程序赋权：集体产权改革中的农民参与及其权利阶梯——基于山东省两个村庄的微观政治过程考察

作者：胡平江 刘 硕  责任编辑：荣宇豪  信息来源：《贵州师范大学学报(社会科学版)》 2021年第6期  发布时间：2023-05-15  浏览次数： 10367次

【摘　要】在农村集体产权制度改革过程中，国家尝试通过严格的程序规制村级组织权力并赋予农民更多参与权利。但是这一套程序进入乡村微观政治环境后就受到多重因素约束。一是地方政府对村级组织的依赖，使国家的规制效果大打折扣。二是地方政府与农民缺乏有效联系，导致国家程序只能有限赋权。然而，农民的参与权利虽然处于较低层次，但农民的诉求却可以通过国家所设定的程序进行表达，并为基层政府或村级组织所考量。基于此，对农村集体产权制度改革的评价不应简单以"是否增进民主"来衡量，而更应视为以"协商"推进基层有效治理的尝试。

【关键词】集体产权改革；程序赋权；农民参与；权利阶梯

当前，广大农村正在推行的集体产权制度改革是实施乡村振兴战略的重要抓手，甚至被视为家庭联产承包责任制后又一场“静悄悄的革命”。为了有效保障农民的财产权利和民主权利，国家和地方政府制定了严格的程序和步骤，推进相关事项的民主讨论、民主决策，以此发挥农民的主体作用。然而，尽管基层组织在实践过程中遵循了严格的改革程序，农民也广泛参与，但是农民的广泛参与却并未带来集体经济治理结构的重大调整。那么，这种偏差后的结果是什么？民主程序与民主治理之间的阻隔又在哪儿？

一、文献梳理与问题提出

《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确指出：“要把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权。”可以说，农村集体产权制度改革不仅是经济领域的制度变迁，更是乡村治理制度、机制的重要调整。对此，学界也广泛关注，并呈现出两种观点。

一是肯定论。如蒋红军、肖滨通过对广东省农村产权改革的调查，提出农村产权改革主要从结构、能力和监督三个方面为乡村治理创新创造了新的有利条件，提升了乡村治理能力。[1]Chen、An认为，虽然股权改革在赋予农民权利方面的效果有限，但它确实有可能使村庄治理更加民主。[2]仝志辉、韦潇竹从治理主体、治理资源和治理机制维度考察了集体产权制度改革对乡村治理的影响，并认为集体产权制度改革在建立个人和集体的利益相容机制、实现多元主体治理方面起到了积极作用。[3]然而，农村集体产权制度改革对村级组织治理能力的提升并不等于农民参与能力的提升。对此，邓大才教授认为，农村集体产权制度改革只有按照规则-程序办事，才能够有效推动改革顺利进行，由此也形成了“规则-程序型自治”这一新的治理形态。[4]但是，严格的程序是如何导致民主治理的，或是否必然导致民主治理，则还缺乏深入研究。

二是怀疑论。Christian Lund在对非洲的研究中发现，国家权力的不同介入程度导致了土地产权在“部落首领”与“土地祭司”之间转移和竞争。[5]换言之，土地产权的占有归属受到国家能力的影响。桂华曾指出，不同地区的产权格局与产权规则不同，起源于东部沿海这些集体经济发达地区的集体产权制度改革方案推广到全国不一定有效。[6]艾云通过对成都改革的考察发现，不同层级组织有不同的改革动机。如成都市政府的逻辑是地方的土地财政收入最大化，基层政府是完成上级规定的目标，乡村社会的传统制度逻辑是集体主义，三者在相互纠葛、碰撞和妥协。[7]K Kan认为，股份改革虽然明确了村民对集体财产的控制权，但这种权力的有效行使因权力集中在精英手中而受到阻碍，股权可以作为强者攫取集体财富的工具，而不是弱者的武器。[8]由此可见，农村集体产权制度改革的实际效果受到乡村社会中政府、村级组织、乡村精英、农民等不同主体能力的影响。

通过已有的分析可以发现，国家赋予农民知情权、参与权、表达权、监督权的尝试在进入乡村社会微观政治环境的过程中，可能受到多重因素影响。此时，农民权利获取程度如何，对村级治理能够产生怎样的影响，则还有待进一步深入研究。

