考核式治理失灵：基层形式主义的生成逻辑与防治对策研究

作者：李　波 于　水  责任编辑：CcRsccnu  信息来源：《宁夏社会科学》2022年第3期  发布时间：2022-05-25  浏览次数： 28629次

【摘 要】解决基层形式主义问题是当前推进基层治理体系和治理能力现代化的重要任务。基层形式主义是基层考核式治理系统性风险发生的产物，伴随基层考核式治理失灵而重复不断地再生。由于存在考核指标单向性、考核要求角逐性、考核检查泛化性以及考核评估卷面性等问题，基层治理相继陷入过滤型形式主义、邀功型形式主义、迎检型形式主义、留痕型形式主义困境。为此，新时代基层治理应强化层级协同治理理念，通过构建上级政府与基层政府良性互动的新格局，矫正考核式治理失灵现象，从根本上抑制基层形式主义的生存空间。

【关键词】考核机制；基层治理；形式主义；系统风险

一、研究问题的提出

由于基层形式主义只消耗治理资源，不产生实际治理成效，让原本载荷较重的基层政府更加负重前行，也令广大社会公众的实际需求得不到有效回应，因而防治基层形式主义正在成为推进基层治理体系和治理能力现代化的重要任务。近年来，习近平总书记在甘肃、河南、陕西、山西、宁夏、湖北、浙江等地考察时多次强调，“要把为民造福作为最重要的政绩，建立健全干部担当作为的激励机制，坚决反对形式主义、官僚主义”[1]。同时，习近平总书记在脱贫攻坚座谈会、疫情防控工作部署会、主题教育总结大会、中央政治局民主生活会等重要会议上也多次指出，“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌”[2]，“把基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来，防止重‘形’不重‘效’，把工作做扎实、做到位”[3]。2018—2021年中共中央办公厅连续下发文件《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》、《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》、《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》、《关于进一步解决形式主义问题做好2021年为基层减负工作主要措施及分工方案》，明确要求减少督查检查，整治文山会海，控制发文报文数量，加大正向激励力度。可见，防治基层形式主义已经上升至前所未有的政治高度，是一项具有较强挑战性、艰巨性、战略性的治理任务。但从基层治理实践看，基层政府在为形式主义负担所累的同时却在积极生产形式主义，不断用形式主义回应形式主义，致使形式主义像滚雪球一样越滚越大，最终导致基层形式主义肆意滋生蔓延。

当前，基层形式主义也引发了学界的广泛关注与深入讨论，学者们从不同视角阐释了基层形式主义的生成逻辑。一是组织层级关系视角，杨华通过阐释县乡两级政府间的职能关系，认为乡镇形式主义问题是乡镇政府“责权利”不匹配带来的结果[4]。桂华认为，乡村关系从过去的二元结构走向了乡村一体化，行政体制产生的形式主义向下传导，在非科层官僚的村级领域引发了形式主义问题[5]。周振超等认为，职责同构的纵向政府间关系模式是产生形式主义的深层次结构[6]。二是组织运行规则视角，彭勃等发现，随着折叠型治理向科层压力型治理模式转变，基层治理的组织逻辑、运作机制、行为方式都发生了显著变化，由“折叠”向“拆解展开”的演变过程，为形式主义产生提供了土壤[7]。陈辉等认为，基层形式主义问题主要受到以过程管理为核心的推进机制、纵向施压与横向竞优机制、工作考核评估与整改机制、督查问责与规避风险机制等四套机制影响[8]。叶敏阐释了形式主义的多源流产生机制，包括官员的竞争机制、基层组织的自主性维持机制以及国家治理系统在制度和观念上的整合机制[9]。三是组织治理任务视角，申端锋发现，原有“刮宫引产”、催粮要款等硬指标任务取消或减轻后，基层干部普遍把村务管理规范化等软性任务当作硬指标来做，特别是在档案材料形式建设方面耗费精力大[10]。颜昌武等认为基层“加压式减负”使基层越减越负，加压环境的刚性存在使基层处于一种任务超载而资源匮乏的境地，进而造成基层形式主义应对方式的蔓延[11]。总之，基层形式主义已经成为基层治理难以摆脱的寄生物，是由多层级组织、多压力机制、多繁重任务等复杂的综合因素共同作用的结果。

