村干部视域中的村民自治：成效、问题与思考——四川省部分农村村干部关于村民自治评价的调查报告

作者：任中平   责任编辑：admin  信息来源：天府新论  发布时间：2016-10-11  浏览次数： 13622次

近一年来，本课题组成员先后到四川省遂宁市、南充市、巴中市、广元市等地一些农村进行了多次实地考察，并于2006年底组织了近200名在校大学生，利用寒假期间，专门以村干部为调查对象，对四川省大部分地市州的100多个村庄进行了一次大规模的问卷调查，主要调查了解村干部对当前村民自治工作的意见和看法。此次问卷调查的范围涉及四川省的19个地级市(自治州)，共发出调查问卷200份，回收有效问卷170份，依据回收的有效问卷数量多少进行统计排名来看，调查样本选取量最大的前十个地区依次是：成都、南充、广安、泸州、阿坝、绵阳、眉山、宜宾、广元、遂宁。

此次调查中男性占调查对象的84.1%，女性占15.9%，男性比例明显高于女性，说明村干部的性别构成以男性为主。从年龄构成来看，有74.7%的调查对象年龄处于36-55岁阶段，而18-35岁阶段和55岁以上阶段分别只占11.8%和3.5%，可见，村干部的年龄构成以中年人为主，老年人和年轻人的比例都不高。从文化程度上看，被调查对象中初中文化程度占45.6%，高中或中专占40.8%，可见，绝大多数村干部的文化程度属于初中或高中文化水平。现将此次调查汇总的情况以及分析报告整理出来，供有关部门领导和对村民自治感兴趣的学界同仁们参考指正。

一、村干部对于当前村民自治状况的总体认识和评价

通过对回收的调查问卷进行统计分析表明，主要有以下一些认识和看法：

1、对于村民自治工作的认识和评价：

(1)从选举程序看，调查显示，62.4%使用流动票箱投票，33.5%秘密划票，4.5%由村干部代投。可以推测，大部分村庄的投票做法是比较规范的。

(2)从选举效果看，91.8%认为上届村委会选举效果很好和一般，仅有8.2%认为效果比较差和非常差。因为，此次调查对象即为现任村干部，他们都是通过上届选举当选的，所以绝大多数人是肯定这次选举效果的。

(3)村民大会以及村民代表会议召开情况：28.3%的对象表示，所在村庄每年至少召开一次村民会议或村民代表会议，13.1%表示以前开过，而36.2%表示很少召开，另外有22.3%的对象表示不清楚此事。由此可见，目前农村的村民大会以及村民代表会议的召开情况并不理想。

(4)村务公开情况：94.1%的村干部对村务公开表示非常关心和比较关心，仅有0.6%表示不关心，另有5.3%对此抱无所谓态度。

(5)一事一议的情况：76.4%认为一事一议效果很好和比较好，12.1%说不清楚，11.5%认为不好，解决不了什么问题。看来大多数村干部还是认为一事一议的效果是好的。

(6)对本届村委会工作的评价问题。45.5%认为很好和好，50.3%认为一般，认为比较差和很差的只有4.7%。

可以看到，与近期以来我们同样在上述地区就村民自治工作对普通村民所作的调查结果来对照，①村干部对于村民自治工作的总体评价较之于村民而言，是明显偏高的。因为此次调查对象的身份是村干部，他们对村民自治工作的评价是比较好的，总体上是持肯定态度的。

2、取消农业税之后的干群关系问题。调查也表明，取消农业税之后，被调查者中有84.5%认为干群关系比以前好，14.3%认为没有什么变化，只有1.2%认为比以前恶化了。由此看来，农业税的取消可以说极大地改善了农村干群关系。

3、农业税取消后农民的负担问题。被调查者中有80.5%的人认为没有负担或负担合理，有19.5%的人认为负担仍然很重。可见，与以前相比，农民负担切实得到了减轻。

4、影响村委会工作成效的因素问题。被调查者认为，影响村委会工作成效的最主要因素是村集体缺乏资金。调查显示，影响村委会工作成效的主要因素依次排列为：村集体缺乏资金(54.1%)，村干部能力不够(14.6%)，村务管理不民主(14.6%)，村民对村务管理比较抵触(10.8%)，宗族势力干预村务管理(5.1%)，其他(0.6%)。

5、关于村干部的工作积极性问题。有70.6%认为村干部的报酬太少和较少。有近1/3的人不愿参加下届村委会竞选，其原因主要是：工作难开展46.3%、报酬低14.9%、得罪人10.4%。

