标语治理：场景变迁中的基层治理新格局——来自基层抗疫标语的经验研究

作者：岳经纶 刘　洋  责任编辑：王雅娇  信息来源：《探索与争鸣》2021年第12期  发布时间：2022-02-28  浏览次数： 21956次

【摘　要】标语在基层疫情危机防控中起到了独特的政策宣传和动员作用。其在中国基层社会的广泛运用，推动标语治理研究成为基层治理领域一个值得关注的新议题。以基层政府使用的抗疫标语为经验材料，通过对标语文本的分析，可以总结出抗疫标语在内容呈现、主题建构、修辞风格方面的鲜明特征，归纳出标语达到治理效果主要依靠话语感染、文化说服、权力规训的三重逻辑。在基层治理场景变迁的背景下，需要通过制度建设，对基层政府标语治理的实践加以完善，并结合地方性知识和新媒体发展，推动标语治理的优势最大限度地转化为治理效能，助力基层治理新格局的构建。

【关键词】标语治理；作用逻辑；基层治理；新格局；场景变迁

标语治理：基层治理的一个重要议题

基层治理是国家治理的基石，基层治理能力是国家政权建设的重要组成部分。作为国家宏观治理体系的微观单元，基层治理在新冠肺炎疫情防控中的角色进一步凸显。疫情之初，基层作为联防联控、群防群治的第一线，经历了一场治理体系和治理能力的大考。在疫情应对的过程中，基层政府使用的抗疫标语成为宣传和贯彻党和政府防控政策的重要治理工具，尤其是部分“硬核”标语更是赢得民间社会的广泛赞誉。

标语一般是指用简短文字写出的有宣传鼓动作用的口号，它能够鲜明地传达出执政者或下层民众的思想感情愿望需求。1标语作为一种传播形式在中国有悠久的历史。近代以来，标语主要经历了清末民初、新中国成立前后和改革开放以来三个演变阶段，并自改革开放以来形成了政治性标语、公益性标语和商业性标语共存的传播格局。2用标语达到宣传目的的做法并不意味着“中国特色”，但标语文化在中国政治生活中的价值被发挥得淋漓尽致，可以说标语是中国政治和政策宣传中最基本、最广泛的话语实践，很好体现了权力在微观层面的运作和表现。3作为一种公共信息传播的媒介，标语自上而下地输入基层社会。标语的广泛运用在一定程度上体现和反映了党在广大基层地区的执政能力，4它有助于营造一种公众对政策的认同，进而形成有利于推动有关政策贯彻与执行的舆论环境。5基于中国场景，有学者尝试通过自下而上的路径来分析标语在中国社会底层抗争中的价值，发现群体性事件中的抗争者通过标语来进行话语建构，沿着“空间—时间”和“我们—他们”两个坐标轴所建立的差序格局，由内而外、推己及人、依次扩张，将小部分人的个体抗争发展成社会大众的共同使命，完成共识动员、行动动员和社会动员。6标语在社会治理中发挥积极价值的同时，也存在诸多不规范的地方，如使用低俗的语言有违社会公共道德和价值准则，措辞上纲上线或争强斗狠。5部分（粗俗）标语的使用也反映了某些个体或行政单位漠视人权、忽视人性、轻视法律等现象，7以及在行政文化中存在的“官本位”主义的价值观、“父母官”情节、行政责任观念模糊等特征。8这种现象的背后被认为是更加深刻的权力逻辑，因为标语的本质是一种权力书写，即权力制度、关系和伦理的标志，也由于这是权力的宣示，所以标语文化的最大弊端就是滥用权力。9

归纳既有研究可以发现，更多的学术注意力倾向于从相对宏观的视角切入对标语治理的研究，尤其是将标语运用的主体视为一个整体，这有可能导致对标语治理的理解出现偏差。在中国的场景中，党和政府中的不同层级对标语治理的认知和具体实践存在差异，而基层是标语运用最为频繁的地方。与现实中基层社会广泛运用标语的治理实践形成鲜明对比的是，对基层社会标语治理的研究却相对缺乏，尽管已有学者指出责任逻辑是疫情危机中基层抗疫标语的内在生成逻辑，“硬核”标语的实质是基层干部利用话语有效回应其承担的政治责任和治理责任的外在体现，10不过相关研究并未对标语发挥作用的逻辑进行讨论，使得标语治理的逻辑链条显得不够完整，同样无法形成对标语治理的全面认识。

标语文化根植于中国社会的文化传统和社会机制之中，标语作为一种基层社会治理的工具将会长期存在，标语治理有必要作为一个重要的研究议题纳入基层治理的研究领域。疫情危机中抗疫标语的广泛使用提供了一个合适的机会来观察基层治理中标语治理的主要特征和作用逻辑，对标语这一介质的研究，将有助于全面认识基层政府的治理行为和治理哲学。因此，本文将重点关注基层政府借助标语开展治理实践的社会现象，结合基层政府疫情防控标语的经验材料，对标语治理的作用逻辑进行探讨，并立足于基层治理新格局的构建和标语使用中存在的问题，提出优化标语治理的可行路径。

