山雨欲来风满楼：关于村级直选的辩论

作者：刘亚伟  责任编辑：admin  信息来源：爱思想  发布时间：2016-09-26  浏览次数： 325次

20世纪80年代初，随着以联产承包责任制为主要内容的农村改革的不断深入，人民公社体制逐渐瓦解，农村基层政权弱化，社会治安不稳定，国家政策难以推行。中央政府旋即开始探讨和摸索管理农村和农民的新思路、新办法。几经周折，耗时数年，1987年全国人大终于通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》）。政府在推动《村组法》的过程中，又有周折，又有反复。一直到中国共产党第十五次代表大会的召开，农村基层民主这一在政治实验田抚育出来的幼苗终于开花结果。1997年9月江泽民总书记在十五大政治报告中指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。” 之后，全国人大决定修改《村组法》，并将草案公诸于众。同年11月，《村组法》成为国家基本法律之一。

这一看似平淡无奇的法律和中国农村三年一次的村级直选，在90年初中期引起了中国和西方学者的关注。到了世纪之交，随着所谓“三农问题”的日益严重和要求加快政治体制改革的呼声的增大，这一关注摇身成为变为激烈的争论。海外学者的卷入和政府官员的参与，使这场辩论变得扑朔迷离。辩论的焦点主要是村民自治和村级直选的历史缘由、发展过程、性质、作用，特别是农村基层民主实践与中国的不断深入的民主化和现代化的关系。

西方学者对中国村级直选的辩论

中国以外地区的学者很明显被村民选举迷住了，甚至将它称作一场“无声的革命”或是中国朝着新型政府迈进的重大步骤 。 然而，认真的调查与评估使他们更深入地认识到，村级直接民主一幅复杂的多的政治、经济和社会的画面。这些学者对以下问题做出了初步的回答。首先，是什么促使中国政府做出这项地震般的政治努力？许多研究者认为，引入村民选举与其说是主动将民主权利还给农民，还不如说是国家权利在农村的反应性撤退，它是公社体制的瓦解所引发的。特别是在一些地区，治理真空与地方治理的瘫痪导致了宗族对抗、地方黑社会猖獗、贪污行为滋生等，威胁到了中国农村地区的稳定 。

其次，这样一个意义重大决定是如何得到批准的？1997年，丹尼尔•凯利赫在其一篇研究村民选举的文章中，追溯了《村组法（试行）》所走过的崎岖道路和险遭否决的命运，指出中国政府内村民自治的提倡者是如何运用社会稳定、经济繁荣以及政治安全阀等理由来为村级直接民主的推广作辩护的。这些党内人士认为，村民自治将降低农村突发事件的发生。 史天健在最近的一篇文章中提出：成功的选举改革关键在于“改革人士为追求目标找到有效途径的能力”。他认为村民选举是这些改革人士提出和推动的。他们有远见，但却不愿走极端而损害自己的职业生涯，不想侈论民主而危及改革。他们是含而不露的一代 。

第三，经济发展好坏对村民选举起到了什么样的作用？凯文•奥布莱恩长期调查中国的农村民主，他认为村民自治的成功是与相对富裕和集体企业的突出地位相关联的 。 戴慕珍提出经济发展水平与村级民主管理的进程之间存在反向关系 。 埃米•伊普斯泰恩坚信经济发展中等的省份在实行村民自治方面似乎比经济领先或滞后的省份做得更好 。 史天健最近提出一个新的论点，宣称尽管经济变化引发了农村的政治发展，但快速的经济发展可能大大延缓这种政治上的重新定向，强化一个精英阶层，他们拒绝接受选择与监督，以免自己的权利受损 。

最后但也很重要的是，村民选举对国家与农村的关系起到了什么样的影响？它赋予农民权利了吗？它会越出村级范围，推动中国的政治改革吗？六年前，苏珊•劳伦斯提出，县村级领导发现村级的直接民主使得执行国家与地方政策更为容易，如计划生育、国家粮食收购、土地分配等 。 奥布莱恩在参观福建的几个模范村时，发现村民选举通过吸收非党员加入村委会，强化了党的领导 。 朱迪•豪威尔提醒中国政治的观察家们不要被村民选举正在使权利关系制度化的表象所欺骗，应该做更多的调查以确定村委会与乡镇党委和政府之间的确切关系 。学者们也提出目前党的高层领导人和农村最底层的选民之间利益并不冲突。豪威尔分析说，中国高层领导人“明显想要保证农村居民的冤屈、不满以可以控制而不是无法控制的方式表达出来” 。李连江与奥布莱恩指出，当村民们经历过选举，发现他们对政治过程的参与能起到一定的影响之后，他们肯定会尽力保住完善这一村民自治的新体制的 。