6、认为选举中最令人担心的问题依次为：选民投票率低32.7%、乡镇政府影响干预24.5%，个别人通过非法手段操纵选举14.5%，候选人竞争激烈14.5%。

7、关于选举的竞争性问题。认为村委会选举应该加强竞争，并愿意和非常愿意通过一些积极主动的方式参加竞选。愿意通过走家串户、贴海报宣传、发表演说等方式竞选的人有47.3%，说明较多村干部还是愿意采取一些积极主动的方式去参加竞选。

8、关于乡村关系问题。调查对象中有65.5%认为现实中的乡村关系是“领导与被领导”关系和“主要是领导与被领导”关系，35.0%认为是“指导和被指导”和“主要是指导和被指导”关系。由此可以判断，现实中的乡村关系更多地表现为领导与被领导的上下级关系。

9、关于两委关系问题。调查对象中有58.6%认为两委关系应该是“相互配合”和“各管各的事”，说明较多的村干部对两委关系有正确的认识。有86.7%认为两委关系是很和谐与比较和谐的。但也有33.7%认为应由村支书管村委会，只有7.7%认为应由村委会管村支书，这表明在现实中村支书的权力和影响，要远远大于村主任。而对于村支书和村委会主任“一肩挑”问题，66.3%表示不赞成，16.0%表示说不准，仅有17.8%表示赞成。可见，大多数村干部并不赞成“一肩挑”。

10、上届村委会选举中出现的问题主要有：29.4%认为选举动员不够，20.1%认为乡镇领导干预选举，17.9%认为部分村民借选举要求解决个人问题，16.0认为候选人贿选拉票，9.9%认为受到家族势力的干扰，3.5%认为黑恶势力的影响，3.2%其他。

通过上述调查统计结果可以看到，绝大多数村干部对目前村民自治工作总体上持肯定态度，同时也还存在着一些共同性的困难和问题，这表明当前村民自治工作正面临着一系列严峻的挑战。那么，应当如何正确地认识这些问题，并采取正确的策略应对挑战，这正是新形势下我国村民自治面临的一项紧迫任务。通过对上述问题加以梳理并对其成因作了一些具体分析的基础上，我们对搞好此项工作提出了一些参考性的意见和建议。

二、当前面临的主要问题及其成因分析

1、税费改革后农村公共事务难办的问题。此次被调查的村干部中，有54.1%的人认为，影响村委会工作成效的主要因素是村集体缺乏资金，这是回答这一问题的各个选项中比例最高的。事实上，自农村实现家庭联产承包责任制以来，大多数村庄集体经济解体消失，成了“空壳村”。但在税费改革之前，村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务。而在农业税取消之后，彻底断绝了村集体的经济来源，村集体资金的缺乏导致村庄公共事务的经费投入没有来源和保障，这就必然影响村委会的工作成效。所以，相当多的村干部认为税费改革后农村公共事务难办。与此相关的还有三个问题，一是74.3%的村干部认为村级债务是村委会工作中最头痛的问题；二是村干部的工作积极性受到影响，有70.6%认为村干部的报酬太少和较少。这次调查表明，有近1/3的人不愿参加下届村委会竞选，其主要原因之一是报酬低；三是认为税费改革后最难办的事情是(共有450个选择，这里依次排列前五位答案)：25.3%公共建设，15.3%计划生育，12.7%债务纠纷，11.6%社会事业，10.9%发展经济。可见，集体经济的空虚薄弱是制约村民自治进一步发展和完善的关键因素。

2、村民政治参与积极性不高的问题。29.4%的村干部认为，选举中最令人担心的问题首先是选民投票率低，这是关于这个问题的所有答案中排列首位的选项。从目前的实际情况来看，村民自治作为我国农村基层民主的一种基本形式，尽管政府的主导作用非常重要，但经济的原因是始终是基础性的制约因素。因此，村民自治要高质量地运行，必须要有足够的经济保证。美国政治政治学家亨廷顿认为：“对大多数人来说，政治参与只是实现其他目的的手段。”[1]在中国，广大农民刚刚摆脱温饱，还在为自身和家庭的生存而奋斗，与大多数农民最贴近的只能是较低层次的物质利益。用明恩溥的话来说，“中国农民的生活由两部分构成，一个是‘胃’，一个是‘钱’。”[2]民主政治对广大农民来说，还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品，它在某种程度上还只是一种可有可无的奢侈品。贫困低收入的农民群体并不真正需要高级的民主政治，从而导致村民自治往往流于形式。这从我们在四川各地一些农村进行实地考察时了解情况中也可以得到证实，许多村民的看法是：“村干部拿他的工资，我种我的田，各管各的事”。尤其是取消农业税之后，许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系，农业生产是自己的事，现在村干部不像以往那样收取税费，干群关系也比以前缓和了，村集体也没有什么资源值得关注，村委会也不能帮助村民解决什么实际问题。至于上面所倡导的所谓“一事一议”，也就是要村民自己出钱办事，而许多事情由于人心不齐也办不成，于是许多村民对村民自治也就越来越感到没有多大意思，村民的政治参与也就越来越缺乏动力。

