协商共治：基层社会治理“减负增能”——基于广东省蕉岭县基层社会治理创新的调查与思考

作者：陈胤丽等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-10-07  浏览次数： 873次

    党的十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是我国全面深化改革的总目标。从“社会管理”到“社会治理”的转变，体现了政府治理理念的变化。但长久以来，我国政府扮演着“全能选手”角色，在社会治理中往往既“掌舵”，又“划桨”，导致“政府管得越多，群众越不满意”，政府的“单向管理”已经无法适应多元社会发展的需求。鉴于此，广东省蕉岭县在基层治理实践中，以释放社会参与空间为前提，以广纳社会主体为核心，以激活社会治理过程为重点，初步构建了“协商共治”的基层社会治理新格局。不仅减少了政府治理成本，减轻了干部工作负担，而且激发了群众的主体意识，提升了村民参与能力，实现了基层社会治理“减负增能”。

一、协商共治：探索基层社会治理的蕉岭路径

蕉岭县在创新基层社会治理实践中，将社会治理空间从封闭转向开放，治理主体从一元扩展到多元，治理过程从单向发展为互动，形成了基层社会治理的蕉岭路径。

（一）从封闭到开放，释放社会治理空间

随着农村人口流动性的日益增强，农村不再是封闭的农村，而是流动中的农村。为此，蕉岭通过构建小组参与机制、引入参会代表制度，引导社会资源参与，释放社会治理空间。

一是向下发展，构建小组参与机制。针对以往村民代表会议到会人数少、会议难开等困境，蕉岭在片区下以1个或若干村民小组（自然村）为单位设立村民理事会，积极引导小组村民自我管理、自我服务和自我教育，扩大了小组村民参与基层社会治理的空间。

二是向上延伸，引入参会代表制度。蕉岭县在行政村建立协商议事会，让政府部门、社会组织作为参会代表参与其中。参会代表不同于议事代表，对于有关议题，参会代表有发言权，但是没有表决权。比如：圩尾下村在进行美丽乡村建设中，邀请水利部门的有关技术人员作为参会代表，向村民讲解生态净化技术，为村庄建设提供了智力支持。

三是向外扩张，引导社会资源参与。依托村级协商议事会，充分发挥外出乡贤等社会力量的作用。比如，百美村协商议事会成员曾令谦，发动外出乡贤共捐资万余元给村修路。同时，协商议事会积极向政府争取项目，以项目吸引村外社会资源。2013年以来，河西村借助“双到”工作项目，发动社会筹集资金92万元，同时，将福建种植公司老板引入村庄，推动了村庄的发展。

（二）从一元到共治，广纳社会治理主体

传统的治理体系中，治理主体单一，导致群众参与不足。为此，蕉岭通过成立村级协商议事会和小组村民理事会，为村内外社会治理主体提供了持续共治的平台，让群众想参与、能参与、会参与。

一是培育参与意识，让群众想参与。通过信息共享，贴宣传标语，营造氛围，引导参与。借助成功项目，“干好一件事，群众更支持”，逐步打消群众疑虑，激励参与。挖掘客家文化“众人事，众人议”的传统以及宗族的凝聚力，吸引外出乡贤，牵引参与。

二是搭建参与平台，让群众能参与。纵向搭建多层参与平台，成立村级协商议事会和小组村民理事会，聚集行政村、自然村、家庭三层的代表，协同参与村庄社会治理。横向构建多边参与平台，汇聚理事会成员、乡贤能人和普通村民，共谋村庄发展。

三是完善参与机制，让群众会参与。一方面，制定议事规则。议题选择、发言时间以及决议方式等，都有详细的议事会章程。另一方面，严格议事程序，协商议事会必须严格按照“动议—审议—讨论、决议—执行”的程序进行。

（三）从单向到互动，激活社会治理过程

为破解传统社会管理权力自上而下单向运行难题，蕉岭通过“共谋、共建、共管”，实现治理过程从单向走向互动。

一是协商“共谋”，使得事事好商量。涉及到村庄发展重大问题和村民利益的重大事项，政府干部、村“两委”代表、党员代表、群众代表、社会各界人士通过召开协商议事会齐聚一堂，各方参与人员“畅所欲言，各抒己见”，决策方案由大家商讨制定，再由议事会代表表决通过，交由村委会执行。

二是携手“共建”，使得事事有人做。通过政府支持，村“两委”引导，村民理事会组织，广大群众参与，实现公共事务携手“共建”。如三圳镇九岭村在美丽乡村建设过程中，三圳镇政府提供相应的规划方案，在村委会的引导下，村民理事会组织广大农民参与修建自己房前屋后的花园，形成群众共建的良好氛围。

三是联合“共管”，使得人人能监督。为打造阳光村务财务，规范权力运行，蕉岭县在各村严格实行村务监督委员会制度，村里每笔帐目必须通过监委会审核、签名、盖章，然后逐一公布到村民小组，并进行张贴公示，保证人人都知道“钱到哪里去了”，对于群众的质疑，村监督委员会及时给予答复。