国内学者有关村级直选的辩论

西方的学者有意而认真地观察和研究中国的村级直选，试图发现这种新的政治动态可能会对中国的政权产生形成什么样的影响。然而，中国人自己对村级直接民主的看法虽然不能说百家争鸣，但的确存在对立的观点。我们大致可以看到把中国人对村级直选的观点按政治背景分为细四类，即高层领导人、中层改革者、学者以及媒体。

中国高层领导认为村民选举是在80年代中期为保证农民行使民主权利，参与当地政府决策过程而推行的。1987年，彭真说中国农村的直接民主是最广泛的民主，是8亿中国农民学习如何参政的培训班，是史无前例的进步，通过这个进步可以消除封建残余，根除旧的习惯 。

1997年9月，在中国共产党第十五次全国代表大会上，江泽民重复了类似的观点，重申“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。 ” 按照这种推理，村民选举就是建立真正的民主社会的第一步，在这个社会里，有实实在在的选择与责任。

全国人民代表大会将农村民主作为寻求有中国特色的政治改革过程中里程碑式的进展之一。1999年全国人大将修改后的《村组法》称作是所谓的中国广大农村地区四个民主--民主选举、民主决策、民主管理、民主监督--制度化的重大步伐。修正后的《村组法》在选举程序方面引入了全面改革 。2000年，全国人大赞扬了首例按照《村组法》规定的合法程序罢免村委会主任的事件，宣称农民热烈拥护农村民主。在一次采访中，全国人大代表，河南省人民代表大会常务委员会副委员长说，九亿中国人住在农村，农民搞的直接民主将为中国的政治改革创造推动力，促进广大人民群众追求幸福和富裕的主动性和创造性 。

对那些一直推行《村组法》的官员，他们特别强调农村民主的实际成效。中国民政部副部长李宝库称村民自治是几亿中国农民翻身做主人的最伟大的实践。作为一名身居要职的实干家，他的职责是推行法律，鼓励地方官员执行法律，避免与那些对村民自治有这样或那样看法的部门和领导发生冲突。他把村民自治称作中国国情所允许的科学的政策选择，是中国社会主义政治民主的首要工程，是农村经济重组不可避免的举措和化解中国农村内部矛盾最有效的方法 。

民政部官员、“四个民主”这一提法的发明者白益华将以下几点列为村级直选的长期效果：1.它将在建立农村民主政治与法治制度化方面开辟新道路；2.它正在培养了解民主法治特色、知晓如何实践民主法治的新一代农民，创造新型农村领导人；3.它给以前无法解决的问题提供了答案，其中包括维护社会安定、执行计划生育政策、集资、建立互相关爱、彼此团结的农村社区等；4.它有助于改善农村经济，给农民带来更多的财富 。另一位长期从事农村基层民主工作的民政部官员王振耀经常将这种独特的农村自治称作社会主义民主，强调村级直选可以疏导农民的不满，防止可能发生的突发事件。在一系列广泛散发给省县级选举负责人的有关村民自治的材料中，王振耀和同事将村民选举描述成救治所有政权瘫痪的良药，农村社会长期稳定的保障 。

近年来负责村级直选、村民自治的詹成付以统计数字和具体的实例阐明农村基层民主的必要性和可行性。他认为，农村基层民主是一个程序，不需要很高的受教育程度，能被最了解自己利益的农民所驾驭。他不同意村级直选受宗族影响这一说，宣称市场经济和信息流动已经将旧的宗族势力降至最小范围。他说农村直选使得农民有可能做出调整，以适应经济改革引发的全面改变。这是花费很小，社会与政治影响极大的政治运作 。詹成付的同事范瑜将农村民主称为“阳光行动”，它把决策程序与管理变成一本开放的书，所有有关的人都可以阅读、修改。随着村务公开的逐步制度化，腐败一有苗头就可加以遏制，普通农民和领导之间的互相信任可以恢复，弄虚作假的村务管理，如土地租赁、准生证的分发、村级企业的管理等，均能被规范化 。

中国的学者对村级直选基本持肯定与赞扬的态度，村民选举与自治是史无前例的，革命性的，但也有一些学者不以为然。华中师范大学农村问题研究中心的徐勇说，村民自治有助于使农民变成为自己的命运的主人，有助于解放无限的首创性和能力。村民自治为与旧传统、旧习俗决裂提供了强有力的手段，给中国的政治改革搭起了起飞的平台，是国家权力还给社会的第一步 。徐勇在一篇文章中就村级直选和村民自治得出以下结论：（1）民主选举是农村实行家庭联产承包制的环境下自然而然的管理选择；（2）民主选举并不总是带来预期的结果。作为权力资源重新分布的大众参与过程，民主选举受制于现存的利益框架与传统的权力结构；（3）像所有的统治方式与体制一样，民主选举有其不尽人意之处，但它适用于可预见的权力转移和错误纠正机制 。