总体而言，以往研究成果可以将基层形式主义成因归结为“事”、“体”、“则”三个维度，即大量派发的行政“事务”在不合理的层级组织“体制”中运行，并在严厉密集的“规则”约束下陷入形式主义怪圈。然而以往研究成果具有个案性、单一性、碎片性局限，缺乏对基层形式主义全面性、系统性、整体性认识。值得注意的是，基层治理“事”、“体”、“则”是相互交织在一起的，并围绕基层考核这一枢纽活动相互作用、相互影响、相互制约，共同型塑了我国基层社会特色的考核式治理模式。本研究认为，基层形式主义内嵌于基层考核式治理制度环境中，是基层考核式治理系统性风险发生的产物。为此，本研究首先通过勾勒基层考核式治理的运作图景，尝试构建基层形式主义分析的整合性框架，随后整体性诊断基层形式主义的产生原因、类型表现及危害后果，最后基于治理思想提出有序防治基层形式主义的对策建议，以期为推进基层治理体系和治理能力现代化提供一定的理论指导和价值启示。

二、考核式治理：基层形式主义问题的整合性分析框架

基层考核式治理是极具中国本土化特色的绩效管理模式，是中国基层社会运转的常态表现。当前，大量的基层公共事务通过考核形式实现，并把基层组织和社会公众全面裹挟进细密结织的考核网络中，在很大程度上形成了基层社会全民备考、迎考、复考的社会治理状态。由于中国政府组织中的一个重要过程是中央政府（决策者）制定总体计划，然后由地方政府（中间层）逐级分解、下达，直至基层政府（执行者）予以落实[12]。为了克服上下衔接的松散性，集中基层政府的注意力，强化基层政府的执行力，确保政策目标的达成，上级政府将考核机制嵌入在行政任务派发的整个过程中，塑造了以考核指标为行动导向、以考核要求为行动动力、以考核检查为行动重心、以考核达标为行动目标的基层考核式治理模式。首先，考核指标的设计将中央发展战略和人民需求意志融入具体的政策制定中，为基层政府及时调整治理重心、适应时代变化、维护大局利益指明了方向。其次，考核要求传递出上级政府对特定基层公共事务的重视程度，为基层政府怎样调动资源、调动多少资源、如何分配资源提供了行动依据。再次，考核检查使上级政府直接介入基层政府的政策执行过程中，努力控制基层政府的偏差行为，从而保证公共政策目标顺利达成。最后，考核评估是检验基层政府政策执行效果的重要手段，是给予基层政府奖惩激励的重要依据，促使基层政府把完成指标作为基层治理的硬性任务。总之，在上下统合的结构体制中，上级政府需要保持对下级政府的有效控制，以确保上级政策目标得到有效贯彻执行[13]。考核式治理是上级政府影响、控制、激励基层政府并实现基层治理任务目标的重要制度安排。