二、减负增能：蕉岭“协商共治”社会治理模式的成效

自蕉岭实践“协商共治”以来，各方压力减轻，负担减小，阻力降低，实现了基层治理的“减负增能”，基层社会治理迎来良好的开局。

（一）减轻了政府的工作负担

过去的社会治理体系中，行政村承担了上级十几个部门的行政事务，导致政府对村庄行政干预过大。通过建立规则，问需、问计于民，使政府、村“两委”成为基层社会治理的引导者，使村民能真正实现“我的村庄我做主”。蕉岭县纪委书记卢尧生表示：“现在议事方式更加包容，参与主体更加丰富、多元，保证了村民的民主决策和民主管理。”三圳镇的陈镇长深有同感：“由村民们自己商量做什么、怎么做，做了许多政府做不好、做不了的事，减轻了我们基层政府的工作负担。”

（二）激发了社会资源的活力

蕉岭通过协商共治盘活了社会治理资源，让更多人财物进入基层社会治理领域。正如黄上理事会会长戴育海所言“以前事情都是村里的人在讨论，农民文化有限，很多时候想不到好法子，现在有了外出乡贤、做生意的企业家、退休老干部、老教师等加入探讨，他们眼界也更宽广，文化水平更高，办法自然就更多了”。另外，在村庄公共建设过程中，村民通过自筹、发动外出乡贤、企业家捐款等方式解决资金短缺问题，不再“等、靠、要”。如百美村修建公路，通过议事会成员发动本村村民、乡贤、企业家共捐款60多万，其中有一个企业家就出资12万。

（三）增强了群众的参与能力

实现协商共治以来，群众的主体意识被激发，对待村庄的大事小事都十分积极。芳心村圩尾下村民在理事会的号召下，主动清理水塘和卫生死角、拆旧房危房等，把村庄建设得越来越美丽，邻里之间也更加和睦。圩尾下村理事会长徐永振说：“现在大家都很热心村里的事情，村里需要钱时，甚至很多外出务工的村民，以及外嫁的女儿都要捐钱回来。”芳心村书记谢建祥感慨到：“以前村里事事都要干部做，事事都要干部管，干部工作负担繁重，很多时候还得不到群众理解。现在群众参与热情提高了，很多事情，我们干部不用插手，他们自己就做得妥妥当当。”

（四）提升了社会治理的水平

蕉岭县在基层社会治理中形成了包容、开放的社会氛围，村民积极参与村庄治理，从小处着眼，从身边事着手，提升着基层社会治理水平。2015年芳心村在制定卫生管理费及垃圾处理费的标准时，准备将标准提升到每户60元，但村民的意见不统一。因此通过召开协商议事会，共同讨论“垃圾收费问题”。会上大家共同商量，投票表决，拥有投票权的45名村民代表中，选择收取60元的人数为11人，选择收取50元的人数为34人，最终芳心村2015年度卫生管理费及垃圾处理费的标准为每户50元。由于收费标准是大家自己讨论的，村干部在收费时，没有村民拒交，费用很快就收齐了。

三、治理变革：蕉岭“协商共治”社会治理模式的启示

释放参与空间，纳入多元主体，激活治理过程，是蕉岭“协商共治”实践探索的重要创举，对转型时期基层社会治理创新具有重要的现实意义。

（一）协商共治要以调整社会治理体制为重点

传统的社会管理由政府对公共事务进行大包大揽，社会力量的参与机会少。蕉岭县通过协商议事会，将政府、村“两委”、党员代表，普通群众代表、乡村精英、外出乡贤以及其他社会人士集聚起来，共商村庄公共事务。纵向上将政府、村庄、群众联系起来，横向将村内与村外联系起来，形成了横纵交错开放的社会治理格局，打破了政府与社会分立格局，实现了政府治理、社会自我调节和居民自治的有机结合。

（二）基层协商民主是协商共治的核心价值

习总书记在在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话强调：“在基层群众中开展协商民主”。蕉岭的实践表明：基层协商不是用来装点门面的，而是要真正解决人民要解决的问题。在多层协商模式下，有助于保障多元主体的利益，广纳群言；在开放的治理体系中，有助于借助村外资源，广集民智；在多样协商形式下，有助于拓宽表达渠道，广聚共识。大到村庄治理，小到垃圾处理，都达到了决策前，听群众说；决策中，由群众定；决策后，由群众评。以基层协商民主整体推进基层社会治理创新。 

（三）尊重规则是协商共治有序开展的重要保障

协商共治不等于“吵吵闹闹开始，吵吵闹闹结束”，必须要有一定的秩序、遵守必要的规则。蕉岭协商议事会通过议题的选择，发言时间的掌控等详细的规则制定，保障有序表达；通过“村党组织动议—村两委联席审议—村民协商议事会讨论、决议—村委会执行”的流程，保障有效决策；通过在公共决议执行前制定明确的细则，保障有力执行，从而形成全面系统的“蕉岭规则”，推动“协商共治”的有序开展。

（四）协商共治是基层社会治理的有益探索

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，而基层社会治理是整个国家治理的基座，国家治理现代化离不开基层社会治理现代化。为此，蕉岭县通过探索“协商共治”的社会治理模式，释放治理空间，引入治理主体，改进治理方式，梳理治理过程，构建了基层社会治理的良性互动体系，是基层社会治理的有益探索，有助于整个国家治理的现代化。