我国农村宅基地制度改革的演进历程、基本逻辑及推进原则

作者：程同顺  责任编辑：许家秀  信息来源：《学习论坛》2022年第1期  发布时间：2022-02-13  浏览次数： 52241次

【摘　要】我国农村宅基地制度经历了“农户所有”“两权分离”“三权”分置三个演进阶段。其中，宅基地市场化改革是制度变迁的直接动力，农业人口市民化是制度变迁的基本动力，宅基地节约集约利用是制度变迁的重要动力。当前，推进我国农村宅基地制度改革，必须坚持农民主体地位与尊重农民意愿相结合、坚持“破—立”并举与渐进式改革相结合、坚持顶层设计与基层探索相结合、坚持守住底线与适度放活相结合的推进原则。

【关键词】乡村振兴；宅基地；农村集体产权制度；“三权”分置

农村宅基地制度是中国特色社会主义特有的制度，是马克思主义土地产权理论中国化的创新体现。2021年2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，这是21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央“一号文件”，也是“十四五”期间的第一个中央“一号文件”。该文件指出，要把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，深入推进农村改革，加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式[1]。这对加强农村宅基地管理制度改革、探索宅基地“三权”分置有效实现形式提出了迫切要求。

一、新中国成立以来我国农村宅基地制度改革的演进历程

新中国成立以来，我国农村宅基地制度经历了不同阶段的演变。根据宅基地所有权和使用权的变化情况，可将宅基地制度分为“农户所有”“两权分离”和“三权”分置三个演进阶段。

(一)宅基地“农户所有”阶段(1949—1962年)

新中国成立以来，为了尽快恢复社会生产力和保持社会秩序的稳定，党和国家在全国大范围内实行土地改革，废除地主阶级的土地所有制，将土地分发给农民。1950年公布实行的《中华人民共和国土地改革法》废除了封建的土地所有制，实行农民的土地所有制。1952年春季末期，全国完成了大范围面积的土地改革，3亿农民无偿获得了土地和大批的农业生产资料，为促进农业发展和维持农村稳定提供了最基础的保障，彻底消灭了封建土地所有制。1952年底，中国农村基本完成了土地改革的任务，农民获得了农地产权。

1951年12月，中共中央通过的《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，提出要保护农民的两个积极性，一是个体经济的积极性，二是互助合作的积极性，倡导农民进行生产互助合作。因此，在全国范围内完成了土地改革后，很快进入了互助合作时期，但这个时期农村的耕地、生产资料和宅基地的所有权仍然归农户所有。1955年7月31日，中共中央通过《关于农业合作化问题的决议》，提出在1958年之前要在全国范围内建成初级农业生产合作社，但到1956年底，加入高级社的农户就已经达到87.8%，农业社会主义改造提前完成。此时，农村的耕畜、农具和土地等生产工具和生产资料，全部实现了高级社集体所有，生产资料公有制取代了私有制。不过，关于农村宅基地的所有权问题，这一时期的文件和政策中并未明确规定，因此可以看作仍然归农户所有。直到1962年《农村人民公社工作条例修正草案》出台以后，才规定了农村宅基地归生产队所有。

(二)宅基地“两权分离”阶段(1962—2017年)

1962年至2017年是农村宅基地制度的“两权分离”阶段，农村宅基地的所有权归农村集体所有，使用权归农户所有，形成我国农村宅基地“两权分离”的制度框架。根据使用权流转开放程度不同，可将本阶段划分为四个时期。

1.1962—1982年：农户房屋自由流转时期

1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》阐释了农村人民公社的组织、性质、规模和生产队的性质、管理、规模，人民公社体制终结后逐渐发展成为我国农村集体经济组织。该草案规定，生产队范围内的土地，包括宅基地都归生产队所有，一律不准出租和出卖，但社员的房屋永远归社员所有。至此，农村宅基地所有权归农民的土地制度结束。1963年，国家曾对宅基地问题做了一些补充规定，首次提出“宅基地使用权”，宅基地流转确立“地随房走”的原则，形成宅基地“两权分离”的制度初步模型。

