适应性治理：乡镇治理中的体制弹性与机制创新

作者：田先红  责任编辑：荣宇豪  信息来源：《思想战线》 2021年第4期  发布时间：2023-05-15  浏览次数： 12999次

【摘　要】在经济社会快速转型的背景下，基层治理体制如何保持强大的适应能力，是新时代的基层治理必须面对和解决的难题。"片线结合"作为乡镇的一种重要制度创新，能够让乡镇通过机制创新实现人力资源的重新整合、激发体制活力。面对治理资源匮乏而治理事务繁杂且具有较强非规则性的状况，乡镇必须通过机制创新整合体制资源、激发体制活力，以更好地适应经济社会环境的变化需求，完成治理任务。体制稳定与机制灵活是乡镇治理的一体两面。在机制创新的同时，乡镇仍然保留了党政办、社会事务办等业务部门，使其具备与上级党委政府相对接的能力，从而确保了体制的稳定性，同时增强了体制韧性。乡镇通过"片线结合"机制创新使体制运转起来，从微观层面揭示了我国国家治理制度优势转化为治理效能的密码。

【关键词】体制弹性；机制创新；片线结合；适应性

一、问题提出与文献综述

近年来，中国政治体制（1）1的韧性成为了海内外学者关注的热点话题。学者们关注的核心议题是，在经济社会快速发展、市场转型不断推进的过程中，为何中国的政治体制能够保持强大的适应能力？中国共产党和国家采取了那些举措来增强体制的韧性？

海内外学者普遍认为，中国共产党和国家采取各种制度、策略创新应对经济社会变迁，以维持其强大适应能力，这是使体制保持韧性的根本原因。学者们围绕中国政治体制的适应性治理问题形成了几条主要解释路径。一是历史传统的研究路径。比如Sebastian Heilmann（韩博天）、E-lizabeth Perry（裴宜理）指出，中国共产党在革命时期所积累的宝贵政治经验为改革开放后的政治体制增强了适应性。这些经验包括游击式政策风格、政策实验，以及运动式治理等。（2）2二是国家能力的研究路径。王绍光认为，中国政治体制具有强大的适应能力，这是“中国模式”的关键环节。而适应能力的基础就是学习能力。（3）3阎小骏也采用“学习型政权”的视角来观察中国政治社会稳定机制，认为高度的学习适应能力是中国所具有的国家能力的重要组成部分，也是中国政权的特色，是政权得以保持其活力和韧性的根本要素之一。（4）4三是宏观制度变迁的研究路径。这类研究强调改革开放以来党和国家通过渐进的经济、政治体制改革适应新的环境变化。Andrew Nathan认为，中国改革开放以来的制度化进程使得体制增强了适应能力和稳定性。这主要表现为四个方面：制度化的领导人继承、政治晋升中的精英主义和能力导向、体制内部的制度化分工，输入制度建设扩大了民众政治参与和利益表达范围。（1）5这些研究的基本预设是权力集中会削弱体制的适应能力。改革开放以来中国体制的适应性之所以增强，在于党和国家实施的一系列分权改革，推动了体制本身的变化。但实际上，在体制保持不变的情况下，我国地方和基层社会推出了大量适应治理环境变化的机制创新，（2）6使其保持了较好的适应能力。

除了上述宏观领域之外，中国地方和基层的适应性治理问题也引起了海内外学者的关注。Jean Oi等人研究了邹平县域治理中的适应性制度创新，主要侧重于分析地方政府为了适应新的经济社会发展环境而采取的各种应对策略。（3）7 Kellee Tsai以中国私营企业发展经验为基础，分析了地方适应性非正式制度的产生机制，及其与正式体制、相关利益主体之间的关系，但她主要探讨的是纵向内生性制度变迁过程。（4）8还有学者研究了地方和基层政府政策执行中的适应性治理问题。（5）9

已有研究具有几个特点：一是主要关注地方和基层政府政策执行的具体适应过程，分析地方和基层政府如何使自上而下的各种政策与当地经济社会发展实际相契合。二是侧重于探讨地方政府在适应性治理中采用的各种策略（或非正式制度）。这些适应性策略归属于正式制度之外，是没有经过合法性/制度化确认的。但在基层治理当中，基层政府除了采取非正式的适应性策略之外，也可以通过正式制度创新来增强适应性。此外，已有研究倾向于强调地方政府的适应性策略与正式体制之间的差异和偏离，而鲜有关注这些适应性策略与正式体制之间的关系。地方政府进行的适应性制度创新安排，离不开体制赋予的空间。实际上，如果没有体制本身的弹性，就不可能催生出适应性的制度创新。因此，地方政府的适应性策略与正式体制本身之间的关系，同样需要深入探讨。

本文所谓适应性治理，是指乡镇在保持体制不变的情况下，采用机制创新的方式，重新调配人财物等资源，以激活体制使其更能适应新的治理环境和需求，从而将体制优势转化为治理效能，达到有效治理目标的过程。与已有研究适应性治理的文献不同，本文不仅关注基层政府为了适应新环境而采取的各种机制/制度创新，而且分析这些机制/制度创新与正式体制之间的关系。