同时，我国基层治理行为在考核式治理场域中展开并为考核式治理模式所塑造。基层政府紧紧围绕上级政府考核指挥棒运转，并根据上级任务派发强度动态调整行动方案和资源配置。第一，基层政府接到上级派发的任务后，会根据任务完成的需要启动“中心工作”模式，对基层政府部门进行改造和重组，充分调动党政部门的资源，共同推动基层经济社会发展[14]。第二，为了提高政策执行效能，基层政府将特定的工作任务具体分配到人或组织，并要求责任人对所分包的工作任务承担全部责任，以“包保责任制”方式强化各部门和工作人员的责任意识，进而推动工作任务的有效开展[15]。第三，面对接踵而来的检查验收，基层政府往往与更高一级政府“共同合谋”，采取各种策略应对来自更上一级政府的政策法令和检查监督[16]。第四，为了完成上级派发的硬性指标，基层政府往往遵循“策略主义”原则，只顾追求眼前考核任务目标的完成，而轻视手段或方法的合理性。“策略主义”既包括灵活的、因地制宜的合理、合法策略，也包含不讲原则、不计成本、不具合法性与正当性的策略[17]。作为上级任务派发的具体执行者，基层政府始终被置于考核式治理体制环境中，并在考核式治理体制驱动下创造出诸多本土化的基层治理特色技术。

总之，作为理性的政治组织，基层政府不是被动地接受上级政府的政策指令，而是根据自身利益最大化考虑能动性适应上级政府的引导和控制，并有选择性地对上级政府的政策要求实施反作用力，从而使基层政府与上级政府之间处在相互作用的博弈状态。基层政府与上级政府围绕考核展开策略性互动，上级政府的考核指标、考核要求、考核检查、考核评价左右着基层治理的行动方向、行动强度、行动进程以及行动目的，而基层政府根据上级政府的考核行为制订相应的工作计划，执行工作任务，调整工作重心，达成任务目标（见图1）。考核式治理构建了上下级紧密的衔接关系，为基层政府指明了行动方向，强化了基层治理任务的政治动员属性，形成了奖优罚劣的激励机制，使基层社会能够高效运转，为实现治理任务目标提供重要保障。基层政府与上级政府之间的良性互动能够激活正向的基层治理行为，按期完成上级派发的基层治理任务，有效回应社会公众的民生诉求，持续推动基层经济社会发展。然而，基于人力、能力、资源、技术等诸多条件限制，基层政府并不总是能够完成上级政府派发的所有任务，在对上级考核任务无能为力时便会选择负向的变通策略，并由此衍生出一系列形式主义问题。因此，本研究根据考核式治理模式的实际展开过程，具体分析基层形式主义的外在表征，深入诊断基层形式主义问题的诱发根源，进而精准有序预防基层形式主义问题的发生。

图1 基层考核式治理的运行过程演示图

三、考核式治理失灵：基层形式主义的生成逻辑

考核式治理在发挥基层政府行为引导、监督、控制与激励的正向功能时亦会陷入无效治理的失灵状态。所谓考核式治理失灵是指上级政府在对基层政府行为进行考核管理的过程中，由于上级政府自身行为的局限性和其他客观因素的制约而产生了治理偏差，进而无法实现政策初始设计的预期目标。实际上，考核式治理并不像考核制度预期设计的那样有效，总是处在“考核指标下达—考核任务执行—考核目标实现”良性循环反馈的理想状态。相反，考核式治理在指标传递、达标要求、检查验收、奖惩评价等各个环节中均潜藏着治理失灵的风险，为基层形式主义问题的反复发生埋下了隐患。