2.1982—1998年：宅基地使用权自由流转时期

为维护社会主义土地公有制，1982年，国家颁布了一项较为完整规范的《村镇建房用地管理条例》，统一规划农村土地、规定用地标准、完善审批制度和制定奖惩措施。自20世纪50年代土地改革以来，土地登记确权中的问题一直存在，1989年，《关于确定土地权属问题的若干意见》对土地所有权和使用权提出相关规定，对集体所有权进行详细划分，有效缓解了宅基地登记过程中的确权问题。粮食安全是我国的棘手问题，1985—1988年，全国农村建房违规占用耕地约415万亩。随着国家经济发展，土地资源的稀缺性和珍贵性逐渐得到体现。1990年，国家出台《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，以抓好土地国情教育，培养珍惜土地意识。1997年发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，其中首次提倡相对集中建设公寓式楼房，且首次以中央文件的形式正式提出“一户一宅”。

3.1998—2013年：宅基地使用权限制流转时期

1999年，《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》对宅基地上房屋的使用权流转严格限制，宅基地所有权归农村集体所有，房屋只能在本集体内部进行流转。农民不得向城市居民出售房屋，农村集体经济组织也不得批准城市居民在农村建设住宅。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再一次强调农村宅基地管理的严格性，不得向城镇居民流转宅基地使用权。随着我国城镇化和工业化的发展，国家经济不断向好，宅基地的各种问题日益凸显。2007年，国家首次对宅基地的法律属性进行明确，确定宅基地的用益物权属性，宅基地流转限制开始得到缓解。

4.2013—2017年：宅基地使用权流转试点探索时期

2013年，国家选择若干试点，稳慎摸索宅基地使用权的抵押、担保和转让等政策，促进农村宅基地制度改革完善。2015年印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，针对宅基地的原始取得、使用权流转和有偿退出等相关问题选择若干试点改革参考，探索不同区域不同条件下农民住房“户有所居”“一户一宅”、多种宅基地有偿或自愿退出的典型模式。2016年，浙江义乌改革试点首次提出宅基地农户“资格权”，为我国农村宅基地“三权”分置奠定了制度基础，完善了宅基地的基本制度框架。

一切文明的民族始自土地公有。“东方的一切现象的基础是不存在土地私有制，这甚至是了解东方天国的一把真正的钥匙”[2]。原始公有制桎梏了生产力的发展，人们的需求得不到满足，因此产生了私有制。土地归农民所有后农业发展达到较高阶段，又成为生产的束缚。进行否定之否定后达到更高级更发达的共同占有形式，这有利于农村和社会的发展。农村宅基地制度改革是站在人民的立场和角度进行的，从农民享有土地所有权和使用权的“农户所有”发展到土地所有权归集体所有、使用权归农民所有的“两权分离”制度框架。

(三)宅基地“三权”分置阶段(2017年至今)

农村宅基地从“两权分离”到“三权”分置，是以产权为核心的制度变迁。宅基地“两权分离”是宅基地集体所有权和宅基地使用权分离。随着城乡一体化、农民市民化、农业现代化的加速，“空心村”、空闲宅基地、农村宅基地隐形流转的大量出现，使得“两权分离”土地制度与生产力的发展不相适应。坚持“以人民为中心”的发展思想是农村宅基地制度改革的突破点和着力点，在保障国家健康发展、维持城乡结构持续良好的前提下，将农村宅基地的权能分离为宅基地集体所有权、资格权和使用权，承担着政治治理功能、居住保障功能和财产价值功能，从而扩大了宅基地的部分权能[3]。