基层抗疫标语的特征提炼

本文关注的标语主要是“抗疫横幅标语”，研究材料的获取主要是借助网络渠道，如微信、微博、论坛、贴吧、新闻报道等。从2020年2月1日到4月1日，笔者通过前后五轮搜索共采集到228条落款为基层政府的抗疫标语。需要说明的是，由于存在标语扩散的迹象，所以这里的数据是排除高度相似和相同标语之后的数据量。数据排除的规则主要是基于标语的字数、内容和修辞三个标准，即字数相同、主题内容和修辞风格一致或相似时均作为重复样本。通过对标语内容的分析可以发现，标语在文本长度、韵律、主题和修辞方面都呈现出鲜明的特征。

（一）标语文本：简短押韵的内容呈现

作为一种语言表达方式的标语，是一种具有传播意义的语言符号，标语的复杂性、长短和韵律是影响其宣传效果的重要因素。在复杂性层面，记忆的轻松程度是标语的重要特质，也就是说标语越简单越容易记忆。11就标语的长度而言，通常认为标语越短越有助于回忆，即短的标语比复杂的标语更加容易学会。12除了长度之外，韵律也是一个重要维度，那些带有韵律的短语比不带韵律的短语能更加有效地帮助受众回忆起标语的内容。13

就标语的长度而言，在所有的标语样本中，字数最少的为4个字14，如“乖，标出门！”。该标语借用了近年来流行于网络中的利用汉字同音或近音的话语表述方式，“标”即“不要”的意思，以简短简洁、俏皮且具有韵律感的方式，表达出基层政府希望居民好好待在家里的政策意图。标语字数最多的是40个字，即“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制新型冠状病毒感染的肺炎疫情蔓延势头”。不过，从搜集到的资料来看，这种长度的标语占比相对较小。总体来看，横幅标语中出现频数最高的字数为14个字，共计70次，占样本总数的30.7%，16字和12字次之，分别出现25次和23次；228条横幅标语的平均字数为15.1个字。

韵律的运用也是抗疫标语的关键。如“少吃一顿饭，亲情不会淡”“防控期间莫乱跑，传染肺炎不得了”等标语，都采用了押韵的写法，以一种朗朗上口的方式将政府的政策意图传递给受众。在韵律运用的基础之上，标语中所使用的文字基本采用通俗易懂的概念，句式较为简单的结构，尤其是注重运用口语化的表达方式，从而使得标语内容本身的可理解性大大提升，有助于政府的政策意图表达和公众的信息接收。

（二）标语主题：行动与结果维度的因果链

表1基层抗疫标语主题的“行动—结果”因果链

在个体行为和行为后果之间建立起相应的因果链条，是基层抗疫标语表达主题的重要方式。疫情暴发以后，顶层设计的防控策略核心是“内防扩散、外防输出”。对于基层政府而言，将顶层思路细化后，完成治理任务的关键就在于劝说居民减少外出活动，并努力阻止行政辖区以外的可能病例输入，这也成为抗疫标语的最重要主题。本文构建了一个“行动—结果”因果链（见表1），分别从积极和消极的层面对标语的主题内容进行分析。

从行动维度来看，主要内容包括号召群众减少外出活动、做好个人防护、注意饮食、理性认知疫情、网络拜年，以及宣传党和政府的领导理念等。具体而言，在积极行动的维度下，标语中最常见的宣传主题是动员居民减少外出活动，包括待在家里、不出去聚会和打麻将、网络拜年等；其次是积极戴口罩，并做好消毒、通风等个人卫生防护工作；还包括理性认知疫情、不信谣不传谣等。消极维度的内容则包含发烧不说、串门聚集、走亲访友、出门不戴口罩、吃野味、隐瞒疫情、疫区返乡不主动报告、夜市摆摊等。

从结果维度来看，同样涵盖积极和消极两个层面的内容。个体遵守疫情防控政策的行为将带来积极的结果，不仅保障自己和家人的生命健康安全，通过个人的努力还可以使得整个社会的疫情风险降低。消极的个体行为则会导致不利的结果，包括失去个人生命和财产的可能、对家人和邻里生命健康的危害、给社会添乱等。通过对积极结果和消极结果的分析，基层政府希望公众能够更好地认识到不听从劝告可能造成的后果。

（三）标语修辞：刚柔并济的表达方式

修辞类型包含了标语的语言风格和内容特征，尽管是印刷在横幅上静态的文字，但是信息的接收者同样可以感受到标语里的温度。通过对每一条标语进行节点编码，本文将标语的修辞类型归纳为“刚”和“柔”两种类型（见表2），进而又细分为八种不同的风格。需要指出的是，这种划分不是绝对的，因为部分标语的风格存在相互重叠的现象，但是从有助于文本呈现和分析的立场出发，这种划分可以帮助更好地了解标语的修辞风格。