（一）考核指标单向性：过滤型形式主义

近年来，中央政府连续强调治理重心要向基层下移，将越来越多的治理任务转移至基层，使基层成为各项任务指标达成的主阵地。特别是在“职责同构”与“属地管理”的双重作用下，上级政府能够将社会治理任务层层向下发包直至基层组织，导致基层政府容易承载过多的行政任务。同时，中央政府逐渐调整纵向的权力分配结构，试图通过集中行政权，自上而下地塑造基层治理的统一规则体系，不断压榨基层政府设定、调整基层治理目标的自主性，推动目标界定权的向上集中，逐渐建立细密的指标体系，进而实现目标界定的清晰化与具体化[18]。“任务繁多 指标细密”的行政发包模式不仅使基层政府面临日益增长的治理任务，而且压缩了基层政府自主调控的治理空间。在人财物权有限的约束下，基层政府不得不对上级政府派发的行政任务进行有意识的筛选，并将难以完成的任务指标过滤出来，通过文山会海等形式化手段加以应对，由此产生过滤型形式主义。过滤型形式主义是基层政府注意力分配的理性选择。一方面，在“唯考而治、不考不治”的局面下，上级政府将越来越多的社会事务纳入基层治理考核指标体系中，甚至形成了“凡事必考”的全面化考核状态。另一方面，我国社会治理仍具有“倒金字塔型”特征，政府组织层级越高，社会治理权力越大，社会治理资金越雄厚，社会治理技术越先进；政府组织层级越低，社会治理权力越小，社会治理资源越匮乏，社会治理技术越落后。面对上级任务派发规模性与基层治理资源稀缺性之间的矛盾，基层政府无法完成上级政府派发的所有治理任务，而只能将有限的注意力分配在政治压力较大的重要事务上。基层政府承担任务越多，承受的问责压力越大，拥有的治理资源越少，越会选择形式主义。过滤型形式主义使部分基层治理任务仅在名义上得到完成，真正的公众需求却没有得到实质回应。然而，当这些社会问题产生严重后果时，基层政府又容易成为问责背锅的主体，极大影响了基层工作人员的积极性，制约了基层政治生态的健康发展。

（二）考核要求角逐性：邀功型形式主义

上级政府在下达任务指标的过程中也将排名竞争机制同步传递给基层政府，促使基层政府为考核排名而竞争。在排名竞争压力型体制中，基层政府为了赢得政绩比赛必须取得比竞争对手更好的名次，在规定任务目标的基础上往往会超额完成任务指标，甚至超过特定社会群体实际需求过渡供给公共服务，由此引致邀功型形式主义的发生。邀功型形式主义是基层政府尽可能获得被系统识别的政绩和奖励，同时将基层政府被处罚的风险最小化[19]。面对治理对象规模化、复杂化、长期化与治理目标争先化之间的内在张力，基层政府巧妙借助“邀功型形式主义”技术展示超越竞争对手的治理成效。首先，邀功型形式主义克服了多任务繁重执行的载荷困境，积极将治理重心放在各种治理技术的创新上，通过形式上的治理创新回避实质上的治理难题，并持续生产出大量成效虚化的创新工程。其次，邀功型形式主义迎合了治理领先的内在政绩需求，通过将基层人力、物力、财力、技术、宣传等各类资源最大化投入到政绩包装上，重点打造荣誉奖项不断重复叠加的光环工程。再次，邀功型形式主义满足了基层官员任期晋升的政治发展诉求，通过以点掩面、以点代面、以点显面，迅速创造具有标志性和显示性治理成果，有效释放了基层官员政绩能力和政治忠诚的信号，更容易引起上级政府的注意和表扬。总之，邀功型形式主义促使基层治理从“慢工细活”转向“欲速则达”，从“功成不必在我”转向“功成必须在我”，以超强投入、超快速度、超高标准推动特定社会建设任务超前完成，甚至不计成本、不顾实际、不讲实效创造各类形式成果，最终造成不充分、不均衡、不实用的基层社会治理后果。邀功型形式主义积极扩大渲染基层治理成效，不断强化标新立异的竞争优势，容易引发竞相追求政绩工程的浮夸工作风气。

