当前农村社会治理的突出问题及解决思路

作者：程同顺  责任编辑：admin  信息来源：人民论坛  发布时间：2016-10-08  浏览次数： 19115次

当前中国农村正在日新月异地高速发展，但是在高速发展的背后，也仍然大量存在着发展中的问题，尤其是在社会治理领域新老问题交织在一起，成为当前以及未来“十三五”阶段困扰农村健康发展的难题。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，有助于我们全面、客观、正确地认识和解决当前农村的社会治理问题。农村的社会治理关系到农村地区的生存发展与和谐稳定，也关系到城乡之间的权利平等与公平正义，必须重视和解决。

当前农村社会治理的特殊背景

中国正处在一个高速发展的特殊阶段，农村在这个过程中更加特殊，在较短的历史时期要经历更多的深刻变化。这个特点构成了当前农村社会治理的背景，决定了当前农村社会治理的内容和特点。具体来说，考察当前农村的社会治理，以下三个方面的背景因素是必须要加以考虑的。

第一，当前中国处于一个前所未有的快速城市化进程之中。当前中国发展最主要的时代特征是大规模的快速城市化，改革开放至今30多年间，中国的城市化水平已经从1980年的19.39%提高到了2015年的56.1%①，预计2020年还将达到60%，这个速度在当前世界排名第一。当前中国城市化的特点不仅是速度快，而且规模也非常大，涉及全国所有地区的数亿甚至十亿以上人口。当然，这么大规模的快速城市化，各级政府无疑起着主导和推动作用，政府主导是当前中国城市化的另外一个显著特点。

当前中国处于快速城市化进程的这个时代特点，对于农村地区客观上产生了很大的影响：村落和社区形态经常处于变动不居状态，大量农村人口外出打工，使农村出现人口庞大的留守群体，社区公共生活缺乏活力，城市化和经济发展对于土地和其他农村资源的需要导致出现大量公共利益冲突和突发事件，家庭成员的分离在其他因素的作用下对于农村传统稳定的婚姻家庭结构造成了巨大的冲击等。这些影响在客观上制造了当前农村的社会治理问题，对农村社会治理形成了新的困扰和挑战。

快速城市化进程的特点虽然不能涵盖农村社会治理的一切问题，但是客观上决定了当前农村社会治理的一些重要特点及未来发展趋势。根据城市化发展的一般规律，结合中国的实际特点，我们可以判断，中国快速城市化的进程仍会持续30~50年。在这样一个较长的发展阶段中，农村社区形态不断变化，人口流动日益频繁，家庭分离的状态难以迅速解决，公共利益冲突不断加剧。只有当大规模、快速的城市化进程趋于平稳之后，当前农村大量的社会治理问题才会趋于减少②。

第二，信息技术的加速发展使现代信息媒介在农村日益大众化。由于信息技术突飞猛进的发展，现代化信息工具的成本大为降低，电脑、手机和平板电脑的价格已经能够为农村居民所接受，尤其是手机在农村年轻群体中日益普及。截至2015年12月，农村网民在中国网民中占28.4%，规模达1.95亿，较2014年底增加1694万人。农村网民在整体网民中的比例增加，规模增长速度是城镇的2倍③。这个现象具有重要的历史意义，将是未来改变农村文化和农村发展的巨大力量。但是现代化信息工具在农村的大众化既有显著的进步作用，也给农村社会治理增加了新课题。

其积极进步和促进农村发展的作用是显而易见的，从加强亲友之间的感情联系和信息交流，到了解农业生产技术、掌握市场信息，尤其重要的是，现代媒体工具在农村的普及在不远的将来将会使电子商务和网上购物获得高速发展，既可以扩大工业品在农村的销售市场，也可以帮助农民实现特色农产品走向市场，促进城乡经济的互动和交流。

现代信息工具和手段的大众化会对农村的社会治理带来哪些问题呢？一是由于城乡信息的同步，会增加农村居民对于发展的渴望和消费需要的过快增长。当这些渴望和要求在现有发展条件下不能很快得到满足时，就容易使人们产生焦虑和不满情绪，会对政府提出更多更高的公共服务要求，或者在某些事件的刺激下做出过激行为。二是信息工具的大众化容易使负面信息和虚假信息迅速扩散，产生放大效应。农村居民判断识别虚假信息的能力不强，容易互相强化错误或虚假信息。三是会冲击农村家庭的稳定。新媒体对于婚姻家庭的破裂起到了推波助澜的效果。四是为农村地区的电信诈骗等违法犯罪活动提供了便利。