表2基层抗疫标语的表达方式类型

在“刚”的类型中，包含了“阶级斗争式、恐吓诅咒式、厉言警告式、亲情绑架式”四种。“阶级斗争式”主要指的是运用阶级斗争的话语体系，比如，“发烧不报的人都是潜伏在人民群众中的坏人；出门处处是敌人”等。“恐吓诅咒式”试图综合运用阴阳两界的话语来达到震慑效果，比如，“阎王殿里去报到；明年上坟；亲人不死扒层皮；出门打断腿”等。“厉言警告式”则是运用严厉的词汇以震慑公众，比如，“谁隐瞒疫情谁就是千古罪人；偷吃野味病床C位；现在还摆夜市摊、将来牢底要坐穿”等。“亲情绑架式”则是把个体和家庭乃至邻里连接在一起，用中华文化中的孝道文化进行劝诫，比如，“带病回乡不孝儿孙，传染亲人于心何忍；你要出门耍，祸害你全家；儿女如何算孝顺？看住爸妈不出门”等。

在“柔”的类型中，包含了“理性科普式、社会责任式、温柔劝导式、幽默风趣式”四种。“理性科普式”使用科学知识来劝说人们积极做好防护工作，比如，“体温37.5，快上医院别耽误；家庭保持通风好，讲究卫生好习惯”等。“社会责任式”则将个人的行为和公民的社会责任相关联，比如，“出门就把口罩戴，于人于己都是爱；聚堆打牌吃饭给社会添乱；有疫情隐瞒不报，丧尽天良害国家”等。“温柔劝导式”则是通过细腻乃至诗意的文字来进行动员，比如，“亲戚不走，明年还有，朋友不聚，明年再叙；宁做一个灵魂的守护者，不做疫情的传播者”等。“幽默风趣式”尝试通过娱乐诙谐的表达方式达到宣传目的，它运用了地方性、网络性等话语体系，比如，“现在请吃饭的都是鸿门宴；疫情不是开玩笑，神仙也要戴口罩；一箱奶子两瓶酒，提上了胡包走”等。15

语言、文化、权力：标语治理的三重逻辑

突发性重大公共卫生危机给基层治理带来了巨大挑战，也使一个潜在矛盾凸显，即基层是疫情防控任务最重的地方，但是基层政府的治民权是不完整的，表现为财政、人事等一系列核心权能的缺失。16在时间、信息、财力和人力资源受限等多重压力之下，标语被作为一种辅助性和应急性的治理工具广泛应用于疫情防控的政策宣传和动员过程中。尽管基层政府可能缺少关于传播学、政治学、社会学的理论知识，但是在长期的基层治理实践中，已经探索出一套可以有效与公众互动的治理艺术，通过极具感染力的语言吸引公众注意力，借助家国一体化的文化增强说服力，以公共权力为后盾进行威慑与规训，从而引导公众理解并接受疫情防控的政策意图，最终达成通过标语动员公众积极参与抗疫实践的治理效果。

（一）语言逻辑：注意力竞争

语言逻辑涉及注意力竞争的问题，这是标语治理发挥作用的基础。在信息爆炸时代，最宝贵的资源是注意力而不是信息。17基层政府运用标语，尤其是部分“硬核”标语的行为，实质上是一种注意力竞争的策略。标语发挥治理作用的语言逻辑指的是，通过特定具有语词感染力的语言表达方式引起政策对象的注意，引发标语受众心理和情感层面的共鸣，推动政策对象理解并接受政策宣传主体的信息传达意图。在信息超载和注意力稀缺的时代，通过简单的标语口号来引起受众的注意，成为政策宣传和动员的重要方式。18对于基层政府而言，使用抗疫标语的重要目的，就是通过简洁凝练的标语来吸引公众关注并传达政策意图。基层政府在政策执行过程中，通过将上级政府的政策话语进行再生产，制造出朗朗上口的标语口号，19努力借助通俗化的表达方式来提升宣传效果。

大部分的标语内容符合简短明快、通俗易懂、朗朗上口的语言表达特征，部分标语还夹杂着恐惧、焦虑、愤怒等情绪，以夸张等修辞手段，营造出一种紧张、危险的氛围，从而引起政策对象的注意力。基层政府之所以采用这种表达方式主要在于：突发公共卫生危机产生的治理需求远远超过基层政府治理能力的供给水平，同时政策文本中关于政策任务的指向又不够具体，基层社会尤其是在广大农村地区，民众对直接从政策文本中摘选出来的宣传标语的理解和接受能力存在较大的个体差异。因此，基层政府运用标语这一工具并对政策文本内容进行再生产，将政策任务和目标以一种公众更加容易理解和接受的方式加以呈现。通过转译，政策目标变得更具体、更接地气，更符合公众的认知水平和理解能力，有助于提升疫情防控信息吸收率。20此外，部分标语带有讽刺性和谩骂性，仅从文本本身的宣传效果来说，讽刺和谩骂方式的政策宣传对于刺激公众的心理，推动公众理解并积极参与政策实践确实具有一定的积极效果。其本质还是试图借助心理情绪的强传染性，构建起一个风险情景的社会认知，以夸张的语气传达出人员流动的危害性，从而达到提高政策对象风险防范意识的目的。19通过极具感染力的话语呈现方式，基层政府得以提升公众对疫情防控的重视程度和参与程度。当然，从推进基层治理理念现代化的规范性立场来说，这种文本类型的标语在基层治理过程中是需要逐渐摒弃的。