本文的经验材料主要来源于笔者于2019年在H省S县X镇的田野调查。调查主要采用深度访谈的方式进行，兼及收集政府文件资料。X镇是S县的城关镇。2019年，X镇下辖23个行政村（社区），户籍人口11万人。早在2010年，X镇就已实施“片线结合”的制度创新。

二、激活体制：乡镇治理中的“片线结合”机制创新

在所有治理资源当中，人是最重要的资源。对于作为“不完整政权”（6）10的乡镇政府而言，人员奇缺是常态。因此，要实现适应性治理，乡镇必须打破既有的固定的人员配置方式，将其重新优化组合。

（一）定编定岗：乡镇常规的人员配置

早在1988年，《国务院机构改革方案》就明确了定职能、定机构、定人员编制的“三定”基本原则。这一基本原则贯穿于我国历次政府机构改革之中。其主要目的是为了防止各级政府机关机构膨胀、人员编制混乱、行政效率低下等问题。根据定职能、定机构、定人员编制的“三定”方案，上级为乡镇确立了基本的组织架构。在常规状态下，乡镇的人员按照“三定”的原则进行配置，由此形成正式的乡镇组织权力结构。这一组织结构具有较强的科层制特征，表现如下。

第一，专业化的部门设置。和其他乡镇一样，X镇也按照体制职能的统一要求设立了各种组织机构。包括党政办、纪检监察办、组织办、宣传办等党群机构，以及社会事务办、经济发展办等行政业务部门。每一个机构都有相对明确的专业分工，承担“三定”方案规定的业务工作。同时，每一个部门都可归口对接上级相应的管理部门，承接上级安排的各项业务工作。

第二，层级化的权力体系。在体制权力配置上，乡镇形成了党政领导—中层骨干—一般工作人员这三个基本等级。同时，每一群体内部成员又拥有不同的权力地位。比如，同为乡镇党政正职，按照党领导一切的原则，党委书记的权力要大于乡镇长。在党政班子成员中，党委委员的权力地位要高于非党委委员。在决策权力配置上，也有书记办公会、党委会、党政联席会议等不同的层级设置。

第三，相对稳定的人员配置。乡镇编制由上级根据人口规模等因素核定。除了部分临时聘用的人员外，乡镇的工作人员总数是相对稳定的。比如，X镇2019年在编在岗人员是139人，其中公务员为46人、事业编制93人。每一名工作人员的编制都安排在某个特定的部门和岗位，并明确了相应的岗位职责，即所谓定编定岗、职责明确。每一个部门、岗位都可承接来自上级的工作安排，形成“职责同构”（1）11的局面。

固定的组织部门、权力等级和人员配置形成了乡镇政权的基本架构，即所谓稳定的体制。这一体制构成可用下图来呈现（见图1）。

图1：乡镇常规组织结构设置图

资料来源：根据调查资料整理

（二）“片线结合”：乡镇的人员重组

乡镇政权的体制结构为其执行国家政策、承担相应职能、开展各项工作提供了结构性基础。但是，国家的“三定”方案只涵盖了乡镇的业务工作所需要的人力资源，而乡镇除了要完成业务工作外，还需要完成上级交付的各项中心工作任务（如重大工程项目落地等），以及将各项工作落实到村庄（社区）的任务等。而国家并没有为乡镇承担的中心工作、对接村庄（社区）的工作安排专门的人员。因此，乡镇需要对国家“三定”方案所提供的人力资源进行重组，使其服务于自身的工作需要。这样，乡镇的运行过程往往并非完全按照既有的体制结构安排来展开，而是在保持体制基本不变的情况下进行机制创新。在X镇，最重要的机制创新就是“片线结合”。所谓“片线结合”，即乡镇根据工作事务属性将其分为不同类型，据此设置不同的片区和工作线，并将全镇所有工作人员分配到各个片区和工作线之中，以此来推动工作的开展。全镇干部并不是按照传统的科层制分工原则进行安排，而是对原来“三定”岗位上的干部进行重组。在这种重组制度下，虽然每个干部都有其固定的编制身份归属，但所从事的工作却并非对应其编制所属的岗位和部门。比如，有的干部编制身份在农业服务中心，但实际上是在镇里的“重大工程线”上从事矛盾纠纷调解等工作。

与那些通过工作组、指挥部等形式临时抽调人员完成某项工作任务的制度不同，X镇的“片线结合”是常态化、制度化的。“片线结合”的制度步骤主要分为四步：第一步，由乡镇党委政府根据工作任务和辖区内实际划分出不同片线，确定每位分管领导的分工。第二步，每位干部选择确定自己的片线工作意愿，比如，选择到专项工作线上、选择到业务工作线上，抑或选择到片区工作。第三步，干部们确定自己的片线工作意愿之后，再选择跟随哪一位分管领导。第四步，由分管领导挑选本片线的干部。关于片、线的具体内容阐述如下。

1．“片”