二、国家推动与基层行动

2020年，笔者所在团队受农业农村部委托，对作为全国农村集体产权制度改革整省试点单位的山东省进行了第三方评估调查。其中，ZQ市和ZC市是研究团队重点调查的两个县级单位。

（一）国家推动与程序规范

农村集体产权制度的改革，是在国家主导和推动下农村产权关系和社会治理关系的重要转变。为保障改革的有效推进，国家和地方政府制定了严格的程序，确保村级组织严格遵照程序执行。如在ZQ市Z村成立集体经济组织与设置股份时，Z村所在乡镇提供了详尽的改革指导性文件和任务表。从这一过程中可以看出，一是地方政府对改革任务进行了明确的程序规定，细化到了每一个时间节点的具体工作以及工作要求。如对于成立集体经济组织与设置股份的工作，要求Z村组织3次选举、4个环节、5份文件、6个公示公告、7次会议，在8天时间内完成（如表1所示）。二是地方政府对改革过程的直接控制，如对于股份合作社管理文件的起草、股份合作社管理人员的拟定，由包片领导、所在乡镇党委书记、包村干部等参与商定。三是对改革过程的直接监督。如村民代表会议审议通过的《股权设置实施办法》《股份量化实施办法》以及董事会、监事会候选人名单等都需要乡镇批复后才能进行公示。

表1 Z村成立集体经济组织与设置股份的要求

（二）ZQ市Z村：村庄福利分配与“精致设股”

ZQ市Z村有655户，共有户籍人口2851人。1991年，Z村开始建立蔬菜交易市场，近年来每年能够为村集体带来200余万元的收入。2010年，Z村启动新型农村社区建设，2016年的村民上楼率达到70%。2012年，Z村将全村1800多亩土地流转到村党支部领办的专业合作社，以户为单位，每户每年分红1000元。但由于村民家庭人口变化，且分红标准长期没有进行调整，村民产生了不满情绪。同时，Z村下辖的小下河自然村因社区住宅楼建设等占用土地，导致村民几乎全部成了“失地农民”，无法享受土地分红。

Z村作为ZQ市试点村之一，从2018年6月13日开始，分别召开村“两委”会、党员大会和村民小组长会，表决成立了改革工作领导小组和专项工作小组。6月29日，Z村召开村民代表会议，讨论了会前征集到的村民意见，并表决通过了领导小组制定的《清产核资工作方案》《成员界定工作方案》等。9月29日，Z村召开村民代表大会通报了《清产核资报告》，并在村内进行公示。11月16日，Z村根据乡镇提供的模版制定了《股权设置实施办法》等文件，并将拟定的董事会、监事会候选人名单报乡镇进行多部门联审，并于第二日召开村民代表大会表决通过。其后，按照集体经济组织成员6%的比例要求，选举产生股东代表124人。其中，54名村民代表全部当选为股东代表，另外70人为新入选代表。

在股权设置上，Z村设置有人口股、精神文明股等7种股权。其中，村经济组织成员每人享有一股人口股，以此消除无地农户和多人家庭的不满。分红金额以每年1000元的土地入股分红为标准金，并根据村庄营收动态调整。夕阳红股面向60岁以上老年人发放，每人每月100元。关爱老人股针对80岁以上老年人，每人每年200元。扶贫股针对当年大病人员及困难人员给予不定额帮扶。特殊贡献股针对在本村工作多年后退休的村“两委”干部，根据其任职年限和贡献大小分别给予不同的金额。精神文明股主要依托“十星级文明户”评选，获得十颗星的家庭每年奖励200元。光荣股主要针对升学和参军入伍人员，如参军入伍每人一次性发放500元，学生考上本科学校的每人一次性发放2000元。

（三）ZC市C村：国家资源输入与“统一设股”

ZC市C村目前有147户，共有户籍人口571人，村曾经是一个无产业、无集体资产、无年轻劳动力的“三无村”。2017年，ZC市在C村附近投资3亿元建起占地5200亩的田园综合体项目。C村共计出租1146亩土地给田园综合体项目。其中，900余亩为村民承包土地，村集体通过整理“四荒地”新增200亩土地，每年增加集体收入16万元。同年，C村所在乡镇邀请艺术家团队进行“艺术乡村建设”的考察，并最终将C村作为“艺术乡建”示范点。为此，ZC市先后投入两千余万元对C村人居环境、基础设施、公共服务等进行改善。