标语虽然是一种相对传统的传播介质，但在基层相对狭小的治理区域内，通过在特定的时空范围内“强制性”占领人们的眼球，政府的政策意图得以反复传递给民众。极具感染力的文本呈现和持续性的信息发送相互作用，有效地提升了公众对于政策目标的理解和参与政策实践的积极性。如河南省N村的村干部认为：“防控疫情，责任很重。要告诉老百姓病毒很厉害，还要告诉怎么对付它。最快的就是贴标语。标语越多、越狠，那说明我们重视这个工作，这个工作也做得越到位，不搞形式，说得越重，老百姓就越重视，比你苦口婆心说一两个小时都管用。”10语言的感染逻辑尽管是标语进行政策宣传和动员相对浅层的作用机制，却是标语最为基础的作用机制。基层政府以通俗化的标语实现了对政策内容的再生产，并营造出一种紧迫的社会氛围，试图吸引更多公众的注意力，从而为增强公众对政策信息的接收效果奠定了基础。

（二）文化逻辑：家国一体化

在基层治理中，文化发挥作用的机制主要是通过根植于基层社会中的价值观念、道德规范等层面的内容，来实现说服公众参与政策实践的目的。文化逻辑主要围绕家庭伦理关系和家国关系展开，前者强调个体和家庭的关系，后者侧重于个体和国家的关系。家庭作为一个由亲缘和血缘关系组成的团体，在中国人日常生活中扮演着不可替代的重要角色，就像古希腊人在城邦中理解生活，中国人则更多在家庭中理解生活。家庭对每个人的生命有着根本的存在论意义，生命是作为家庭的一部分存在的，人们从出生、成长、成家、立业、衰老到死亡的整体过程基本都是在家庭中展开的。21因此，家庭伦理关系对于个体的重要性不言而喻，个体的行为将影响到家庭成员和家庭关系，只有个体安顿好自己，安顿好家庭，家庭关系才可能趋于一种和谐的状态。家国关系从家国同构的逻辑出发，将个体的行为和国家利益相关联。家国同构即家国一体化，指的是家庭作为组织国家的基本单元，是国家的一个同构体。家国同构效应的作用在于，当社会稳定时，把国家组织原则灌输到家庭（家族）中；当社会出现危机情形时，家庭（家族）又成为国家克服危机的重要基础。因为危机有可能动摇或者摧毁国家组织，但家庭则具有相当大的稳定性，是没有也不可能被消灭的。22

长期扎根于基层社会的官员，熟稔家庭关系对个体的重要性，他们采用“亲情化”的框架进行标语文本的书写，23即通过使用将个体行为和家庭成员福祉相关联的标语内容，将疫情防控任务加以家庭伦理化，借助公众对标语的情感认同来动员公众积极参加抗疫实践。在“亲情绑架式”的标语类型中，我们可以清晰地发现将个体防疫的积极行为和保护家庭成员的生命健康关联起来的表述，比如，“管住嘴、困住腿，莫让亲人徒伤悲”“东逛西逛不孝儿郎，传染爹娘丧尽天良”等。这套标语体系背后的逻辑是，个体配合基层政府的防疫政策，不仅是出于个体利益的考虑，更是一种危机情境下维护家庭成员利益的策略性行动。疫情防控政策的主要目标是约束个体的随意流动，基层政府将主要的治理单元聚焦到家庭，借助个体对宗法观念和家庭关系的重视，通过家庭伦理关系产生的道德压力实现对个体行为的约束。将参与疫情防控的个体行为纳入家庭伦理体系当中，不仅能够在一定程度上降低基层政府的治理压力和治理成本，且相比行政命令所具有的强制性，这种曲线治理的方式相对更容易得到公众的情感认同，从而转化为主动约束自身在春节期间出行和集聚的行为。