所谓“片”，是一个地域概念，指乡镇依据地域相近原则将辖区范围内的所有村（社区）划分成若干个片区。由每个片区承接乡镇安排的各项工作。2019年，X镇共划分了4个片区。每个片的行政村（社区）数量为5～6个不等。每个片区设立1名联片领导，由乡镇党政班子成员兼任。同时设立1名片长，片长属于乡镇中层骨干。片区内的各个行政村（社区）设置1～2名驻点（驻村/驻社区）干部。

设立片区之后，乡镇就将各项涉及村庄的工作（含中心工作、业务工作）分配到片区。联片领导负责总体协调，片长负责将工作直接落实安排到各个驻点干部身上，驻点干部则具体对接各个行政村（社区）。片区工作内容包括：其一，传递政策信息，比如下发各类文件通知、政府工作安排等；其二，完成部门业务工作，比如根据部门要求收集各类民情信息、收取新农合费用等；其三，维护基层社会稳定，比如指导协助调解村庄、社区内部各类矛盾纠纷，化解信访案件等；其四，完成上级安排的各类阶段性中心工作，比如指导、安排村庄（社区）开展文明城区创建工作、禁放烟花爆竹等。

片区工作具有如下几方面特性：一是群众性。做好片区工作，需要片长、驻点干部直接跟村干部和村民打交道。二是属地性。每一个片区都相当于一个属地管理单元，片区分管领导（或片长）相当于片区的总管，承担属地管理职责。对于发生在片区内的任何事情，片区负责人都要承担领导责任。三是综合性。片区工作不是单项的专门业务工作，而是涵盖了乡镇安排的各类工作。这些工作往往涉及多个部门，需要干部协调各方人力、物力和财力去完成，要求干部具备多方面的能力和较高的综合素质，成为能够处理各类事务的“多面手”。四是常态性。除个别阶段性中心工作外，片区工作往往一年四季、周而复始地重复进行，属于常态化的工作。

联片驻点制度还有利于优化乡镇的管理体系。按照之前的管理体系，乡镇直接对接23个行政村（社区），各项工作需要付出高昂的行政成本。而联片驻点制度的管理优势表现为：其一，缩小了乡镇的管理幅度。它在乡镇与行政村（社区）之间增加了一个层级，乡镇领导及其部门不必直接对接23个行政村（社区），而是对接4个片区，再由片区和驻点干部对接村庄（社区）。其二，提升了运行效率。各个片区的主管领导和片长可以根据片区内实际和个人能力等因素，合理安排、调配驻点干部，优化人力资源配置。同时，由于片区管理幅度缩小，片长和驻点干部还能够更高效、快捷地回应民众诉求，从而增强了乡镇政权的回应性。

2．“线”

所谓“线”，是一个治理属性概念，指乡镇根据治理工作属性将其划分成若干条工作线，每条工作线上安排特定的人员担当岗位职责。X镇的工作线可以分为两类：一是专项工作线；二是业务工作线。前者指乡镇根据重点（中心）工作的需要所设立的线，包括重点工程项目线、计划生育线、政法线和清缴不良贷款工作线等；后者指乡镇根据办公室日常行政业务工作需求设立的线，该线上的工作人员主要负责在办公室值班、处理各种行政业务工作、对接上级的工作安排等。

业务工作属于科层制中的常规工作，也就是乡镇按照“三定”原则设置机构、履行职能所应承担的基本工作。它具有马克斯·韦伯所揭示的科层制特性，比如专业性（需要专门的业务知识、工作人员经过培训之后上岗）、程序性（按照既定的规章制度办事）等。（1）12

专项工作与前述片区工作具有某些共性（比如群众性、综合性、常态性）。此外，它还具有全局性。一方面，专项工作属于上级（比如县委县政府）安排的重点工作任务，如县级党委政府需要推动落实的重大工程项目；另一方面，专项工作属于“一票否决”的事项，比如综治维稳、计划生育等，一旦出现较大问题，不仅会影响乡镇年终绩效考核，而且主要领导还可能面临被问责的风险。这些工作都属于乡镇承担的政治任务，它们的完成情况直接关系到上级对乡镇的考核、评价结果，也影响到乡镇主要领导的政绩和仕途。因此，专项工作关系到乡镇乃至县域经济社会发展大局，是乡镇工作的重中之重。在X镇，历年的专项工作线虽有调整，但重点工程线、政法线和计划生育线这三条线每年都是保留的，镇里只是会根据工作量大小变化调整各条线上的工作人员规模。

同时，乡镇在每条工作线设置主管领导、分管领导各1名。主管领导一般是乡镇党委中除书记、镇长外排名较为靠前的党委委员，比如人大主席、常务副镇长、党委副书记等。分管领导为党政班子副职，比如非党委委员的副镇长或者其他副科级干部。