3、农业税取消之后的乡村关系问题。有65.5%的村干部认为，现实中的乡村关系是“领导与被领导”关系和“主要是领导与被领导”关系。在对村民调查中得出的看法也大体如此，有53.5%的村民认为，乡村关系是领导与被领导的关系。这应当说是比较真实地反映了当前乡村关系的实际状况。然而，近期以来学界曾经有人想当然地以为，取消农业税后乡镇政府不再需要村干部去征税，村干部也就不能从税收中获得利益，这就打破了乡村的利益共同体，于是村组织不再履行征税的任务而减少了行政职能，从而就可以更好地管理村务，成为真正为民谋利的自治组织。但从我们的调查了解的实际情况来看，这种观点仅仅是一种不切实际的推论。实际上，村自治组织如果缺乏经济上的独立性，在实践中也就不可能实现真正的自治，仍然不过是完成上级任务的“政府派出机构”，而且，可以说今天的自治组织甚至比以往更大程度上被“附属行政化”。其理由非常简单，既然现在村干部不再从村提留中获得经济报酬，而是从乡镇政府领取补贴和各种奖金，完全没有一点经济上的独立性，那么，正如俗话所说“吃人家的饭，为人家办事”、“拿人钱财，替人消灾”，因而村干部也就理所当然地必须承担乡镇下达的各项工作任务，更加名副其实地成为乡镇政府的“一条腿”。况且，村干部的这些工作任务的完成情况又是乡镇政府对村干部年终进行个人工作绩效评价乃至个人升迁的标准，所以说，以往存在的自治组织附属行政化的状况在今天绝不可能有实质性的改变，并且在许多地方比从前更有甚者。

4、现实中的村支书和村主任的关系，即两委关系问题。此次调查表明，现实中村支书的权力影响通常要大于村主任。调查数据显示，大多数村干部是能够正确看待两委关系的。而对于村支书和村委会主任实行“一肩挑”的做法，大多数村干部并不赞成。这表明村支书和村委会主任这两个职位分设是有其必要性和合理性的，“一肩挑”虽然可以避免某些矛盾和摩擦，但显然不利于合理分工，更不利于实行民主决策、民主管理和民主监督，是有悖于村民自治的初衷的。

三、积极应对现实挑战的对策和建议

第一，政府应加大向农村的财政转移支付力度，在提供公共产品时要重点向农村倾斜。在实行农村税费改革后，由于村集体缺乏资金，因而只有通过“一事一议”方式进行集资修路、兴修水利等等，于是一些地方农民负担又出现了反弹。当然，造成这种状况的原因是多方面的，但是，农村社会公共产品和社会公益事业资金短缺是一个很现实的，也是最主要的原因。农村社会公共产品和公益事业主要包括农村的义务教育、医疗卫生、计划生育、乡村道路、农田水利、广播电视、优抚定补、五保户补助等。这个问题实际上反映了政府对农村履行提供公共产品职能的重大问题，反映了政府对农民是“多予少取”还是“多取少予”的基本政策问题。在市场经济条件下，我国正在建立和完善公共财政体制，政府应当转变观念，在履行公共职能上，应当本着城乡平等对待的原则，既要加强对农村公共事务的管理，也要加强对农村公共产品的提供，要理顺农村公共产品提供的渠道，建立规范的财政转移支付制度，从根本上扭转乡镇财政收入的多少和公共产品的多少取决于农业税费多少的局面。考虑到长期以来，对农村公共产品的欠账和农村公共产品的严重短缺，政府应加大向农村的财政转移支付力度，在提供公共产品上要重点向农村倾斜。

第二，逐步增强村委会选举过程的竞争性，提高当选村干部的责任感、荣誉感，同时，还应从实际情况出发，逐步解决村干部的一些后顾之忧。据调查显示，现任村干部当中，有相当一部分人愿意通过一些积极主动的方式参加竞选。因此，有必要增强选举的竞争性，使竞选者通过走家串户、贴海报宣传、发表演说等方式竞选，这样既可以加强竞选者与选民之间的直接接触，增进相互之间的沟通了解，也可以使当选者任职后具有更为广泛的群众基础，增强其合法性、责任感与自豪感。这是有利于村干部履职后顺利开展工作的。同时，随着地方经济发展，也应适当提高和增加村干部的补贴，条件具备是还应解决退休村干部的养老保险等问题，使他们解除各种后顾之忧，把更多的精力投入到村里的工作上来。