2018年5月，C村开始进行集体产权制度改革，根据政府部门的指导，制订了改革工作方案，并成立了领导小组和专项工作小组。其中，领导小组由村支部书记任组长、村会计任副组长，其他成员包括村计生主任、村出纳员和一位村民代表；专项工作小组组长由村支书、村会计和出纳员三人交叉担任。根据ZC市统一部署，C村清产核资经过了“清账务、清资产、清债务、审资产、出报告、张榜公示”六个步骤。清产核资结果在获得三分之二以上入户征求户代表同意后，上报乡镇产权改革领导小组备案。对于成员资格认定，C村召开村民代表会议，认为村内集体经济组织成员身份较为稳定、特殊情况较少，决定将“户籍”作为认定集体成员的标准。

在股权设置与管理上，C村按照ZC市统一指导方案，设置了5%的集体股和95%的成员股，成员股采取“一人一股”制。根据入户征求意见记录，C村共有常住户146户，入户120户，同意户120户。这一数据与成员身份界定征求意见的数据等完全一致。股份合作社成立后，村级组织与合作社采取“两块牌子、一套班子”的方式运营，其中，村支部书记、会计和妇女主任三人兼任合作社理事长与理事会成员。

可见，无论是集体经济发展相对较好的Z村，抑或是集体经济发展极为薄弱的C村，在国家的积极推动下，都遵循着严格复杂的程序推进改革。这其中，国家权力的介入程度而非村民利益分歧、村民改革愿望等成为启动改革的决定性因素。

三、改革程序中的国家、集体与农民

乡村集体经济改制不仅会对乡村治理结构产生深刻的影响，也给乡村社会的民主化和法制化管理创造条件，带来新的希望。[9]毫无疑问，农村集体产权制度改革，是重构国家、村级组织、农民关系的一次尝试。但是，国家的改革尝试在基层社会面临多重因素的制约。

（一）农民权利的获取

农村集体产权制度改革，核心是保障农民民主权利与财产权利。但是，由于集体产权制度改革的政策体系相对复杂，村民对改革政策缺乏了解，呈现出被动参与的状态。

严格的程序要求让农民的知情权得到有效保障。从改革程序设定来看，成员身份认定要求必须通过入户形式进行确认，同时改革领导小组的组建、清产核资结果确认、成员身份认定、股权设置、股份合作社章程等也需要召开代表会议或入户征求意见。如在C村，在改革宣传、成员身份界定、股份量化三个环节都采取了“入户”征求意见的方式。此外，包括改革方案与领导小组名单、清产核资报告、成员身份认定办法、资产量化方案、股权设置方案、合作社章程以及管理人员、第一次股东代表会议纪要等内容都要在村内进行公示，让村民知悉改革工作内容。

严格的程序也让农民表达权能够得到一定程度的实现。如在Z村召开集体产权改革第一次村民代表会议时，49名村民代表参会，并就会前征集到的100多条村民意见“一一商议，确定一条过一条”。但是，提出意见的村民并未出席此次会议，也未参与讨论。同样，在Z村人员认定方案公示后，曾有20多名非农业户口的村民到村部询问是否可以将他们纳入村集体经济组织成员。而在集体经济收入相对较少的C村，该村在三次入户征求意见过程中，每次均入户120户，但只回收120户村民的同意签字，而未征集到“意见”。

Z村和C村作为所在地区的改革试点村，当地政府高度重视，甚至下派指导员、包村干部等“驻扎指导”。国家的强力介入，保障了村庄严格依据程序规则推进改革，使农民知情权、表达权得到充分保障。但是，这一过程却鲜见村民直接参与决策与管理。如Z村召开股东大会时，包村干部、督导员及三资中心工作人员现场监督指导，会议严格按照集体产权改革办公室规定的会议程序进行。在C村清产核资过程中，主要是镇、村干部主导，村民基本上是从公示的财务栏中了解到清产核资结果，对清产核资的过程了解甚少。

（二）村“两委”的角色

集体产权制度改革是国家对村级组织控制集体经济权力的一种稀释，并在治理结构上形成“三驾马车”分工治理的局面。将村民个人的财产权明确为股份，加强了集体经济的中心地位，并使之成为村庄精英、村级组织竞争的中心场域。[10]但是从笔者调查的案例来看，村“两委”所遭遇的“竞争”极为有限。