此外，各个片线的人员安排实行双向选择制度。按照镇里的规定，除领导岗位和特殊岗位（如对某些专长有特别要求者）外，其他岗位实行双向选择。即每年初，每名干部根据自己的专长、兴趣、工作的难易程度、工作量的大小等因素，报名选择片线岗位，主管领导再根据本条线工作的实际需求和报名人员状况确定人选。如果某位干部没有被各片线分管领导选中，那么就要面临待岗的风险（按规定未上岗人员只发基本工资）。X镇曾经出现过个别干部在双向选择中未能获得上岗的情况。但近年来国家严禁“吃空饷”，在双向选择中落单的干部最后均由镇领导统一安排上岗。双向选择的基本原则是“大稳定，小调整”（见表1）。即各个片线人员安排总体保持稳定，但每年可能会有微调。一般在以下几种情况下会进行小调整：一是出现人事变动的情况。如可能有新的干部调动，或者有的干部发生职务晋升。二是根据乡镇党委政府中心工作任务的变化进行调整。如上级安排了新的中心工作任务，或者某项中心工作的任务量增加了，要求乡镇集中更多的资源完成。此时，乡镇需要在某些线上增加工作人员，或者新增中心工作线。2015年，X镇为了完成县里的旧城改造这一中心工作任务，就专门设立了“旧城改造指挥部”；2017年为了完成上级安排的清收信用社不良贷款任务，X镇设立了“清收不良贷款工作专线”。这些阶段性的中心工作任务完成之后，相应的专项工作线就会撤销。“大稳定，小调整”的原则有利于维护乡镇的总体工作秩序，同时又有利于激发干部的积极性。

表1：X镇历年片线人员优化组合情况表

数据来源：本表数据来源于X镇历年的干部优化组合实施方案。从2010～2012这三年中，X镇共设立了7个专项工作线，除重点线、计生线和政法线之外，其余4条专项工作线为党群线、农业线、工业线（含招商引资和安全生产）及财贸线；2015年的其他专项工作线为“旧城改造指挥部”；2017年的其他专项工作线为“清收不良贷款工作线”。

X镇的干部“混编混岗”制度重组了原先的“职责同构”体系。全镇干部不再是按照之前的“三定”原则方案来安排工作，而是根据全镇的主要工作类型和需要解决的问题来进行分工。这种分工具有以下特征。

一是事本性。即“片线结合”制度是以事务/问题为导向的。在“片线结合”制度中，乡镇以治理事务类型来划分片线，进而配置相应的人员。乡镇需要完成什么重点工作，解决什么重要问题，才设置相应的片线和岗位。所谓“因事设岗，因岗聘人”。这实现了人与事的结合，而不是人与编制岗位的结合。

二是灵活性。乡镇可以根据工作需要尤其是重点工作的需要灵活配置人力资源，也可以根据治理事务数量变化来调整人员配置。比如2014年之前，计划生育是乡镇工作的重中之重，X镇在计划生育工作上投入的人力资源始终维持在较高水平（见表1），而2014年后，随着计划生育工作的逐渐转型，工作量下降，乡镇相应地减少了在计生线上的人员配置。同样，2014年之后，X镇经济社会发展进入快车道，城镇化进程快速推进，征地拆迁、重大工程项目建设不断上马，地处城关镇的X镇承担了越来越繁重的经济社会发展任务。相应地，X镇在重点工程线上配置的人员迅速由之前的10人左右攀升至30余人。此后，该镇重点工程线上的人员数量一直维持在二三十人的水平。可见，在“片线结合”制度下，乡镇的人员配置表现出了很强的灵活性。人员配置的变化，也反映出乡镇工作重心的变化。

三是高效性。“片线结合”制度有利于提升人力资源使用效率。在“片线结合”制度下，干部个人可以根据自己的兴趣、意愿、能力等来灵活选择相对比较适合自己的工作，实现“人尽其才，才尽其用”。

四是重构性。与职责同构不同，在“片线结合”制度中，每个工作人员的岗位职责可能不同于自己编制所在部门的岗位职责，而是根据片线工作要求履行岗位职责。以2019年为例，当年该镇从事业务工作的人员数量为47人，占全镇干部数量比重为33.8%。这即是说，X镇实际上只安排了大约1/3的干部从事“三定”方案所规定的职能业务工作，其余近2/3的干部（党政领导除外）都被安排在了专项工作和片区工作上。此外，乡镇对干部的考核也不是根据定编定岗的要求来进行的，而是以片线工作完成情况作为考核基准。因此，片线治理机制相当于重构了之前科层制中的职责体系。

图2：“混编混岗”后的乡镇组织结构图

资料来源：作者自制。

三、乡镇“片线结合”治理机制的运行过程

乡镇的“片线结合”制度相当于在正式体制之外进行机制创新。这种创新为乡镇重组人力资源奠定了基础。但是，乡镇还需要创设一些机制来推动“片线结合”治理机制运行，达到适应性治理目标。

（一）考核激励机制

考核是改革以来我国干部管理的重要手段。考核的目的是督促干部履行职责，完成工作任务。实行片线制度之后，乡镇对干部的考核也依据不同片线的工作内容进行分类。比如在X镇，干部百分制考核分为共性考核和个性考核两大部分。共性考核主要是日常工作的考核，分值为35分。考核内容包括日常签到、出席会议、廉政建设和财务制度执行等方面。而个性考核则针是对不同片线干部工作的考核，分值高达65分。对于重点线上的干部，主要考核其在重点工程项目中的矛盾纠纷调解、工程进度、信访维稳工作等。对于驻点干部（驻村干部），主要考核其村情熟悉、驻村集中办公、日常报表报送、帮扶贫困户、党建工作等方面情况。对于行政业务线的干部，主要考核日常值班、业务工作和参与其他工作情况。同时，乡镇在考核制度中加入了“分管领导点评”和“片区内考核”的内容，规定由分管领导、片长就各个片线上的干部服从安排、完成工作等方面进行点评打分。这为分管领导、片长调动片线工作人员积极性提供了制度支撑。片线工作人员为了尽量提高考核绩效，需要努力配合、支持分管领导和片长安排的工作。