2018年，中共中央、国务院出台《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，首次以中央文件的形式正式提出农村宅基地“三权”分置，保障农户资格权和农民房屋财产权，审慎推进宅基地试点改革。传统农村、城郊地区、新型农村探索适合本地宅基地发展的模式，坚持顶层设计和基层探索齐驱并进，多地基层进行试点改革，探索形成可复制的规律和经验。2020年，《深化农村宅基地制度改革试点方案》总结了2015年试点改革经验，部署了新一轮宅基地改革试点。继续深化宅基地确权登记、坚持宅基地农村集体所有权，保障农户资格权和农民房屋财产权，探索宅基地使用权流转的不同形式、盘活利用闲置宅基地等，从不同方面整体推进农村宅基地制度改革。2021年，中央“一号文件”要求不断完善和规范宅基地制度，进行房地一体登记，这是乡村振兴的重要手段和有效突破口。

2021年5月，义乌作为改革试点颁发首批50个宅基地资格权益凭证，是宅基地“三权”分置的首次创新运用，凸显农民宅基地的财产权利。浙江省义乌市五一村也首次实现资格权跨村竞拍，数据统计显示，有4个村调剂资格权面积6110平方米，义乌尝到宅基地改革的红利，唤醒“沉睡的资产”，变“死权”为“活权”。浙江省衢州市衢江区开具全国首份生态资源储蓄单，村民刘某某将自己140平方米的闲置宅基地使用收益权存入“两山银行”，可每年获得固定收益5600元，宅基地实现了抵押、入股、出租、储存的适度放活，在宅基地试点改革过程中变“沉睡资源”为强村富民的“活资产”，是宅基地制度改革的不断摸索和创新体现。

土地处理得当的时候，社会各个方面都会不断改良。基于我国城乡二元结构和城乡户籍制度的特殊国情，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置是现实需求[4]。在以人民为中心的发展思想指导下，“三权”分置弥补了“两权分离”阶段的制度缺陷，不同主体可以享有独立运作宅基地资格权和使用权的权能，满足了人们对于宅基地产权多样化供给关系的需求[5]。推进宅基地“三权”分置改革，是乡村振兴战略的关键突破，也是贯彻落实习近平关于“三农”工作重要论述精神的具体体现。

二、我国农村宅基地制度变迁的基本逻辑

宅基地市场化改革是制度变迁的直接动力，农业转移人口市民化是制度变迁的基本动力，宅基地节约集约利用是制度变迁的重要动力。制度变迁的环境因素和内在机制各不相同，每一项具体制度在变迁过程中也复杂多样。

(一)宅基地市场化改革是制度变迁的直接动力

土地产权可以“借助于商品的各小部分的所有权证书，使商品能够一部分一部分地投入流通”[6]。宅基地市场化改革是建立在宅基地使用权流转的基础之上，马克思对流转的途径作了部分解释[7]。第一条途径是土地产权的买卖，土地产权的买卖有两种形式。其一，终极所有权的买卖，使所有权最终集中于银行或相关交易中；其二，土地产权直接交易，且可无限循环。第二条途径是土地产权部分权能的出租和占有。若土地产权的权利束集合在一个主体身上，他享有的是完全产权带来的收益。若将产权权能分离，处分权利束中的部分权能，产权主体只能享有分散的使用权的经济收益。所有权是所有制的法律表现形式，只有通过市场化资源配置才能达到经济效果，让土地资源得到充分利用。普通的产品比传统的固有的产品要素市场化进程效率高，相对于人口和资本，土地在传统要素中的市场进程较慢。农村土地要素市场从封闭走向开放，土地产权从私有走向集体，是实现农业农村现代化、工业化和城镇化的重要制度保障。