第三，部分半工业化农村地区突然出现的经济衰退。虽然当前中国经济的基本面总体来说是好的，但在全球经济总体下滑和国家对某些产业政策性调整等宏观形势影响下，近几年部分半工业化的农村地区很多企业由于产业结构老化、产能过剩、效益不佳或污染环境等原因而破产倒闭或关停转产，使这些半工业化地区突然陷入了大规模的经济衰退。这会对这些农村地区的社会治理带来意想不到的难题。一是那些经营不善而破产的企业往往都会拖欠农民工的工资，它们突然破产之后便会在当地产生农民工讨薪问题。由于涉及人员较多，往往会给当地基层政府带来很大压力，处理不好就会形成群体性事件。二是在这些企业就业的农民工对他们突然遭遇到的下岗失业问题缺乏思想准备，有的也没有其他的工作技能，一时难以找到新的就业渠道。三是突然失业下岗会使这些当地农村家庭失去收入来源，生活水平突然下降，使他们重新陷入穷困和失望的境地。

虽然这类农村地区在数量和比例上总体不高，但往往都是集中连片的，对当地农村社会的负面影响是多方面的，会给这些农村地区增加很多社会治理难题。

当前农村社会治理的重点难点

在中国经济快速发展的大背景下，加上新世纪以来大量支农惠农政策的实施，中国农村取得的进步和发展是有目共睹的，尤其是东部沿海地区的一些农村的发达程度甚至超过了城市。但是由于历史形成的结果，农村地区总体的经济水平还不高，基础设施比较薄弱，公共服务相对不足，再加上快速城市化、现代信息工具普及化和部分半工业化农村地区的经济衰退等因素，造成农村地区的社会治理问题还比较多。需要说明的是，中国农村地区范围广大，不同地区具有极大的差异性，这些社会治理问题并不都是同时存在于所有的农村地区。经过不完全归纳总结，当前农村地区社会治理的重点难点问题至少有以下几个方面。

第一，基本公共服务相对短缺。社会主义新农村建设以来，农村的基础设施和生产生活条件大为改善，基本公共服务得到大幅度提升。截至2015年，中国已经解决了所有农村人口的用电问题，基本实现了道路村村通，目前正在努力实现公交村村通。但由于各级政府确立提供公共服务意识的时间并不长，再加上历史欠账较多，所以目前由政府提供的基本公共服务在总体上仍然处于不充分的状态。由于经济发展水平的制约和历史上国家政策的影响，农村地区的基本公共服务就更加短缺。

虽然从2006年起中国已经全部免除了农村九年义务教育阶段学杂费，甚至在有些地区还提供免费午餐和住宿。但是农村中小学的教学条件和师资力量仍然相对薄弱，难以在一个较高的水平上实现教育资源均等化。有的地区学校分布密度过疏，使得小学生回家和上学的距离过于遥远，既增加了家长的负担，也加大了安全隐患。另外，农村的托儿所和幼儿园目前仍然主要依靠民间力量举办，基本条件和教育水平参差不齐。如果说目前全国医疗资源短缺是个不争的事实，那么在农村地区就更是“缺医少药”了。农村地区县级以下的医院不仅医疗条件和设备短缺，而且一些基本的药品都会不时出现断档的现象，看病难的问题在农村地区仍然突出。

农村基本公共服务不足是个老问题，但在经济快速发展和现代信息手段日益大众化的农村地区，农民对基本公共服务的需求和期望同时却在加速升级。当这种公共服务的需求无法得到满足时，农民便会产生失望和焦虑的集体情绪，还可能引发其他社会治理问题。