家国一体化作为一种重要的文化逻辑延续下来，尤其是在广大的农村地区，家国同构的观念有着牢固的社会根基。事实上，家国一体化也是当前政治生活中普遍倡导的一种社会理念，“家是最小国、国是千万家”正是家国同构在当代中国社会的显著表达。在“社会责任式、阶级敌人式”等类型的标语中，将个体违反抗疫政策的行为与阶级斗争时期的“敌人”相关联，由此将战争化的斗争思维引入疫情防控的宣传动员体系中，表明违反疫情防控规定的行为不仅害人害己，同时也将受到社会集体的严厉谴责。家国同构背后的关键逻辑在于，公共问题必须转化为私人问题才能得到理解和有效执行。24基层政府将个体参与疫情防控的行为和个体的社会责任、国家利益关联起来，从而将个体参与疫情防控的私人实践转化为与国家利益密切相关的公共治理问题，使公众产生道德压力，提升了公众风险防范意识，使其积极配合基层政府的疫情防控政策。

超自然力量的借用是基层政府利用文化逻辑进行公众动员的又一体现。杜赞奇指出，天界官僚体系是传统社会中国家政权控制乡村社会的一个重要工具，25这种路径在现代基层社会依然存在。在抗疫标语中，“阎王殿、福星、瘟神、地府”等词汇的运用即借助天界官僚体系力量的重要表现。基层政府在长期与公众互动的过程中了解到，民间信仰在现代基层社会中的权威依然存在，因此试图借助天界官僚体系说服公众。尤其是在长期历史发展过程中延续下来的春节文化中，公众从心理上更加排斥在这样特殊的时间点给自己带来任何有风险的行为，这样的社会和文化背景正好给基层政府借助超自然力量来达到说服目的提供了舞台。

（三）权力逻辑：威慑与规训

标语与国家权力紧密连接，是进行基层动员的重要政策工具。权力的本质是指，在一种社会关系中哪怕遇到反对力量也能贯彻自己的意志的可能性。传统意义上，人们都是从宏观层面来理解权力，即站在政府的立场上来解读权力。然而，自福柯以降，对权力的认识开始从宏观层面延伸到微观层面。在福柯关于权力的理论体系中，人类社会中权力的身影无处不在，知识、话语、性和惩罚等都与权力密切相关。26标语作为话语的一种呈现形式，同样与权力密不可分。在基层治理中，抗疫标语高度体现出官方话语权，在话语维度上体现出较高的公共价值性，是现代治理术的重要组成部分。3本文将从两个层面对标语的这一权力逻辑加以呈现：一方面，抗疫标语的生产和使用主体是以国家权力为依托的基层政府，因此标语本身是作为一种权力的象征而存在的，这是相对“显性”的权力呈现；在“隐性”层面，抗疫标语内容作为一种话语生产实践，其背后也蕴含着权力主体迫使民众服从的强制力量。

标语在中国社会中自出现伊始就承担了某种革命动员的政治功能，从革命战争到现代社会，其政治色彩从未褪去。虽然现代社会中多元主体都可以在法律允许的范围内借助标语等进行宣传，但是就政策宣传和社会动员而言，通常只有国家权力的合法代表机构才更具主体资格来进行标语的制作和悬挂，这从疫情危机中基层社会遍布大街小巷的横幅落款可见一斑。标语的出现和延续的过程，实质上也是现代国家公共权力的昭示，标语通过在时空范围内“强制性”占领人们的视域，反复传递政策意图。可以说，作为国家权力在基层社会的一种象征，抗疫标语的制作和使用意味着国家权力更加深入公众生活之中，标语成为国家权力在基层社会的一种化身，在危机时期国家的存在感被进一步放大。

如果说抗疫标语本身是基层社会中国家权力“在场”的一种表现，那么标语内容的生产则是另外一层更加隐性的权力象征。通常来讲，“话语”是一个语言概念，指的是一段连贯的书写或口头言语，福柯还赋予了它一种新的意义。在福柯的理论谱系中，话语即权力，27话语的本质是各种机构通过一种界定和排斥过程运用其权力的手段。在（后）现代社会，权力更多的是通过话语（符号）而非暴力来施行，话语越来越成为最重要的权力资源。现代社会中媒介传播对应的正是一种符号权力，且这种符号权力在现代社会中发挥着日益重要的作用。28比如疫情暴发伊始，中央政府的思路是尽快阻止疫情蔓延，而具体的执行还是要依靠基层政府。如果说悬挂横幅是基层治理的一种“规定动作”，那么标语的生产则属于“自选动作”，给基层政府话语的生产提供了充足的空间。横幅标语本质上属于话语生产的行为，在基层政府制作和悬挂横幅的过程中，基层政府转身成为“威权话语”29体系运作的宣传者与建构者，由基层政府来定义什么是“不孝、丧尽天良、敌人、坏人”等角色。在“硬核”横幅中，我们可以发现诸如“发烧不说的人，都是潜伏在人民群众中的阶级敌人”“带病回乡，不孝儿郎（女），传染爹娘，丧尽天良”“回来不报告的人都是定时炸弹”等说法，基层政府立足于疫情防控的政治任务，将不符合政府疫情防控要求的行为分门别类予以定性。这套话语体系尤其注重借助道德规范的力量来对民众行为加以约束，通过贴标签式地公开宣示和惩戒，基层政府试图在现实生活中制造出一个对立的和非正常的人群，对其进行区分、排斥和评议，加剧不遵守规则者的羞耻心与焦虑感，以及随之而来的被家庭和社会抛弃的恐惧心理。30与此同时，国家权力又赋予基层政府生产的这套话语体系相应的合法性，通过将国家权力嵌入公众行为的后果叙事中，基层政府试图高效、圆满地完成规训的治理目标。

