量好，灌排工程有效使用年限达50年以上

自1949年以来，土地改良区建设至今已有60多年的历史，区内设施状况良好、寿命长，原因是日本土地改良区投资标准高。以日本近畿地区为例，近畿管区的土地改良工程项目从渠首开始算的上、下水等末端投入约每公顷300万～500万日元（100日元约合5.00元人民币，2015）。其中末端田间工程每公顷150万日元，即每平方米约10万日元。

2.3工程效果显著，农业生产能力大幅提高，口粮自给有余

土地改良工程实施以来，日本的农业劳动生产率、农产品生产能力大幅提高，以稻米为例，稻米生产用工量从1960年的每公顷1700小时减少到2007年的300小时左右，稻米单产3700kg/hm²提高到5100kg/hm²左右。劳动生产率和农产品生产能力的大幅提高，保障了食品供给和粮食安全。

3日本农田基础设施建设工程的保障措施

3.1法律法规体系健全，农田基础设施建设有法可依

日本的《土地改良法》，确立了以耕作农民为主体的民主性组织（即土地改良区组织），将土地改良区确立为所有农田基础设施建设的实施基础，统一了相关工程建设的主体。该法确立了利用国家投资推行土地改良事业的机制，为中央和都道府县的土地改良事业提供了法律依据。与《土地改良法》相配套实施的还有《土地改良法实施令》和《土地改良法实施细则》，以及其他相关法律，如《农地调整法改正法律案》、《农地法》、《农业改良资金援助法》等。日本的相关法律也非常齐全，涉农法律有130多个，覆盖土地改良事业的方方面面，凡事有法可依。法律制度门类齐全、综合配套、结构科学、体系完整，是土地资源有效保护和高效利用的根本。

3.2项目投资根据建设内容和工程量确定，财政依据投资总额按固定比例补助

日本农田基础设施建设是按照项目的实际建设内容审批投资，而不是按农田面积审批投资。据笔者实地考察得知，日本农田每公顷投资最低折合人民币6.22元，最高达73.95万元。土地改良工程建设以国家投入为主，无论中央还是地方实施的项目，也无论项目大小，均由中央政府投资支持，中央补助的数量根据项目投资总额按比例确定，因建设主体不同，中央补助比例略有差异。农林水产省自行实施的项目，中央补助项目总投资66.6%，都道府县政府出资17%，市町村级政府出资6%，受益农户出资10.4%；都道府县级政府实施的项目和市町村级政府实施的项目，中央补助总投资的50%，都道府县承担25%，市町村承担10%，农户自筹15%。后期的土地改良实践中，地方农户的投入部分已由市町村承担（表1），农户基本不需出资。

表1土地改良区建设投资来源分摊基本标准

   3.3运行维护主体明确，管理机制有效

土地改良区建成后，维护主体包括农林水产省、都道府县、土地改良区3类。农林水产省直接管理大规模的、公共性较强的国家设施，包括20个水坝、渠首等国营建造的设施和94km的主干排水渠，占全国设施的1%左右；都道府县负责管理农林水产省委托的国营设施及部分自建设施，占全国设施的33%；土地改良区负责管理农林水产省和都道府县委托的国营设施、省营设施和自建设施，占全国设施的66%。从设施管理所占比例看，土地改良区充当了管理主体，主要负责农田基础设施的运行、维护、维修等工作。

4对中国农田基础设施建设的启示

一是通过立法将农田基础设施建设加以规定。二是将农田基础设施建设的资金列入国家预算予以保证。日本政府把农村水利、道路、防灾等基础设施建设定性为公益性事业，予以政府财政投资支持的政府行为。费用的绝大部分也由公共财政负担。三是提高农田基础设施建设标准和投资标准，确保工程长期稳定发挥效用。日本的土地改良事业具有单位面积投入高、设施建设标准高、工程使用寿命长的特点。灌溉排水设施与自然密切共存，在储存地下水、防止洪水、防止水污染、保持国土生态环境中，发挥着重要的作用，维护和创造了日本优美的农村景观和人文文化。四是建立国家财政支持农田基本建设的制度，改善农田基础设施，提高生产能力。日本的农户经营是土地改革后形成的自耕农体制，农户无力凭借自己的力量投资农业基础设施建设，国家通过投资补助推进土地改良事业的发展，通过土地改良区的建设，已经逐步走上了规模化经营的道路。五是设立专门机构，理顺农田基础设施建设的管理机制、运行维护机制。在《土地改良法》实施之前，日本存在着“耕地整理组合”、“普通水利组合”、“北海道土工组合”3种组织，各组织分别以不同的法律为依据，分别归属农林水产省和内务省，在同一区域实施同类工程，各自为政，导致与土地改良事业密切相关的组织、建设和管理的功能，被不同的法律、不同的组织分割开来，各个组织分工不明。《土地改良法》的颁布实施，规范了土地改良事业的主体，很好地解决了土地改良工作的管理运行机制。而且，以实际从事耕作的农户为主成立的土地改良区组织，被赋予决策权的做法，为农村基础设施建设工程最大限度满足农户需求提供了保障。

参考文献：

[1]陈伟忠．2013．日本土地改良区的农田基础建设及其对中国的启示［Ｊ］．世界农业（12）：22-27．

[2]刘启明．2009．日本土地改良制度的成果经验及启示［Ｊ］．世界农业（1）：40-43．

[3]潘树茂，宋德全．1993．日本农田水利基本建设管理模式［Ｊ］．水利天地（4）：38．