首先，在改革主体上，村“两委”是实施改革的核心力量。在当前“乡政村治”的格局下，国家行政组织并不能直接操作村级集体经济的改革。村集体位于小乡村对接大国家的中间环节，其能否使小乡村与大国家实现有效对接是乡村治理能否成功的关键。[11]因此，改革实施的主体位置被具有较强组织性且能够服从政府统一调度的村两委所占据。在C村，其改革领导小组由村支书任组长、村会计为副组长，成员主要为村计生主任、村出纳员等，专项工作小组组长则由村支书、村会计和出纳员三人交叉担任。在Z村，经过村民第一次授权后，整个改革过程主要由乡镇干部、村“两委”成员讨论决定。如相关改革方案、候选人员名单等，均一次性获得表决通过，并未因村民的意见或质疑而进行调整。

其次，在改革内容上，村“两委”能够左右改革规则的设定。从Z村改革方案的拟定过程来看，主要由乡镇政府、村“两委”共同商定改革方案内容以及候选人名单。尽管乡镇政府和村“两委”商定的内容需要经过村民代表会议通过并进行公示，但是在村民与村级组织未完全对抗冲突的情况下，村民无法对村级组织进行制约。因此，在改革过程中甚至出现村民意见缺失的情况。而在C村，资产量化工作中就存在着资产选择性量化的情况。在产权制度改革过程中，C村并没有对2014年清理出来的200多亩集体“四荒地”进行量化，也没有对“三清一增”新增的8亩土地进行量化。

最后，在改革成果上，村“两委”延续对集体经济组织的控制。在推进农村集体产权制度改革后，农民的财产占有权、集体经济收益权等得到确认。如Z村和C村在产权改革后均颁发股权证书，明确了每户村民的占股额度。同时，Z村改革后，村民土地租金由1000元/每亩每人上升到1150元/每亩每人。但是，集体经济组织具体的经营管理活动仍然由村“两委”所掌控，普通村民并不能有效介入。如在Z村，村集体经济组织的5位董事会成员分别由村党总支书记、党总支委员、本部党支部书记、村主任、村委委员担任，监事会委员则由村务监督委员会成员兼任。因此，村民名义上享受收益分配权，但有多少收益、收益如何分配等，村民往往缺乏决定权。

农村集体产权制度改革，对于农民而言只是有限的赋权和被动的参与，对于村级组织而言则是一场重要的治理调试。一方面，村级组织可以借助改革将农民利益诉求融入新的制度设计中。如Z村成员身份界定、股权设置的创新，是村级组织为化解村庄矛盾主动设计的结果，而非农民决策的结果。与此相对，C村治理矛盾的相对缓和与农民利益表达相对较弱，导致改革呈现“走程序”状态。另一方面，村级组织借助改革将集体经济转化为合法治理工具。如Z村对股权设置的创新，实际又是作为解决赡养老年人、美丽乡村建设、改善村干部福利等问题的工具。

（三）国家理想的落地

推进农村集体产权制度改革，是保障农民财产权益、发展壮大集体经济的重要举措。但是，改革后农民如何看待集体经济，是否因此发展壮大了集体经济，这些是衡量国家改革理想落实效果的重要依据。

农村集体产权改革，是国家对农村村级集体经济制度的一次重要调整，国家尝试以股份量化到户、到人的形式，变“共同所有”为“按份共有”，以此明确农民的集体产权权利。但是，对于村民而言，村庄集体经济的发展成果很大程度上又源于国家的扶持或村干部的经营，而非村民贡献。如Z村在集体产权改革过程中专门设置“贡献股”，其享受对象就是村“两委”干部，特别是退休的村“两委”干部。其中，享受“贡献股”的袁某发、李某贤和袁某林等都在村“两委”工作20年以上，袁某林更是自1972年到2017年连续45年担任村党支部（党总支）书记。