考核制度为干部提供了激励，主要表现为政治激励、经济激励和社会性激励三个方面。

第一，政治激励。主要指为干部提供晋升流动空间。在X镇，片线制度创造了一部分新的管理岗位。比如，每个片设立片长1名，片长在乡镇中属于中层骨干。升任片长的基本条件之一就是工作能力强。在重点工作线，还分设若干个工作小组，每个小组设组长1名。在片区工作和重点线工作中，需要较多地跟群众打交道。这些岗位有利于干部更好地积累基层工作经验。如果乡镇要有意识地培养锻炼某些年轻干部，也会将这些干部安排到片区和重点线上。在片线上工作表现突出的干部，在政治晋升中可能占据优势。政治激励对于年轻干部尤其是年轻的公务员更能发挥作用。从身份的角度而言，乡镇干部群体主要由公务员和事业编构成（此外还包括劳务派遣、临聘人员等）。在乡镇，公务员可以晋升副科级以上领导岗位，或者提升职级，而事业编只能晋升到中层骨干。相较而言，通常年轻的公务员具有更强的政治进步意愿。他（她）们更希望在工作中有更好的表现，也有更高的工作积极性。所以，政治激励对于年轻公务员而言更容易产生效果。

第二，经济激励。乡镇干部考核成效更主要地体现在经济激励上面。干部考核方案主要是将考核结果与干部绩效奖励挂钩。X镇2019年考核方案规定：“凡全年综合得分在90分以上（包含90分）的，100%发放绩效考核工资；得85～89分的，发放绩效考核工资的95%；得80～84分的，发放绩效考核工资的90%；得75～79分的，发放绩效考核工资的85%；得分70～74分的，发放绩效考核工资的80%；得分在70分以下的，发放绩效考核工资的60%。”（1）13由于考核结果直接关系到个人收入，乡镇干部必须认真对待。

除了绩效考核方面的经济激励外，乡镇还为各个片区、重点线和政法线等片线提供了一定额度的包干工作经费。包干经费的具体数额视乡镇财力状况、工作任务规模等因素而定。一方面，包干经费为片线工作提供了物质保障，有利于基层干部应对片线工作中出现的一些突发性、临时性问题，比如下乡处理矛盾纠纷、突发火灾、交通事故等，处理这些问题既需要耗费资源，同时又无法获得正规票据；另一方面，包干经费使得片线干部不必自己垫付钱财干工作，获得更好的工作体验，有利于激发其工作积极性。

第三，社会性激励。除了政治和经济激励外，乡镇干部还受到社会性激励。所谓社会性激励，是指乡镇干部在工作中所能够获得的荣誉、面子。社会性激励虽然并不直接给干部带来职务晋升和物质上的好处，但也可为他们开展工作提供动力。比如，实行“双向选择”之后，如果某位干部没能被任何片线负责人相中，那会被认为是十分丢面子的事情。再如，如果本片线的工作落后于其他片线，在党委政府的会议上被领导批评，或者在通报排名中落后，那也会令相关负责干部难堪。为了尽量避免难堪、丢脸，干部们必须要尽力做好工作。

（二）竞争压力机制

“片线结合”机制创新强化了乡镇行政中的竞争性。“片线结合”中的竞争压力是通过包干制来实现的。“片线结合”制度实际上也是一种行政包干制。行政包干是中国县域治理中的重要制度安排。在行政包干制中，作为上级的发包方赋予作为下级的承包方以决策、执行和调配资源等自由裁量权。上级主要考核下级执行政治任务的结果情况，调动下级的积极性，在下级各单位和干部之间形成相互竞争的局面。（2）14行政包干制被运用在县域信访维稳、征地拆迁、重大项目建设等众多工作领域中。（3）15

在督促干部履职方面，“片线结合”制度有两大优势：一是使得乡镇干部的工作更容易量化；二是在乡镇内部重新嵌入了行政发包关系。如果按照之前的“定编定岗”原则，所有干部被分配在各个部门办公室，所干工作难以量化考核。且按照既定的科层制程序来完成各项治理任务，不可避免会陷入繁文缛节、推诿拖沓之中。而实行片线制度之后，乡镇将各项工作安排到各个片区和重点线上，然后根据各个片线完成任务的情况进行量化考核。乡镇主要对各个片线的工作进行结果管理。（1）16