第二，社会保障水平不高。进入21世纪以来，中国政府就不断重新编织农村地区的社会保障安全网，到现在基本上实现了农村社会保障全覆盖。但是这种社会保障全覆盖无疑处于一种低水平的状态，并不能帮助那些真正有困难的农民摆脱困境。以新型农村合作医疗为例，合作基金目前主要靠政府、村集体和村民三方出资，不同地区的政府和经济实力不同的村集体，出资比例大不相同，村民能够享受的报销比例和额度也大不相同。目前各地农村仍然有一些农民在面对巨额医疗费用的时候会选择放弃治疗，看不起病的现象在农村时有发生。看不起病和看病难反映的是两个方面的问题，看病难主要是医疗资源等基本公共服务短缺的问题，看不起病主要是由于医疗费用相对农民来说难以负担的问题。

对于经济发展水平不高的农村地区来说，社会保障在较低水平上的全覆盖只是初步建立起了一个简易的防护框架，还不能对于所有农村人口起到有效的保护作用。这就使得一些意外的变故就可以使一个农民家庭重新陷入困境甚至绝境。十八届五中全会通过的十三五规划建议中提出，要实施精准扶贫，在未来五年使所有农村贫困人口脱贫。但是如果农村社会保障仍然在低水平上运行的话，这个任务就很难真正实现。

第三，社区建设缺乏支撑。人是社会的动物，社区是个人、家庭在生活居住空间与他人紧密联系所形成的共同体，是个人、家庭与社会联系必不可少的空间和平台。在中国，社区还是城乡居民与国家、政府之间沟通的纽带和桥梁。因此，加强城乡社区建设就具有十分重要的现实意义。但是，在快速城市化进程的影响下，当前中国农村的社区建设面临很多困难，缺乏必要的支撑。这表现在三个方面：

其一，农村大量劳动力出外打工使社区建设缺乏必要的主体。《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示当年农民工出外打工人数为2.74亿，其中离开家乡到外地打工的农民工超过1.68亿。当前很多地区都有“空心村”现象，大批农民工长期举家外迁，房子、土地长期闲置在农村，青壮年常年在外、村庄常住人口大量减少，难以使农村社区公共生活保持生机和活力。有人估算，在当前城市化的过程中农村人才流失高达80%以上，特别是青壮年流失，已经成为农村经济、社会、文化、生态发展的严重障碍④。同时，大量的人口外流也使村级组织和村民小组缺乏必要的干部人选，使农村社区面临群龙无首的窘境。受城市化及市场经济的影响，不少年轻有为的村干部也外出务工了，不仅使村级组织出现干部老龄化现象，而且留守村干部对社区建设工作也持消极态度。

其二，社区大规模调整使村民缺乏社区认同意识。新农村建设的进行和城市化进程的加快使很多地区的农村社区出现大规模调整，不论是撤村并点还是中心村建设，不论是宅基地换房还是“三集中”模式，抑或移民安居工程还是其他各种相关做法，无一不都是打破了原有村庄社区界限进行的重新调整。本来中国农村居民参与社区建设的意识就比较薄弱，现在不少农村社区进行的规模和社区成员的调整，使得他们难以对新社区产生认同感，因而参与社区建设就更难以想象了。

其三，基层政府和村委会的经费支撑能力有限。社区建设需要一定的社区公共空间、活动场所和必要的公共设施，以及举办社区活动的经费支持。而很多经济发展水平一般的农村地区，基层政府自身背负巨额债务，村集体积累又比较薄弱，难以保障必要的经费支持。如即使处于东部地区的江苏省淮安市，直到2012年全市1536个行政村的集体经济才最终全部实现破零，并且相当数量农村的集体经济收入仍然不足十万元⑤。

第四，村官腐败影响恶劣。村干部腐败是个老问题，至今党和政府仍然在努力探索有效监督村干部的体制机制，但是仍然没有从根本上解决问题。进入新世纪以来，随着支农惠农项目和财政投入的增多，在快速城市化的背景下，村干部腐败的形式在不断花样翻新。除了传统的贪占集体资产、公款消费、以权谋私等形式外，套取侵占国家专项资金、非法转让土地、截留征地补偿款、收受开发商贿赂等新的腐败形式日益增多。一般来说，在经济发达地区和城中村、城边村，村干部腐败主要集中在拆迁、征地和项目建设上，主要形式为隐瞒信息、侵吞补偿款、收受贿赂等，而在偏远和经济水平一般的农村，村干部腐败多表现为贪污集体财产，侵占和截留惠农补贴、五保金、低保金等项目。