因此，在集体产权制度改革过程中，农民将集体经济看成是一种福利分配，而非视为一种财产权利与治理权利。作为一种福利，是村集体自上而下的给予。作为一项权利，则赋予村民自下而上索取的正当性。因此，村民作为集体经济组织成员关注的是分配的公平性，而非参与管理的权利有无问题。如在Z村，村庄虽有数量较大的集体资产，但村民觉得“东西都是村里的，不是自己的”。村民小组组长李广山表示：“入户宣传的时候，直接告诉他们要提高分红了，老年人好处更多了，大家就来精神了。”在C村，尽管近年来地方政府注入大量资源，但村民不认为这属于村民共有的集体资产。

此外，作为国家权力强力推进的改革，也存在权力约束本身的不足。如农村集体产权制度改革遵循着严格的程序，但是，严格的程序并不能够穷尽地方特殊性，必须让地方有“因地制宜”自主探索的空间。在地方政府积极作为的情况下，“因地制宜”可能是改革创新的源泉。而在地方政府不愿作为或无力作为的情况下，“因地制宜”也可能导致“简化执行”的结果。在上级考核的压力下，地方政府扶持村集体经济发展的捷径是大量投入财政资源，虽然短期增加了账面上的村集体经济收入，却并没有、也不可能从根本上改变村集体经济的结构性困境。[12]

在ZC市，该市曾规定，“股权设置原则上只设个人股，实行一人一股制。鼓励各经联社（居委会）在充分尊重群众意愿前提下探索创新股权设置办法。”但从对该市的调查结果来看，各集体经济组织均采取一人一股制，并未结合农民的意见而创新其他股权设置方式。在C村，虽然建立了完善的股份合作社议事、财务、分配等制度，但实际上村委会与股份合作社是“两块牌子、一套班子”，村民几乎不会参与股份合作社的经营决策、管理运营等。可见，严格程序可以在是否改革、改革方向等方面确保基层组织执行，但是，并不能对集体经济组织如何发展、如何分配等微观内容进行规制。

由此可见，在农村集体产权制度改革过程中，“国家—村级组织—农民”三大主体之间的关系并非如已有理论所预想的那样，而是在实践过程中发生结构性变异（如图1所示）。

其一，国家控制的尝试受到地方简化执行的影响。股份制改革应被解释为国家权力整合的过程，地方政府试图借此重新获得对城市化村庄的控制权。[13]但是，国家并非“铁板一块”，中央政府的助推不等于基层政府的自发行动。有相对独立利益结构的地方政府通过各种行政博弈，在中央下放的自主权基础上获得了一个具有扩张性的自主性空间。[14]对于基层政府而言，其一方面需要在有限时间内完成中央政府要求的改革任务，另一方面，又需要依赖于村级组织协助完成日常基层治理工作。因此，尽管改革程序看似极为严格，但事实上却是选择统一又相对简单的改革路径。

其二，国家推动农村集体产权制度改革的目的在于打破村级组织对集体经济的垄断控制，并通过严格的程序让农民有效参与，形成“国家—农民”的联盟。农民个人产权的成长使农村的经济民主由社会主义的原则变成了事实，促进了农村社会的民主化。[15]但是，严格的程序只能构建起基本的制度框架，并不能在实际治理过程中赋予农民参与的权利。事实上，农村集体产权制度改革更主要被视为一种福利分配，而非对治理权力的重新分配。特别是改革过程中通过“村民授权”后，农民再次被排除在改革过程之外。

其三，在村级组织与村民的关系上，严格的程序让村级组织不得不释放更多利益。但是，集体产权改革采取的是“放权社区”形式，以此提升政策适应性。[16]由于改革过程仍然由村级组织主导，因此，对于有哪些利益可以分配、如何分配、分配给谁等问题，仍然由村级组织所控制。同时，国家尝试建立相对独立的“股份合作社”等经济组织实现对集体经济的民主管理，但事实上股份合作社等组织却无法独立于村级组织，其管理主体仍然由村级组织人员所兼任。在此基础上，严格的程序让村级组织赋予了村民知情权、表达权，但更为核心的民主管理、民主决策权利并未赋予。

图1 集体产权改革的“理想目标”与“现实状态”示意图

四、结论与进一步讨论

据农业农村部统计，自2014年推进农村集体产权制度试点以来，这一改革现已覆盖全国80%左右的县（市、区）。[17]本文选取的案例村庄均为所在地区试点村庄，得到的政府资源投入和注意力分配远远高于一般村庄。但即使如此，作为“一场静悄悄的革命”，两村的集体产权制度改革也并未立即掀起基层治理的巨大波澜。其中，有几个关键问题需要学界继续予以探究和讨论：