标语治理与基层治理新格局

疫情危机尽管有相当的特殊性，但也足够典型，提供了一种观察非常态化时期基层政府运用标语进行社会治理的情境，有助于我们形成对基层政府治理行为和治理哲学的全面认识。抗疫标语的治理效果虽然难以量化，但其在基层抗疫实践中扮演了不可替代的独特角色。与此同时，不可否认，一些基层政府在标语的生产和运用中也存在着有违现代治理理念的行为，如对公民权利缺乏应有的尊重以及对特殊群体污名化的做法。因此，构建基层治理新格局，需要特别防范和摒弃权力傲慢的姿态，对标语的使用加以制度化和规范化，并结合新媒体创新标语使用的形式，充分挖掘标语在基层治理中的价值。

（一）标语治理的问题呈现

用权者如果缺乏对公民权利应有的尊重意识，就会对权力的能量过分自信，以为一切事情都可通过发号施令加以解决，从而形成一种权力的傲慢。31如前所述，这种傲慢在部分抗疫标语中也表现得相当明显，突出表现为一些基层政府缺乏对公民权利的基本尊重。《中华人民共和国宪法》中明确指出，“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，而公民法定权利不被尊重的现象在标语中相当突出。比如，“家人过头七、当鬼王、黄泉路上提前到”等表述，体现了一种对个体和家庭的诅咒和人格的侮辱，反映出一些公共权力的拥有者，依循传统管理的逻辑，以一种傲慢的姿态，将部分可能不遵守规则的民众放到对立面。

特殊群体污名化的行为同样可以折射出某种权力的傲慢。标语中存在如“疫区回来不报告的人都是定时炸弹；敢从疫区来，坚决不接待”等将病毒和特定群体相关联的话语，疫区地域概念变成了一种和疾病相关的符号。尽管基层政府的目的是为了防控属地范围内的疫情，但将（可能）感染的群体套上污名枷锁的做法，使得该群体不仅从生理上，也从精神上变成某种“不健全”的对象，也变成了一个为人们所恐惧的群体。尽管这和古今中外社会中将传染病患者定为有罪、活埋以及火烧等的野蛮行为已相去甚远，但是污名化本质上作为一种单向“命名”的权力关系，32的确反映出以国家权力为后盾的一些基层政府对民众缺乏足够的尊重和善意，而污名化所带来的后果远远超出对人们健康或者生存环境的直接损害范围。33

尽管部分措辞失当的标语表面上来看，是基层政府为了在危机情境下尽快达成治理目标采取的不得已举措，但是这并不能将此类治理行为合理化。中国古代的基层管理理念是以儒家思想为主导的多元复合型体系，34有着明显的实用主义倾向，35任何工具只要有助于维系良好的社会秩序，就会不加区分、拿来就用。疫情危机表明，实用主义的价值理念依旧在当代社会的基层治理中延续。我们需要注意的是，基层政府标语内容的运用失当不仅会对特定受众产生不良影响，也会在一定程度上损害基层政府的形象和权威，影响公众对国家权力的认同。与此同时，我们也不能简单地批判标语缺乏足够的人文关怀。现代治理理念下沉到基层社会并落地生根是一个长期的过程，当下亟须思考的是如何修正以短期治理绩效为导向的实用主义治理哲学，促进标语在基层治理中的规范化运用。

（二）场景变迁与基层治理新格局的构建

治理场景是治理主体在进行治理活动过程中所面临的各种各样的环境的总称，场景是主体作出行为选择的重要参考依据，与治理效果密切相关。从历史上来看，中国的基层社会长期处于“乡土社会”的状态中，乡土社会的最大特点之一是相对稳定性。附着于土地之上的人们在空间上形成一种相对封闭的状态，人口的流动性很低，社会关系相对简单，生活的地方性特征明显。36在这样的“熟人社会”中，简约治理模式成为基层治理的主要特征。“礼”在维系乡土社会的秩序中扮演了决定性的角色，长者权威、士绅阶层、宗族制度以及宗教组织等都是社会治理的有效工具。然而，随着地理大发现以及资本主义扩张下全球化进程的推进，中国的“乡土社会”开始受到冲击。改革开放以来，中国的城市化进程逐渐提速，人口流动性也随着社会经济的发展迅速增强。根据国家统计局的数据，2019年我国的常住人口城镇化率达到60.6%，全年流动人口为2.36亿人。37现代化进程给中国基层社会带来的冲击具有现代性、全局性和根本性，直接导致基层社会的治理场景发生翻天覆地的变化。主体多元和利益分化，各种社会关系变迁的范围和幅度，以及在此基础上呈现出的非线性、风险性和不确定性，都成为基层社会的重要表征。38城市化进程还催生出“城市基层”和“农村基层”两个场域，这两个治理场域中的情景又存在多样性，进一步加大基层政府的治理难度。