（三）考核检查泛化性：迎检型形式主义

在基层社会，来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收接踵而至，令人应接不暇，基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级政策和相应的检查部署上[20]。在基层治理中，督促检查机制是处理部门间矛盾、传达重要政策文件、追踪重点工作以及解决疑难问题的有效手段，具有联结科层治理与运动式治理机制的重要功能[21]。考核检查原本有助于上级政府对基层政府的行为及政策执行绩效进行督促、控制与纠偏，但当前检查工具被愈发倚重，考核检查在各政策场域的频繁使用加重了基层治理负荷及资源损耗，对基层治理绩效产生负面效应[22]。随着考核检查成为政策执行的标配动作，考核检查活动在基层治理中愈发呈现泛化性趋势，不仅考核检查部门越来越多元，而且考核检查名目越来越繁杂，考核检查频度越来越高，最终在许多治理领域演化为迎检式表演，由此引发迎检型形式主义。剧场理论认为，剧场可分为前台和后台，前台是表演的场合，人们根据剧场的规则、出场顺序、角色定位有意控制自己的“表演”；后台是相对于前台而言的，表演者在后台为前台表演作准备，真正的个人利益、个人真实想法是在“幕后活动”的[23]。例如，为了迎合上级文明城市考核检查，基层政府在全城上下动员各单位、各部门、各企业以及社会公众合力参加迎检仪式，而常态的社会不文明问题则在特殊迎检时期被掩饰起来。迎检型形式主义是基层政府应对上级专断性权力的策略手段。迈克尔·曼认为，专断性权力是国家精英无需和公民社会协商而采取的行动[24]。上级政府不断强化对基层治理的过程控制，要求基层政府按照上级制定的规章、制度和条例办事，确保政策执行过程在可控的轨道上运行。考核检查的实际功能不再是协助基层政府解决问题，而是督察基层政府任务执行是否遵照上级指令、是否严格遵守政策规章、是否完备留存过程材料，导致基层政府极力掩盖真实信息，编造虚假数据，营造政绩场景，很大程度上制约了基层政府与社会公众协商共治的主动意愿，弱化了国家基础性权力对基层社会改造的稳定支撑作用。此外，过度频繁的检查还会扰乱基层正常的治理节奏，消耗基层有限的注意力资源，使基层政府没有充足的时间回应社会公众的需求。

（四）考核评估卷面性：留痕型形式主义

考核式治理以“考试卷面”为佐证材料和评估依据，对工作档案管理提出了严格规范的细致要求，迫使基层人员为制作、填报、修改档案付出较多时间和精力，使工作内容愈发通过档案形式去表现，导致实际工作内容虚化并沦为形式主义[25]。档案管理原本是现代官僚制运行的理性技术工具，是科层组织沟通联络和专业发挥的书面凭证，是维护官僚体系有序运转的重要基础[26]。正如韦伯所言，“现代职务的执行是建立在文件（案卷）之上的——档案保存着原始文件和草案”[27]。但在考核式治理制度环境下，基层档案管理正从科层管理的记录功能转变为任务考核的评价功能，成为评估基层治理绩效的重要依据。特别是在达标考核评估压力下，基层档案管理的“如实记录”属性已经异化于痕迹管理的“功绩表征”属性，基层档案管理逐渐脱离科层组织档案管理的书面凭证轨道，愈加与客观真实的基层实际渐行渐远。由于“考试卷面”成为基层治理绩效评价的最主要依据，一种胜在材料的扭曲治理风气也在基层社会广泛蔓延，促使基层政府把工作重心投入到工作痕迹的美化上，甚至形成“痕迹管理锦标赛”，由此塑造了重“痕”不重“绩”、留“绩”不留“心”的留痕型形式主义。从深层次看，留痕型形式主义反映了上级政府与基层政府在考核评估环节上的认知冲突。一方面，上级政府为了实现考核评估的科学性、客观性、可比较性，要求基层政府准备简单、清晰、条理的考核材料。另一方面，作为科层组织序列的末端，基层政府始终处在动态变化的社会环境中，不断回应纷繁琐碎的社会公众需求，很难将复杂、模糊、多样的基层治理成效还原为简单的可视化材料。上级政府绩效识别的清晰化逻辑与基层政府绩效呈现的具象化逻辑存在较大的张力，致使基层政府将作为手段的“痕迹管理”置换为实际追求的政绩目标，进而向上级政府提供抓落实的“证据”，亮出尽责任的“证明”，显示创业绩的“证物”。留痕型形式主义不仅扭曲了基层治理方向，增加了基层治理负担，内耗基层有限的治理资源，而且也掩盖了基层治理的真实绩效，使上级政府难以真正获取基层实际绩效信息，为决策失效埋下了伏笔。