安徽社会科学院的研究人员辛秋水说，村民自治是市场经济深入的自然发展趋势。市场经济代表平等与竞争的精神，它最终将解放人的精神，将中国农民转变为中国新的文明社会的民主参与者 。南京大学的研究人员周晓红认为，村级直选和村民自治与毛泽东时代的一系列政治运动的后果相反，代表了国家从农村地区的大撤退。这次撤退将为农民自由追求自己利益创造很大的空间。作为自己利益的代言人，他们已经着手从自治到积极追求参与国家事务的长征，这次长征将从总体上对中国的城市和国家产生巨大的影响 。华中师大的另一位研究人员吴毅指出，农村的选举是用地方精英和广大群众之间的互动代替过去国家与社会之间的互动。由于村民选举是一项自上而下的政策，尽管国家仍有很大控制力，地方精英还是有办法按自己的利益抵制或绕过国家的某些不合理的政策。地方精英与广大群众之间的这种互动产出更高，更健康，因为这种互动是以地方的利益保护为基础的 。

以上学者揭示了实行村民选举复杂得多的一幅画面，表明村级直选的结果并不总如国家希望看到的那样，最起码在短期内不是那样，但他们大都同意村级直选将在农村造成深远积极的进展。近来有一些中国学者开始质疑这些诠释。《战略与管理》上一篇署名沈延声的文章激烈否定村民选举的重大意义。按照沈的看法，自从推进村民自治后，直选出来的村委会委员和村党支部之间的关系开始变得紧张。此外，许多当选的村委会成员并不是合格的领导。两委的关系紧张与村委会成员领导能力的缺乏破坏了村级领导的核心，导致了实行国家政策时不必要的延误与迟缓。由于村民自治导致了政权瘫痪，乡镇领导不得不花大量的人力物力去做村委会应该完成的事情，包括给村干部提供经济补偿，下派干部到农村去。

沈文还提出，村级直选不一定是民主的选举，所有的民主国家都有选举但并不是所有的选举都能带来民主制度。小社区内的选举最有可能被地方精英和利益团体所主宰，中国的台湾也是如此，所以它正准备废除所有的乡镇选举。如果村民自治按目前的方式进行下去，它将导致中国社会里一个新的乡绅阶层的产生，导致一种新的精英暴政。沈文的结论是，将村级直选与村民自治当作一场无声的民主革命是可笑与幼稚的，这种基层的改良式改革永远不能替代上层发起的全面转变 。

中国社会科学院的党国英也不承认村民自治是中国政治民主的起点这一观点。他说在一个其他主要民主成分不存在的国家里，村级民主不可能独自存在。在正常情况下，农村应该是政治改革涉及的最后区域。他还说目前的村民自治代表农村新的变动，其结果难以预料，由于农村政治改革必须遵从政治民主的常轨，中国政治领导人的技巧和领导水平将决定这次改革的最终结果。

尽管沈与党所持的观点只代表少数人的看法，尽管他们引起了中国许多村民选举的提倡者的愤怒，他们却提出了一个严肃的问题：中国村级直选的结果到底如何？它将对中国的政治改革起到很大的影响吗？这究竟是一场地震般的政治变革的开端还是中央政府用以强化其在农村统治的一种策略？村民选举是中国政治的集权因素还是放权因素？

关于本书的构想

    我们编辑此书为的是给关心村民自治和村级直选的学者、官员和政策法规的制定者提供一个浓缩的选集，向大家展示这一辩论的内容的丰富、程度的激烈、方法的使用、证据的采集过程和分析的角度。所收十八篇文章共分为六篇，分别为“第三次农村包围城市”、“一万年太久，只争朝夕”、“沉重的翅膀”、“不和谐的声音”、“西线有战事”和“惊回首，离天三尺三”。

    这些文章除了试图探讨选举与治理在村级组织的互动之外，亦跳出村级的圈子，把村民自治和村级直选放在历史、现实和国外民主化进程的大背景下，试图对中国的基层民主的走向和发展作出判断和评估。文章的作者提出了众多的问题，并以自己的调查、采访和研究给予深刻而认真的答复，尽管对这些问题的认定和解答五彩缤纷，但我们可以肯定的说，所有这些大大小小的问题都涉及到两个根本性的问题，即（1）农民的选举有没有改变对乡村的治理？（2）三年一次的村级直选是不是在打造中国不可或缺的新的政治文化？

    将书名定为《无声的革命》反映了编者的鲜明的倾向性，即，无论从什么角度看待中国的村民自治和村级直选，无论以什么证据证明农村基层民主的无聊和渺小，无论这种民主形式多么不符合其他国家民主的进程和制度安排，1988年无声无息开始的这一农村改革是一场地地道道的革命，它的冲击力和影响程度不会低于中国近代革命史中的任何一场变革。