近年来村官巨贪的现象引起了媒体和民众的关注，这实际上是和这些农村拥有土地、矿山和林地等资源有密切关系，这类腐败可以称之为经济快速发展过程中的资源性腐败。据不完全统计，自2013年以来，全国各地公开村官违纪违法案件171起。其中，涉案金额超过千万的案件有12起，涉案总金额高达22亿。12起案件中，与土地、拆迁相关的有7起，其他案件则涉及安置房、贪污集体资金、国家农资补贴等领域腐败⑥。最近的典型案例有，深圳市龙岗区“村官”周伟思在旧城改造项目中坐地生财，涉嫌受贿5000多万元；北京市高立庄村陈伟杰受贿1625万余元等⑦。村干部腐败本身就是一个严重的问题，它又会引发一系列其他问题，增加农村社会治理难度。最常见的就是导致干群冲突，引发农民上访告状甚至出现群体性事件。如山东省泰安市2013年120批次控告类信访中，农民举报村干部违纪违法的就占了115批次⑧。

第五，留守群体处境堪忧。在中国快速城市化的背景下，大量农村青壮劳动力常年在外打工，给农村留下一个数量庞大的留守群体。有关资料显示，目前全国农村留守老人约5000万，留守妇女达到5000万⑨，最严重的是留守儿童已经超过6000万。全国妇联于2014年发布了《我国农村留守儿童状况研究报告》，该报告算出目前全国农村有留守儿童6102.55万，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%，其中0~14岁年龄段的留守儿童占留守儿童总数的60%以上。农村留守老人和留守妇女要承担主要生产劳动，还要承受与家人分离的精神痛苦，值得关注和关心。

留守儿童遭遇的问题要更加严重，它已经不单是一个社会治理问题了，在某种程度上它已经演变为一个严重的人权问题。最近发生的关于农村留守儿童的一个事件特别令人震惊和惋惜，贵州省毕节市七星关区田坎乡茨竹村一家留守儿童四兄妹在2015年6月9日集体服毒自杀，而这并不是个案。儿童尚处于成长发育的阶段，身体、心理、性格、情绪以及安全和自我保护意识等正处在发育和培养的时期，特别需要父母的教育和培养，以及与父母感情上的互动交流。中国青少年研究中心在2014年5月对全国农村留守儿童状况的调查发现，农村留守儿童在成长中存在以下突出问题：遭受意外伤害的比例高于非留守儿童；学习成绩较差、学习不良行为较突出；获得的社会支持较弱，情感支持欠缺，经常感到烦躁、孤独、闷闷不乐、无缘无故发脾气的比例高于非留守儿童；母亲外出的留守儿童在各个方面的问题都很突出，他们生活习惯差，学校表现糟糕，遭受欺负的比例更高，网络不良行为更多，意外伤害更多，对留守生活的负面体验也更高。

第六，环境问题日益突出。当前农村的环境问题已具有全新的表现和特点，更加具有复杂性和综合性，治理起来难度更大。农村环境问题的表现不仅仅是环境污染问题，而且还包括村庄公共环境卫生的问题以及对生态系统的基因污染问题。农村环境问题的污染源，不仅来自生活垃圾和工业生产排放，还有农业污染。农村环境污染造成的破坏，不仅会污染空气和地上水，还会危及地下水和土壤，以及农作物的基因安全。

新农村建设以来，虽然农村的村容街貌大为改观，但是还有很多地区的农村对于生活垃圾仍然没有很好的处理办法。据测算，全国农村每年有1.2亿吨生活垃圾露天堆放，非常影响农村的生活环境和生活质量⑩。以前人们只关注乡镇企业的工业污染，但是来自农业生产过程中的污染同样严重。在养殖业中，有些养殖户滥用激素和抗生素，不仅会产生食品安全问题，而且也污染农村环境。种植业中，农民往往过量使用化肥、农药和除草剂，造成水体和土壤中有毒药物和重金属含量超标。据2014年环境保护部和国土资源部联合发布的全国土壤污染状况调查公报，全国土壤总超标率16.1%，本来就紧缺的耕地超标率为19.4%。环境问题对农村人口身体健康带来的危害非常显著，据测算，农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，已经从1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126‰。需要注意的是，不仅农村环境污染问题比较可怕，而且由此引发的农村群体性事件也正在逐年增多。更加值得警惕的还有，非法转基因作物在中国农村不时突破监管，暗中扩散。