四、考核式治理矫正：基层形式主义的防治对策

基层形式主义始终嵌入基层考核式治理制度环境中，伴随着考核式治理失灵现象，成为顽固性、反复性、再生性的基层治理顽疾。考核式治理失灵集中体现了上下层级组织间互动的局限性，使基层形式主义成为上级政府实施考核控制的非预期性结果。为此，防治基层形式主义问题必须矫正考核式治理失灵问题，应将合作治理理念创新引入基层治理中，积极发挥基层政府在考核指标、考核要求、考核检查、考核评估等治理环节中的主体作用，努力塑造上级政府权威治理与基层政府有效治理良性互动的新格局，着力构建高质量的基层考核式治理模式，协同推动基层社会高质量发展，全力满足人民群众对美好生活的新期待。

（一）考核指标双向化，推动基层治理量力运行

考核指标设计是基层考核式治理的逻辑起点，是基层考核式治理有效运行的基本前提。随着上级政府派发的行政任务呈现“任务繁多 指标细密”特征，基层治理考核要求、考核检查、考核评估也会随之也越来越多，越来越细。在层级节制的科层体制下，基层政府对上级发包的行政任务没有“讨价还价”的权利，不论该不该管、能不能完成，都只能“照单全收”，迫使基层政府选择形式主义以达到“照单完成”目的。现代治理理论强调，“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[28]。基于合作治理的思想指导，行政考核指标传递应是上级政府与基层政府双向协商协作的过程，而非一个单向的传输命令过程。从自上而下的角度看，应创新实施“截流”策略，减轻基层政府内部考核压力。一方面，要厘清各层级政府之间的职责边界，加大责任清单制的实施力度，合理规范基层治理的考核边界，避免行政任务任意向下派发的行为以及问下不问上的畸形问责现象。同时，要赋予基层政府任务指标谈判空间。对于明显不符合实际的考核指标，基层政府有权提出合理性和正当性异议。上级政府应当进行核实调查或邀请行业专家进行论证，并将调查论证结果反馈给基层政府。从自下而上的角度看，应积极实施“开源”策略，努力保障基层“责权利”相匹配，为保障“上令下行”提供客观的条件支撑。在基层社会日益成为国家治理重心和国家治理基石的时代背景下，应不断丰富基层政府“人财物权”治理资源，使其有能力完成上级派发的繁重任务。一要合理调整基层部门编制设置，新增岗位编制应更多地向基层部门倾斜，保障基层工作岗位留住高素质人才；二要增强基层政府财政资金支持，严格按照“费随事走”原则，向基层部门划拨专项配套资金，确保各项治理任务有经费支持；三要强化基层治理物资储备，夯实基层应急物资资源，积极运用数字化治理技术，提高基层技术治理能力；四要向基层政府下放权力，授予基层部门监管执法权，使其有权制止基层违法违规行为，高效维护基层社会公共秩序。