一是程序执行与政策落实的矛盾问题。行政程序作为现代法治的控权机制，既不过于束缚政府行为的手脚，又可防止政府实施行政行为的恣意、滥权。[18]在自上而下推行的改革实践过程中，严格的程序是促使基层政府和组织对相关政策有效执行的重要方式。对“程序规范”的追求，已经渗透到越来越多的改革领域。甚至有学者认为，“程序认证”是中国公共政策能够精准执行的重要原因和机制[19]。但是，对程序的追求不应忽视程序本身所具有的弊端。一方面，履行程序并不意味着政策的有效落实，在某些情况下严格的程序反而成为政策执行者推卸责任的手段。另一方面，自上而下的程序规范在适应地方复杂性过程中，往往难以面面俱到，甚至不得不在地方复杂性面前让步。

二是权利阶梯及其有效获取的问题。公民参与研究专家Sherry Arnstein曾提出“参与阶梯”的概念，其将参与划分为不参与、象征性参与、权力性参与三个等级和8个小等级，且等级越高，公民参与程度、参与质量和对决策的控制程度就越高[20]。从集体产权改革过程中农民的权利获取情况来看，也存在“权利阶梯”现象（如图2所示）。在集体经济管理过程中，农民的知情权、表达权是相对较低层次的权利，而参与管理、决策是更为核心的权利。在集体产权制度改革过程中，国家通过严格程序赋权，只能侧重农民知情权、表达权的赋予。而对于参与管理、决策等涉及与基层政府、村庄组织分享权力的问题，则受到基层行动者的掣肘，难以简单通过“赋予”而有效获取。

图2农民参与的权利阶梯与治理效果关系示意图

农村集体产权制度改革已经取得阶段性重要成效。但需要注意的是，农村集体产权改革不仅仅是集体经济发展的新动能，也对乡村治理体系带来了一定的冲击。从本文的分析可以得出以下基本结论。

首先，以“程序”调整基层权力结构有其局限性。农村集体产权制度改革，涉及60万个村庄，更涉及对村级组织既有利益的调整。而改革能够迅速推进，则离不开严格的程序设计。但是，地方政府并非总是处于消极被动地位，相反，他们会通过自主性赋权主动作为、谋求自身行为合法化[21]。国家严格的程序设计有两个目的，一是规制村级组织的权力，二是赋予农民有效参与的权利。但是，这一套程序进入乡村微观政治环境中时，则受到多重因素的影响。如地方政府对村级组织的依赖，使国家的规制效果大打折扣。同时，地方政府与农民缺乏有效联系，导致国家对农民的支持看似强却实际弱。在此意义上，“村强民弱”的乡村权力结构并未因国家推动的产权改革而转变。

其次，以“程序”赋权有助于提升农民协商能力。总体来看，农民在集体产权改革过程中获取的是低层次的权利，无法形成完整的权利体系。但是，农民的诉求却可以通过国家所设定的程序进行表达，并为基层政府或村级组织所考量。因此，在经济利益相对复杂、矛盾冲突更为突出的村庄，其在成员身份认定、股权设置等环节的主动创新上更具动力，以此缓和、化解村庄社会矛盾。尽管最终的选择决策是在较高的政治行政层次进行，农民意见只是决策过程的一种输入，这一过程应该被视为一种“协商”。[22]在此意义上，农村集体产权制度改革是国家推动的一场基层协商治理大试验，是基层社会治理的一大进步。

最后，以“程序”推进基层民主需转变民主理念。当前，对农村集体产权制度改革持“肯定论”的学者主要关注的是改革程序对农民权利的保护。而“怀疑论”主要考察的是农民权利的实际获取。从本文的分析来看，国家尝试通过改革程序的设定来推进改革过程的民主，但实践过程中有其局限性。同样，尽管在改革结束后农民并未获取完整的权利体系，但增进了农民参与协商治理的能力和条件。程序民主相对于本质上的民主制度而言是机制，即保障民主制度实现的途径和方法。[23]当前，国家对改革程序的重视，是推进程序民主，以此保障和实现“人民当家作主”这一实质民主的重要途径。

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