第三，乡镇政府必须严格依法办事，充分尊重村民委员会的自治权，改变过去长期存在的随意干预等不妥做法。有的研究者提出，近年来村民自治呈现出逐渐弱化以至退步的倾向：一是某些地方强制推行党支部和村主任“一肩挑”，使得村民难以自主地选举村委会主任；二是全面推行“村财乡管”这一做法，削弱甚至取消了村民在财务方面进行自我管理的权利；三是某些地方政府规定村级组织主要领导由县乡财政发工资，把将工资作为乡镇控制村级组织的手段；四是党致机关往村里下派干部，特别是把新毕业的大学生派到农村当“村官”，目的是为了帮助农民，但实际是把村民自治变成官员统治了。[3]“如果任由这些现象发展下去，村民自治的应有之义就可能被曲解和取消，村民自治的已有果实就有逐步丧失的危险”。[4]这种情况在四川省一些农村也不同程度的存在着。如果乡镇政府不能还权于村，村民自治就很难获得实质性的发展，而且目前确实有逐渐弱化以至退步的倾向。

第四，积极发展农村经济合作组织和社区群体组织，增强农民与村庄之间的经济、政治和文化生活的联系，提高村民政治参与的效能感。有的基层干部这样描述农民对待民主的态度：“如果民主与他们的利益相关，他们就热心参与；如果民主只是一项在上级规定时间内完成的任务，他们就不感兴趣。”这与雅安市委副书记张锦明的观点有着相似的逻辑：“在上面，民主是个理论问题，是制度设置问题；对基层政府官员来说，只是操作程序问题；而对普通老百姓来说，则是个利益问题。”[5]由此看来，实行村民自治，究竟能不能给他们带来利益，这是决定他们政治参与是否具有积极性的关键之处。所以，开展村民自治，一定要与农村经济建设这个中心任务相结合，与完善农村社区服务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合。最近，中国农业大学叶敬忠等五位教授向中央汇报，他们发现新农村建设过程中暴露出一些问题，这些问题与农民无法参与政策制定及实施有关。面对组织化程度薄弱的中国农民，这些为“三农”问题奔走呼吁的学者，更多地希望这些新农村建设的主体——农民——能够有一种组织化渠道以供意见表达。②这样，才能从根本上调动农民政治参与的积极性、主动性，才能极大地激发农民群众的自主性和创造性，从而使村民自治和新农村建设获得源源不断的动力支持。

第五，加强培养和树立农民的主人翁意识，使他们能够以主人翁的姿态参与村民自治。当然，我们还必须清醒地意识到，对于目前一些地方村民自治面临着农民参与积极性不高的问题，这既有经济、政治方面的原因，也有思想认识方面的原因。如有的农民不愿意参加村民委员会选举，有的即使参加了也是勉强应付，草率从事。有的村民为了眼前的蝇头小利，就把选票连同自己的民主权利一同出卖。有的在决策村内重大事务时，不发表意见，而按法律要求应当完成的任务也不积极完成。这些现象都与村民的主人翁地位不相匹配，也难以适应村民自治健康发展的要求。因此，要通过多种形式，加强对村民的民主法制教育和文化知识培训，使他们认识到建设美好家园，创造幸福生活，终究要靠农民群众自己，只有以主人翁的姿态积极参与村民自治，切实履行自己的民主权利和责任义务，这样才能建设好社会主义新农村，农民群众的幸福生活才能越过越红火。

(注：在本项目的研究工作中，西华师范大学政治与行政学院青年教师尹学鹏、2005级政治学理论和科学社会主义专业的硕士研究生崔山磊、李睿、高峰、王潇雨、葛长鲜、田谢辉、黄东华、张晓燕以及我校近200名本科生参与了农村实地考察、问卷调查和资料整理工作。)

注释：

①另一项专门对村民进行的调查结果显示：村民对村委会的工作满意度不高，认为村委会不能帮助农民解决什么问题，起不了什么作用。只有29.0%的调查对象对目前村委会工作十分满意和比较满意，而52.9%选择了“一般”即谈不上满意，也谈不上不满意，还有18.0%则表示不满意。可以判断，村民对村委会工作满意度不高。参见：任中平.当前村民自治面临的困境、归因与出路?[J]软科学研究，2007,(5).

②新农村之困：五教授上书中央最高层两次批示，南方新闻网-南方周末2007年07月05日。

参考文献:

[1] [美]塞缪尔·亨廷顿.难以抉择—发展中国家的政治参与[M].华夏出版社，1988.

[2] 明恩溥，林欣译.中国人的素质[M].京华出版社，2002.

[3] 于建嵘.村民自治取得的成果有逐渐弱化倾向[N].南方周末.2006-08-10

[4] 刘松山.民主为什么不能只从基层开始[J].法学，2007,(3).

[5] 康庄，何忠平.四川党代表常任制试点：进退之间[N].中国社会导刊.