（二）考核要求适宜化，促进基层治理良性竞争

考核排名竞争机制是激励基层政府行动、激活基层治理活力、提升基层政府执行力的重要手段。适度且合理的考核排名竞争机制可以创造竞相为民服务的良性治理氛围。相反，强度大且不合理的考核排名竞争机制则容易产生竞相造假的恶性治理氛围。为此，应通过调适考核要求维持适当的考核强度，让基层社会治理从“为名次而竞争”转向“为服务而竞争”，使基层治理竞赛步入健康发展轨道。一方面，要尽力减少不必要、不合理的考核排名，特别是要抑制社会事务领域竞争排名化现象。相对于以资本为衡量标准的经济建设，社会事务与社会公众感知需求直接关联，很难通过数量化指标进行衡量。社会事务治理领域实施排名竞争机制，人为创造所谓的“科学竞争指标”，实质上为基层生产形式主义注入了速燃剂。例如扶贫公众号的关注排名迫使基层政府动员与扶贫不相关的部门和公众关注，引发基层工作人员和社会公众的抱怨和不满。另一方面，要努力构建分级分类考核要求体系，针对社会事务属性、社会资源禀赋、基层政府能力等个性化要素，合理设定多元化的考核标准、多层次的考核赛道、多方向的考核定位。适宜化考核要求致力于全面调动基层政府的积极性，推动基层社会事务均衡发展，可以在很大程度上避免基层政府盲目追求考核指标上的排名。总之，基层考核式治理要积极推动基层考核要求从排名竞争向服务竞争转型，从数量规模向质量内涵转变，从单一指标评价向多元指标评价转化，最大限度抑制基层治理投机主义行为，努力引导基层政府更加关注民众需求，强化以人民为中心的政绩价值观，促使基层政府在基层治理实效上下功夫。

（三）考核检查协作化，提高基层治理行动能力

社会治理重心下移推动了基层党政领导靠前指挥，靠前检查，致使基层检查机制频繁启动，造成基层检查督查现象泛化，导致基层检查通道过于淤塞，迫使基层政府忙于应付检查。在此情形下，基层考核式治理必须矫正为检查而检查的形式问题，重新强调考核检查的真正本源定位，特别要重视以提升政策执行力为行动指向，努力从“控制取向”向“协作取向”转型，从“形式检查”向“实质检查”过渡，才能充分发挥考核检查的正向治理作用。一方面，作为一种权力的存在形式，考核检查权天然具有内在扩张性，因而应当受到必要的规范、限制，并提供可诉的救济渠道[29]。当督考权对基层政府行为的约束超过一定限度时，容易限制基层工作人员的主动性与创造性，并异化为捆住基层政府行动自主性的枷锁。针对考核检查权的滥用问题，应健全考核检查权的操作标准，规范考核检查权行使的频次、范围与方式，合理调整考核检查权的广度、强度与密度，努力控制考核检查权在合理的边界内运行。另一方面，作为一种任务的推进机制，考核检查要回归到实际工作推动的本位功能，而非核查督查工作的程式化执行。特别是在考核检查环节，上级政府与基层政府在政策执行过程中实现了近距离接触，双方在开展协商对话时可以获得最宽松的政治包容空间。上级考核检查部门要坚持层级协作治理理念，充分尊重实践理性和地方知识，认真倾听基层政府的困难所在，努力获得基层社会治理的真实信息，深入研判基层社会治理的梗阻难点，并主动与基层政府一起制订绩效改进计划，帮助基层政府完成任务目标。总之，以协作治理为导向的考核检查可以为基层政府创造弹性的治理空间和灵活性的自由裁量权，减轻程式化、清晰化、规则化科层制对基层治理复杂性、模糊性、非规则性场景的过度干预，进而使基层政府能够根据实际情况因地制宜、因时制宜、因事制宜解决社会问题，推动基层政权与社会公众协商对话，提升国家基础性权力的实践运用能力。