同时，“片线结合”制度在乡镇内部建立了两类“发包—承包”关系。一是在片区内实行属地发包，每个片区都承包了属地内的治理事务。分片实质上是一种行政包干制。乡镇对联片领导赋权，联片领导再向片长、片长向驻村干部赋权。片区享有管辖范围内的治权。同时，片区必须按照规定完成各项治理任务，承担相应责任。如此形成乡镇—片区—驻村干部的双重“发包—承包”关系。二是在各条线上进行治理事务（业务）发包。其“发包—承包”的基本逻辑跟片区类似。各个条线承包了专项治理事务，并享有业务范围内的职权。

如此，“片线结合”制度相当于在乡镇行政体制内部建构了一个竞争性的政治市场。这种竞争表现为两方面，一是团队之间竞争，二是个体之间竞争。团队之间的竞争主要发生在各个片区之间和各条专项工作线上面。乡镇领导可以对各个片区、条线的工作进度、质量进行比较。对于工作落后的片区和条线，乡镇领导可以进行督促和批评。另外，乡镇还可以将片区、条线工作与分管领导的考核绩效挂钩。比如，S县P镇2019年考核方案规定：“副书记、人大主席、政协联工委主任按所联片、片长取所在片的驻村干部的60%、分管线的40%计分，其他分管线领导按所分管干部平均分考核，再参考驻村干部得分情况，上下浮动。”（2）17如此，各个片区、条线的工作不仅跟乡镇干部的绩效相关，而且对他们的政治前途产生了影响。为了在上级面前获得更好的评价，各个片区、条线都需要尽可能地将工作做好，从而形成团队竞争局面。

同时，片线制度还强化了干部个体之间竞争。“双向选择”使每位干部都承受着下岗的风险。为了能够在“双向选择”中获胜，干部们需要尽可能地改进工作态度和工作业绩。虽然在乡镇内部也存在面子、关系、情感等因素，使得严格的考核奖惩制度在执行时往往被打折扣，从而软化了强激励的效果，但是这些制度设置至少为干部行为提供了基本底线。尤其是对于那些还具备晋升空间、有向上流动意愿的干部而言，他们更需要优异的工作业绩。就此，各个片线为这些干部施展才华提供了舞台。

（三）情感动力机制

考核激励制度对于推动工作具有基础性作用。但是，基层政府推动工作不仅要依靠制度性权力，而且需要情感润滑。片线制度在推动基层干部情感再生产上面也具有重要意义。

第一，“片线结合”制度有利于增强团队认同。“片线结合”制度在乡镇范围内构造了不同的治理团队，这一制度实质上是人与人的优化组合。在双向选择原则中，分管领导与下属可以有一定的自由选择权，赋予了领导和干部以一定的自主性。乡镇机关内部可谓是一个熟人社会。大家长时间在一起共事，相互都比较熟悉对方的性格、能力和工作态度等。分管领导倾向于选择自己比较熟悉、工作能力强、工作态度好、团队意识强、专业素质符合要求的干部加入片线。普通干部通过双向选择，大多数能够选择到自己比较中意、符合个人志趣的片线工作。他们也倾向于选择自己比较满意、性格合得来的领导分管的片线。各个片线工作人员一般是基于自愿基础上的组合。这样一来，每个片区、每个条线就会形成一个荣辱与共、利益攸关的命运共同体。这有利于增强干部们的团队情感与认同。

第二，“片线结合”制度有利于情感再生产。片线工作人员安排遵循“大稳定，小调整”的基本原则。各个条线的工作人员长期共事，更容易产生情感与默契。干部个体之间既有竞争，又需要相互配合、支持。干部们还可以在日常工作中交流经验。如此，各个条线治理团队就成为了一个情感共同体。

第三，“片线结合”制度中的情感治理。乡镇领导协调安排工作不能仅靠权力压人，还必须以德服人、以情感人。各个片线领导的魅力、关怀，能给予干部们更强的工作动力。尤其是对于那些因为身份问题而无法获得政治晋升空间的干部，“看领导的面子”“为领导分忧”的情感因素甚至成为他们努力工作的主要动力。在X镇，乡镇领导在组建治理团队时，往往会优先选择那些跟随自己多年的“铁杆”。当领导岗位、分工领域或分管片区调整时，也常常会选择将自己比较得力的老部下“带走”的情况。一些干部长期跟随某个领导，也愿意跟着这些领导调整工作岗位。有的干部透露，因为老领导调走，跟新上任的分管领导需要磨合，双方常常因此而产生张力。

总之，通过“片线结合”机制创新，乡镇在很大程度上将人财物资源的使用与调配权力授予各个片线。在确保不出事的大前提下，乡镇并不过多介入各个片线的具体工作过程。换言之，各个片线的干部享有职权范围内的自由裁量权。片线内部的人员如何安排、资源如何调配、工作如何开展等事务，都可由片线分管领导或负责人自主决策。乡镇领导并不干涉各个片线的具体事务。这为各个片线的干部提供了较之前更为强大的激励。同时，乡镇侧重从结果方面对各个片线的工作进行考核控制。最终的工作完成进度和质量是乡镇领导衡量各个片线工作优劣的主要标准。如果片线干部未能按照乡镇领导要求完成工作任务，或者在工作中“捅了大的娄子”，那么将面临问责风险。