第一种基层治理场景更迭是物理和社会场景的变化。不管是城市基层还是农村基层，都从相对封闭走向快速流动的状态，人地分离的趋势越来越强，人口流动性增强导致基层政府面对的治理对象变动无常，属地管理的难度大大提升。无论是城市社会还是农村社会，原子化的趋势都愈发明显。39相较于“乡土中国”的礼俗规范，如今的乡村居民也越来越少受制于村庄的约束，而是依照自己的行为规则行事。同时，现代化理念的降临，推动公众的价值观、利益取向、思维方式、社会关系等发生了相应的改变。尤其是随着互联网时代的到来，信息的传播和沟通变得更为便捷，进而深刻改变了社会的沟通方式和组织形态，公众通过社交网络和自媒体平台拓展了自身参与世界的边界，各种价值观产生激烈碰撞，而基层政府的治理能力在这种信息化场景面前反而显得有些捉襟见肘。

第二种场景则与风险社会有关。风险至少是伴随着工业社会的产生而出现的，甚至早在人类社会自身刚刚诞生时就已经出现，人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。40随着现代社会中人类对自然和社会生活的干预增多增强，风险的类型也趋于多样化。从宏观层面来看，风险主要包括自然风险如地震、洪水等，以及社会（人为）风险如核泄漏、金融危机等。风险最大的特征在于不确定性。人类对未知有着天生的恐惧，因此，在风险状态下，基层政府所面对的问题，不管就数量还是性质而言，都和常态化时期有着本质的区别。由于危机形态和涉及范围的差异，基层政府所面临的治理场景也大相径庭，而基层场景的更迭无疑给基层政府的治理带来了新的挑战。

就标语的生产和使用而言，尤其需要摆脱“权力的傲慢”，建立制度化和规范化的标语治理体系。不同的治理空间意味着不尽一致的场景化行动，任何一个国家的治理场景都意味着不尽一致的技术匹配。41在作为国家治理场景的基层社会，标语治理在基层治理中的运用面临着事实和价值两个命题的挑战，前者要求提高治理效能，后者则需要考虑标语生产的价值规范，关键是在两者之间取得平衡。那么，我们如何进一步发挥标语在基层治理中的正面价值？

首先，需要更新基层政府的治理理念。新的治理理念要从意识上改变传统的国家与社会对立的排斥思维，树立新型的国家与社会协同发展的观点。42基层政府要充分尊重人民群众作为社会治理主体的地位，而不只是把他们作为治理的对象。只有坚持以人民为中心的责任向度，在标语的运用中注入足够的人文关怀，才能有效提升民众对标语的认同，进而最大程度地发挥标语的政治功用。43

其次，标语的生产和使用要加以制度化的规定。从标语使用的主体、标语内容的管理到标语横幅的张贴等方面，都需要加以规范，要符合现行相关法律法规的要求，增强标语使用的合法性和权威性。

再次，标语的运用要充分结合地方性知识。标语的使用只有在充分理解基层社会的信息传播理念、规则和特征的前提下才能有所拓展。44标语内容的表述要贴近公众的认知水平和理解能力，契合基层社会不同场域的语言风格及行为习惯，使标语宣传内容所强调的旨意得到较好的遵守和执行。

最后，在上述讨论基础上，标语和新媒体的结合将大幅提升标语治理的效果，如疫情期间的“硬核”标语在网络空间的广泛扩散，正是标语运用和新媒体成功结合的案例。因此，在构建基层治理新格局的过程中，我们还要积极推进新媒体在基层治理过程中的运用，探索“线下 线上”的方式，使标语在更广泛的范围内传播和扩散，推动标语治理的制度优势最大限度地转化为治理效能。