第七，失业问题开始凸显。如前所述，全球经济的衰退和大宗商品价格的波动，以及受经济结构调整的影响，半工业化农村地区的不少企业在最近几年纷纷破产。这些破产的企业又是以煤炭、钢铁和水泥建材等大型企业为主，在当地农村吸收的就业人数往往比较多。企业破产是市场现象，但是破产之后引发的失业问题就成了这些农村地区的社会治理难题。这些地区往往差不多每家都有人在这些企业上班，而在这些企业上班的农民工往往又是家庭收入的主要提供者，因此农民工的突然失业就意味着这些农民家庭的经济一下子就失去了收入来源，突然陷入困境。

这些大型企业突然全体失业的农民工所遭受的困境是双重的，既有经济上的困难，更有心理上的挫折感。他们对于经济状况的恶化和自己收入水平的下降甚至突然失业完全没有心理准备。为了维持生活水平不致快速下降，重新就业是他们必须考虑的选择，但是当地的其他企业无法吸收这么多劳动力，他们多数只能外出打工，这就需要他们从长计议，重新安排生活。

总之，这种现象有两个特点，一是在局部地区有普遍性，会出现大量农民工的集体失业；二是再就业的困难性，当地无法同时解决这么多人口的就业问题。这会使已经失去重要财政来源的地方政府和基层政府经受严峻挑战。

第八，群体性事件多发。快速城市化和经济高速发展使各种利益冲突迅速增加，由此在农村地区产生的群体性事件也是密集发生。虽然各级政府对农村稳定高度重视，但是在当前中国农村快速发展的特殊背景下，群体性事件，仍然不时发生。透明中国网对各种媒体公开报道的群体性事件进行过一个列表汇总，指出2010年以来发生的农村群体性事件就多达二十余起。

大体来看，最近几年农村发生的群体性事件，其原因主要有三大类型，第一类是村干部腐败引发的，这是从20世纪80年代就开始发生的一类群体性事件，可谓历史最悠久；第二类是由征地拆迁及补偿问题引发的，往往会引起暴力抗争甚至流血事件，可谓最激烈的一类群体性事件；第三类是围绕农村环境问题引发的，最近几年数量和比例都不断攀升。

农村社会治理现代化的思路

当前中国农村社会治理中的问题是由农村社会发展水平以及中国所处的快速城市化的进程所决定的。由于历史的原因，农村的经济发展水平相对较低，城乡差距较大，农村的基础设施和公共服务不足，这决定了农村地区在很长时期内存在民生方面的社会治理困境。更重要的是，中国目前正处于快速城市化时期，农村也正处于一个剧烈的社会转型过程之中，由此会引发一系列由发展产生的社会治理难题。中国要想实现步入中等发达国家的行列，完成城市化的目标，这个快速发展的过程还需要持续至少30~50年。这就意味着中国农村在未来的很长一个时期内仍将处于社会转型过程之中，在这个过程中国农村今后还将会长期面临着各种各样的社会治理困境。今后农村社会治理的完善和突破不能过于理想化，必须符合农村发展的客观实际，遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，科学稳步地推进。

第一，要依靠发展提高农村社会治理的基础。与城市相比较，中国农村社会治理的经济基础明显比较薄弱，农村社会治理面临的很多难题都是由于农村的经济社会文化发展水平较低造成的，这是当前中国农村社会治理要面对和承认的一个基本前提。这个特点决定了只有依靠发展才是解决农村社会治理难题的长期战略选择。只有通过发展农村的教育文化事业，才能提高农民素质，增加农民收入；只有通过发展农村经济，让农民收入持续稳定增长，才能使农民安居乐业；只有发展地方经济，政府才能增加财政收入，才能为农村提供充足的基础设施和公共服务，也才能提高农村社会保障水平。农村基本的民生问题解决了，社会治理的经济基础提高了，才能提高农村地区社会治理的现代化水平。