四、乡镇治理中的体制弹性与机制创新

乡镇的适应性治理，以机制创新为基础。这些创新并没有改变既有的体制，而是维系了体制的稳定，增强了体制应对复杂环境的能力。体制稳定与机制创新构成了乡镇适应性治理中的一对辩证关系。

（一）体制弹性赋予机制创新空间

体制弹性是进行机制创新的前提和基础。所谓体制弹性，是指体制可以在一定范围内进行伸缩调整的变化，可以吸收和容纳新的要素。体制弹性赋予机制创新的空间具体表现如下。

第一，体制弹性为机制创新提供合法性基础。机制/制度创新虽然并不需要彻底改变体制，但是需要改变体制的运行方式。同时，机制创新意味着打破常规，引入新的观念。在中国的体制中，这些都需要来自上级的确认和支持。如果没有得到上级的合法性授权，那么基层创新将面临合法性风险。X镇的片线制度创新，得到了它的直接上级S县党委政府的支持。如今，S县下辖的各个乡镇都全面实施了片线结合制度。这正是体制拥有较大弹性的表现。上级对下级制度创新的合法性进行确认，使下级具备更强的创新动力。

第二，体制弹性为机制创新提供权力支持。机制创新要引入和执行新的制度。它需要权力作为支撑。体制中的上级必须给下级赋权，下级才具备进行机制创新的权能。同时，机制创新涉及对既有权力体系的整合，它需要打破之前的权力配置格局。在机制创新过程中，需要乡镇主要领导的高位推动。而主要领导的高位推动必须以其掌握的体制权力为支撑。如果不是体制赋予乡镇主要领导以权力，那么机制创新也无法展开和持续。

第三，体制弹性为机制创新提供物质基础。机制创新的目标是使人财物资源得到优化组合，以应对新环境的需求，完成各项治理任务。这些人财物资源都是由体制赋予的，是内生于体制中的。没有体制提供资源，机制创新将是无源之水、无本之木。

概言之，体制弹性为机制创新提供了合法性、权力和资源基础。X镇的片线结合制度，对全镇人员进行重组。这种重组并没有打破原先的体制，而是在保持体制稳定的前提下进行机制创新。体制保持稳定，并不是说体制没有弹性。恰恰相反，正因为体制有弹性，片线结合的机制创新才拥有空间。如果体制是僵化的，就无法为机制创新提供空间。

（二）机制创新激发体制活力

体制的弹性和惰性，是一体两面。体制有弹性，只是为机制创新提供了空间，但它本身不会自动产生机制创新。而且，体制的惰性常常使得体制缺乏活力，无法有效、高效地应对环境变化。体制惰性包括体制运行节奏缓慢、体制资源分散低效等方面。而机制创新则可以从以下几个方面激发体制活力。

第一，整合体制资源。如前所述，片线结合制度按照问题导向的逻辑对干部进行分类安排，而不是遵循之前“定编定岗”的职责分工原则。该机制创新将干部的兴趣、才能、意愿等与各类治理事务进行有机结合，促进体制的人财物资源整合，增进体制内人员和部门的协同。通过整合机制来调动人力资源、来解决问题，从而减少资源与效率耗散。

第二，提升体制效率。在科层体制下，按部就班，按常规运行，难以适应经济社会快速发展的需要，难以应对基层各种层出不穷的治理事务。片线结合的机制创新意在打破科层体制的常规运行流程，通过考核、激励和情感润滑来调动干部积极性，推动工作开展，提升体制运行效率，更好地回应乡镇治理中的各种问题。

尤其是X镇属于城关镇，镇内各种项目较多，发展任务繁重，治理事务驳杂。治理事务的数量规模巨大；在发生规律上，具有常态化、规律性、持续性、密集性。乡镇的中心工作具有非常规性、即时性、运动性，需要集中资源应对。如果按照之前的“定编定岗”方案，乡镇难以完成数量庞大且具有较强非规则性的工作，因此必须对资源进行统筹重组。片线结合的机制创新有利于整合既有的体制资源，推动体制加速运转。

总之，体制稳定与机制灵活是乡镇适应性治理的一体两面。治理体制为机制创新了设定必要的框架和边界。机制创新并不需要改变体制，也不可能改变体制。在机制创新的同时，乡镇仍然保留了党政办、民政办、经管站等业务科室部门，使其具备与上级党委政府和各部门业务工作相对接的能力，从而确保了体制的稳定性，同时增强了体制韧性。

五、结语

上文以X镇的片线结合制度创新经验为基础，阐述了乡镇在保持体制稳定的前提下通过机制创新实现适应性治理的过程。面对治理资源匮乏而治理事务繁杂且具有较强非规则性的状况，乡镇必须通过机制创新来整合体制资源、激发体制活力，以更好地适应经济社会环境的变化需求，完成治理任务。