（四）考核评估实绩化，提升基层治理实际成效

考核评估结果是基层政府最根本的行动追求，考核评估的导向偏差越大，基层治理目标被替代的现象就会越严重。当前考核评估以痕迹为依据，以数字论英雄，靠台账评优劣，刺激了基层留痕型形式主义的滋长。诚然，在给予型社会治理阶段，上级政府越来越需要通过痕迹、台账、卷面等技术手段掌握公共资源输入绩效信息，以避免大量的国家资源被扭曲配置。然而，治理理性必须兼具形式与实质，否则，徒具形式而缺乏实质的数字不仅不能增进治理绩效，反而会阻碍社会治理[30]。考核评估的有效性客观要求在追求形式合理性的同时，必须具有与“卷面材料”同步发展的实质合理性，才能提升基层社会治理的理性化与实效化水平。随着考核评估对基层社会情境依赖的加大，考核评估迫切需要向多元化、综合化、顾客化方向转变，进而与基层社会高质量建设产生良好的互动衔接。为此，考核评估应从痕迹导向转变为实绩导向，把人民美好生活需求的满足作为根本评价依据，努力形成“重实绩、拼业绩、创功绩”的正向激励机制。一要降低对考核材料的过度要求，不必强调基层工作时时留痕、处处留痕，同时创新推动基层档案管理标准化工作，简化基层工作存档形式与存档要点，最大限度地抑制痕迹管理锦标赛，使基层档案管理真正回归到信息记录的本位功能。二要提高对实际成效的考核评估，积极借助第三方力量开展政策执行绩效评估，发挥智库组织的专业优势，加强现代科学评估方法的普及应用，全面客观评价政策执行的实际效果，努力以真见实效考核促进真抓实效之风。三要积极引导公众参与基层治理绩效考核，充分发挥社会公众利益相关者和在地信息掌握者的优势，弥补上级政府简单化、程式化、短暂化的考核评估局限，准确把握政策执行回应社会实际问题的程度，合理预判社会公众实际需求满足的差距空间，进而不断优化完善民生福利政策，持续提升公共服务供给水平，稳步推动基层社会高质量发展。

五、结论与讨论

我国基层社会治理始终存在“自上而下”与“自下而上”两种运行机制，前者传递了上级政府的控制逻辑，如“行政发包制”[31]、“锦标赛体制”[32]、“目标责任制”[33]等，后者体现了基层政府的反控制逻辑，如“共谋行为”[34]、“策略主义”[35]、“被裹挟的国家”[36]等。在考核机制向基层各领域全面渗透的新阶段，基层社会治理正成为上级政府与基层政府围绕考核这一枢纽活动而展开的互动博弈过程，逐渐形成了以考核指标为行动导向、以考核要求为行动动力、以考核检查为行动重心、以考核达标为根本追求的基层考核式治理模式。尽管考核式治理能够最大限度地调动基层政府的积极性，高效实现基层公共事务治理的各项任务目标，但是以指标、排名、检查、痕迹为核心要素的考核式治理模式并非是完美无瑕的制度安排。考核式治理在考核指标、考核要求、考核检查、考核评估等整个运行过程中都潜藏着治理失灵的风险，而基层形式主义则是这一系统性风险发生的产物，常伴随基层治理失灵现象而持续存在和重复再生。

基层社会考核式治理持续处在“有效治理”与“形式主义”之间摆动不定的状态。当考核机制与基层社会实际相匹配时，考核式治理可以发挥引导基层治理方向、强化基层治理动力、提升基层治理效能、实现基层治理目标的正向功能。但是当考核机制与基层社会实际不匹配时，考核式治理容易出现失灵现象，进而引致过滤型形式主义、邀功型形式主义、迎检型形式主义、留痕型形式主义的发生，造成有限的基层治理资源被无效利用，导致治理目标被形式手段所替代，严重制约了基层社会高质量发展。追根溯源，我国纵向政府层级关系具有较强的“中心—边缘”性特征，即基层政府缺失治理话语权，往往处在相对被考的状态，对于上级非理性考核指令没有协商对话权利，只能选择形式主义以达到自我保护的目的。对于基层治理而言，基层政府不仅是上级政策的执行者，更是基层社会治理的主体，在公众需求识别、公共资源配置、社会矛盾化解等方面具有地方性的治理优势。因此，考核式治理应积极树立合作共治理念，努力构建上级政府与基层政府之间良性互动的善治格局，从而推动基层政府从“应考者”角色向“行动者”角色转变，从根本上抑制基层形式主义的生存空间，更有效地推动基层治理行稳致远。

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