第二，要充分运用既有的组织网络作为农村社会治理的主体。党的十八大报告明确提出，中国的社会治理应该在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下进行。社会治理主体虽然多元广泛，包含基层自治组织、各类社会组织、企事业单位和人民群众，但是党委和政府依然是社会治理的核心主体。当前农村的社会治理，一定要充分发挥原有的各级党组织、基层政府、村民委员会和民间社会团体的作用，而并非一定要重新建立一套新的组织和机构。

提到创新社会治理机制，人们很容易联想到要充分运用社会组织的力量参与公共管理，培育中国的公民社会。这个理解有一定的道理，农村社会治理就是要运用多种力量共同解决农村各类问题，但是不能矫枉过正，绕过党和政府，一味寻求社会组织和民间力量。有效的社会治理应该充分运用现有的组织网络，而不应该把希望寄托在建立更多的新机构和新组织上。

第三，要在纵向上区分农村社会治理的长远目标和近期目标。当前农村社会治理面临的问题，都应该重视和解决，但是面对各类不同的问题，在有限的资源制约和时间条件下，我们必须要做出区分，确定哪些必须是要尽快解决的，哪些又是可以在近期解决的，哪些只能在更远的长期才有可能解决。所以，农村社会治理要在时间纵向上有划分阶段的意识，要区分长远目标和近期需要突破的重点。当前农村各类公共服务不足的问题尽管普遍存在，但不是在短期内可以迅速解决的，因此可以在解决那些燃眉之急问题的前提下，制定长期发展战略，分阶段设立目标，分期分阶段逐步解决。

第四，要在横向上分类处理农村社会治理的不同问题。农村社会治理的现代化，除了在纵向上要有分期分阶段的意识外，还要在横向上确立分类意识，应该对农村社会治理面临的各种不同问题进行分类，从不同的角度进行科学分类，不同类型采用不同方案，分别进行处理。如根据社会治理内容的特点，可以将社会治理面临的问题划分为民生型、冲突型、安全型和政治型等几类；根据社会治理问题发生的频度可以区分为日常型、周期型和偶发型等；根据相关问题产生的原因又可以分为客观形成型、历史遗留型、人为制造型和体制缺陷型等；根据相关问题产生的原因又可以分为客观形成型、历史遗留型、人为制造型和体制缺陷型等。

各种民生问题主要属于日常性社会治理工作，要采取治本之策，从提高政府服务水平、改善人民生活做起。农村村级两委换届主要属于周期性的社会治理工作，应该在换届选举前摸清状况、逐村排查，对于问题村提前做好各方工作和应急预案，将换届产生的矛盾冲突和不稳定因素降到最低。农村社会治理的偶发性问题是指突发性的群体性事件、各种生产安全事件、重大交通事故和各种公共安全事件等，可以进行更细的分类研究，确立不同的处理机制。

注释：

①国家统计局：《2015年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html，2016年2月29日。

②程同顺：“村民自治的时代困境及未来趋势”，《人民论坛》，2013年第26期。

③中国互联网信息中心（CNNIC）：《2015年第37次中国互联网络发展状况统计报告》，中国网信网，http://www.cac.gov.cn/，2016年1月22日。

④吴景双：“外出务工致农村人才流失超8成，职业农民培养难”，新华网，http://www.xinhuanet.com/，2015年5月11日。

⑤齐东杰，周海生：“城市化背景下的乡村社会治理”，《农业现代化研究》，2015年第2期。

⑥李丹丹，杨雨奇，赵欢：“12起村官巨腐案涉22亿”，《新京报》，2014年8月7日。

⑦曹溢：“‘村官巨贪’戏码缘何不断上演？”，《中国纪检监察报》，2014年10月22日。

⑧刘苗苗，宋明爽：“社会治理理论视域下的农村基层信访探析”，《山东农业大学学报》，2015年第1期。

⑨叙岚：“反家暴更须关注留守妇女权益”，中国青年网，http://www.youth.cn/，2016年3月10日。

⑩潘岳：“环境不公加重社会不公”，《瞭望》，2004年第45期。