体制稳定与机制创新是乡镇治理中的一对辩证关系。“‘不变体制变机制’原则的核心是以机制的调整维系体制的活力，从而兼顾治理体制的制度化与有效性之平衡”。（1）18治理体制为机制创新提供权力支撑和人财物资源。但是治理体制的稳定性使其难以适应新的治理环境变化需求，因此要求其运行方式发生改变，即进行机制创新。治理机制创新能够使治理体制更加高效、高质运行，提升其适应性。治理机制创新，就是要赋予基层一定的自主性。一方面，要赋予基层进行机制创新的权力和空间，使基层有权力、有能力、有魄力进行创新，整合既有的人财物资源；另一方面，要激发基层一线干部干事创业的自主性，赋予他们与职权相匹配的自由裁量权，让他们在一线治理中愿干事、能干事、敢干事。

乡镇的适应性治理问题，实质上就是要回答中国的体制/制度优势如何转化为治理效能、实现有效治理这一问题。党的十九届四中全会强调：“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”（2）19制度优势转化为治理效能，要求在不改变体制的前提下，最大程度地释放体制的能量，亦即所谓集中力量办大事。本项研究从实证层面为我国基层治理体制优势转化为治理效能提供了一种解释。研究表明，在中国基层治理领域，我们可以通过机制创新来赋予体制活力。换言之，我们可以在保持体制不变的前提下，通过机制创新来整合治理资源，完成治理任务，达到治理目标。从理论上来说，本研究侧重从机制创新与体制弹性之间关系对基层适应性治理展开研究，可以弥补既有研究多关注基层适应性治理的策略或非正式制度的局限。

当然，“片线结合”的机制创新也可能滋生一些新问题。比如，在“片线结合”制度中，干部们长期在同一个片线上共事，固然有利于增进交流和团结，但也可能形成利益相对封闭的小圈子和“山头”。这可能不利于整个乡镇政权内部的团结，阻滞乡镇党委政府政策及意志执行的畅通。而且，在乡镇-村（社区）关系日益行政化的背景下，如何更好地发挥联片驻点制度密切干群关系的功能，也是一大难点。这些问题都有待在日后的乡镇治理中予以防范或解决。此外，近年来，随着国家治理体制的规范化进程加速，基层治理中的过程管理不断加强，再叠加较大的问责风险，使得基层进行机制创新和干事创业的自主性受到一定束缚。基层干部更多地倾向于按章办事、循规蹈矩。治理机制创新的空间被压缩，进而可能影响体制的回应性和韧性。如何在推进治理体制规范化进程的同时，保持必要的体制弹性，赋予基层自主创新治理机制的空间，是实现乡村治理现代化必须面对的难题。

注释

1所谓体制，指有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面体系和制度的总称。体制的实质是一个组织的基本制度架构。参见秦德君《中国社会体制问题研究》，《上海行政学院学报》2010年第4期；杜鹏《一线治理：乡村治理现代化的机制调整与实践基础》，《政治学研究》2020年第4期。

2参见[德]韩博天《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》，石磊译，北京：中信出版集团，2018年；Sebastian Heilmann&Elizabeth Perry，Maos Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge MA：Harvard University Press，2011.

3王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁德启示》，《中国社会科学》2008年第6期。

4阎小骏：《中国何以稳定？来自田野的观察与思考》，北京：中国社会科学出版社，2017年，第16页。

5（1）Andrew Nathan，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，vol.14，no.1，2003，pp.6-17.

6（2）所谓机制，是指一个系统的各个组成部分之间相互联系、相互作用的过程和方式。如在乡村治理领域，治理机制特指乡村治理体制的运行过程和方式。它是乡村治理实践中基于特定目标和情境的治理要素配置，聚焦于治理主体如何通过治理规则和治理资源达成治理目标。参见杜鹏《一线治理：乡村治理现代化的机制调整与实践基础》，《政治学研究》2020年第4期。

7（3）Jean Oi&Steven Goldstein，Zouping Revisited：Adaptive Governance in a Chinese County，Stanford California：Stanford University Press，2018.

8（4）Kellee Tsai，Capitalism without Democracy：The Private Sector in Contemporary China，New York：Cornell University Press，2007.

9（5）参见林雪霏《放权社区：基于政策适应性的治理结构创新——以C市集体产权改革的政策过程为例》，《中国行政管理》2020年第5期；石绍成，吴春梅：《适应性治理：政策落地如何因地制宜？——以武陵大卡村的危房改造项目为例》，《中国农村观察》2020年第1期。

10（6）陈文琼：《富人治村与不完整乡镇政权的自我削弱——项目进村背景下华北平原村级治理重构的经验启示》，《中国农村观察》2020年第1期。

11（1）朱光磊，张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。

12（1）[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》下，林荣远译，北京：商务印书馆，1997年，第278-286页。

13（1）引自《X镇2019年度镇机关干部绩效考核办法》，内部资料。

14（2）杨华：《行政包干制：县域治理的逻辑与机制》，《开放时代》2017年第5期。

15（3）郭亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治学研究》2015年第1期。

16（1）田先红：《从结果管理到过程管理：县域治理体系演变及其效应》，《探索》2020年第4期。

17（2）引自《P镇2019年度镇机关干部管理和绩效考核办法》，内部资料。

18（1）杜鹏：《一线治理：乡村治理现代化的机制调整与实践基础》，《政治学研究》2020年第4期。

19（2）《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。