注释：

1曹丽环：《从标语口号看时代及其精神的变迁》，《剧作家》2006年第6期。

2晏青：《近代中国标语的表征实践历史逻辑、空间修辞与现代性焦虑》，《新闻与传播研究》2012年第4期。

3（30）吴明华、桑超凡：《从标语讨论中国宣传治理术的话语维度：以生育政策为例》，《现代传播》2017年第6期。

4李建国：《原苏东国家执政党处理媒体宣传问题上的教训——兼谈社会主义国家执政党的执政能力建设》，《求实》2004年第11期。

5（7）王银芹：《墙体标语在乡镇公共信息传播中的作用、问题与建议》，《城市发展研究》2008年第1期。

6周裕琼：《从标语管窥中国社会抗争的话语体系与话语逻辑：基于环保和征地事件的综合分析》，《国际新闻界》2016年第5期。

7（8）管健：《透视中国式标语的得与失》，《人民论坛》2007年第9期。

8（9）蒋永甫：《农村行政标语与基层行政组织文化诊断》，《行政论坛》2009年第4期。

9（10）龚晓洁：《我国农村社会治理中的官方话语权困境——基于标语现象的研究》，《山东社会科学》2017年第11期。

10（11）（23）李华胤：《标语何以有效防疫：“责任性治理”的解释——以农村“硬核标语”为分析对象》，《中国农业大学学报》2020年第5期。

11（12）D.Molian"I am a Doughnut：Lessons for the Sloganeer，"European Business Journal，vol.5，no.2，1993，pp.40-47.

12（13）C.Corder，"Adimpact：A Multi-media Advertising Effectiveness-measurement Metho d，"Managerial and Decision Economics，vol.7，no.4，1986，pp.243-247.

13（14）M.S.McGlone，and J.Tofighbakhsh"Birds of a Feather Flock Conjointly？：Rhyme as Reason in Aphorisms，"Psychological Science，vol.11，no.5，2000，pp.424-428.

14（15）如无特殊说明，文中呈现的基层抗疫标语的相关数据均为作者通过文本资料的整理和计算所得。

15（16）该句为青海方言，意思是“请你不要提着一箱牛奶两瓶酒瞎走亲戚”。

16（17）王龙飞：《隐性断裂：当代中国治理中的基层干部》，《探索与争鸣》2015年第9期。

17（18）练宏：《注意力分配：基于跨学科视角的理论评述》，《社会学研究》2015年第4期。

18（19）J.M.Sproule，"The New Managerial Rhetoric and the Old Criticism，"Quarterly Journal of Speech，vol.74，no.4，1988，pp.468-486

19（20）（22）文宏、李风山：《公共危机情境中的标语口号：传播属性与话语建构》，《新闻与传播评论》2020年第6期。

20（21）姚清：《农村防疫中的“硬核”标语：何以可能与何以可为——基于公共治理视角》，《黑龙江工业学院学报》2020年第3期。

21（24）吴飞：《浮生取义：对华北某县自杀现象的文化解读》，北京：中国人民大学出版社，2009年。

22（25）金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，北京：法律出版社，2011年。

23（26）刘国强、粟晖钦：《共意动员：农村抗疫“硬核标语”的话语框架与建构逻辑》，《现代传播》2020年第8期。

24（27）易益典：《差序格局的变迁与法治公共性建设》，《探索与争鸣》2016年第10期。

25（28）杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，2018年。

26（29）张之沧：《福柯的微观权力分析》，《福建论坛》2005年第5期。

27（31）米歇尔·福柯：《话语的秩序》，许宝强、袁伟：《语言与翻译的政治》，北京：中央编译出版社，2000年。

28（32）J.B.Thompson，The Media and Modernity：A Social Theory of the Media，Stanford：Stanford University Press，1995.

29（33）王馥芳：《话语的权力操纵和滥用机制分析——以话语权力操纵和滥用的典型代表“官本话语”为例》，《外语研究》2015年第5期。

30（34）周海燕：《作为规训的生产——以大生产运动叙事为中心的话语考察》，《开放时代》2012年第4期。

31（35）颜昌武：《文化外衣下的权力傲慢》，《学习学刊》2008年第7期。

32（36）B.G.Link，J.C.Phelan，"Conceptualizing Stigma，"Annual Review of Sociology，vol.27，2001，pp.363-385.

33（37）张乐、童星：《污名化：对突发事件后果的一种深度解析》，《社会科学研究》2010年第6期。

34（38）薛凤伟：《中国古代基层社会治理思想、策略及目标探析》，《云南行政学院学报》2020年第1期。

35（39）李怀印：《华北村治：晚清和民国时期的国家与乡村》，北京：中华书局，2008年。

36（40）费孝通：《乡土中国》，上海：上海世纪出版集团，2007年。

37（41）参见国家统计局：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》。

38（42）唐皇凤、王豪：《可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择》，《探索与争鸣》2019年第12期。

39（43）田毅鹏：《转型期中国社会原子化动向及其对社会工作的挑战》，《社会科学》2009年第7期。

40（44）乌尔里希·贝克著，王武龙编译：《从工业社会到风险社会（上篇）——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，《马克思主义与现实》2003年第3期。

41（45）吕德文：《治理技术如何适配国家机器：技术治理的运用场景及其限度》，《探索与争鸣》2019年第6期。

42（46）马宝成：《基层重建需要新的治理理念》，《探索与争鸣》2011年第7期。

43（47）单连春、邓娇：《新中国宣传标语的功能演进及其价值诉求——基于标语政治学的视角》，《党政研究》2019年第6期。

44（48）李红艳：《乡村传播学》，北京：北京大学出版社，2014年。