土地市场化资源配置，取决于需求者和供求者之间的平衡关系。随着市场化不断深入发展，宅基地作为一种稀有的固定性财产，不可避免参与到市场化改革中。物质生产资料的发展具有自我积累、自我发展、自我创新的特性，分工是社会发展过程中影响市场化改革的重要因素，分工的出现促进先进的生产技术、生产工具的发明和使用，是商品经济和市场经济发展的重要因素。宅基地市场化改革的前提是土地资源的需求与供给处于相对不均衡的状态。农民作为宅基地制度的需求者，享有的是“沉睡的资产”“死资产”，农民的需求得不到满足，而现行宅基地的制度框架不能提供供给。目前，宅基地隐性流转、跨越本集体组织流转等现象层出不穷。因此，推进宅基地市场化改革，突显宅基地资产性，应适应市场发展的供需机制和价格机制，根据制度供需以完善宅基地制度。推进宅基地市场化改革需要转变宅基地管理和利用的观念，应突破无偿划拨的观念，转向有偿使用，可以显现宅基地的资产价值，从而为宅基地市场化创造前提条件，通过市场调节对农村宅基地制度进行优化配置。宅基地市场化改革需要完善配套的技术支撑，建立农村宅基地评估标准和评价体系，成立农村宅基地专业负责小组，制定适合本区域发展的宅基地基准地价作为参考。宅基地市场化改革需要修订相应的法律法规，法律滞后阻碍了农村宅基地市场化改革的进程。因此，应修订宅基地流转的相关法律，在宅基地试点总结可复制的经验进行推广。

(二)农业转移人口市民化是制度变迁的基本动力

“一部分农村人口经常准备着转入城市无产阶级或制造业无产阶级的队伍，经常等待着有利于这种转化的条件”[8]。改革开放以来，由于政府的相关政策扶持，农村人口大量向城市迁徙，中国城市化率不断提升。1990年，我国城镇化率26.44%，2019年为60.60%。全国农村人口不断减少，宅基地尤其是建设用地在2001年至2011年这10年间不减反增3045亩，我国闲置宅基地有1.14亿亩，空闲宅基地无法处置，造成大量土地资源浪费。从试点改革开始至2018年底，共整理出闲置宅基地8.4万亩，共约14万户，数量相当可观。宅基地制度改革不仅缓解了城市建设用地的紧张关系，也增加了农民的财产性收入，可将空闲宅基地变现。宅基地资产的显化，使得农民看到了宅基地的资产属性。在现有法律规定限制流转、买卖的情况下，农村依然出现了冒着法律风险隐形流转的现象。因宅基地流转的收入大于流转的风险，农民对于宅基地的制度变迁和制度创新提出需求。

人的需求状况和社会的供给状况以及二者之间的关系能够反映出某一事物的整体发展情况。唯物史观中“人”的前提是现实中的“人”，马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中提出了人的“需要”，提出人的衣食住穿的基本生活需要，满足需要的方式即物质生产劳动的供给。物质生产劳动包括两个根本方面：生产力与生产关系。生产力是人与自然之间发生的关系，生产关系是人与人之间的社会关系。两者之间的内在矛盾运动过程是历史本身的本质联系[9]。在人类历史发展过程中，人们的需求随社会和技术革新不断变化，国家和政府做出相应供给调整。宅基地制度实质上是中国特色政治制度和经济制度相互作用下产生的中国特有的土地制度，城镇因城市土地具有资产属性而获得资产功能，城市人口享有土地流转的收益，农村人口理应也是如此。农村宅基地首先具有身份性和福利性，宅基地的保障功能对新中国成立以来农村稳定和社会发展有保驾护航的作用。农业转移人口市民化是宅基地制度变迁的基本动力，农村宅基地像城市建设用地一样拥有资产属性，即农民可以分享宅基地流转过程中的收益。即使城镇化率达70%，我国仍有4亿多农村人口，城乡二元结构也将会持续存在。农业转移人口市民化是我国的持续现象，也是宅基地制度创新变迁的基本动力。

从图1可以看出，2013—2020年，城镇常住人口和农村常住人口的比例基本呈对称模式。城镇常住人口逐年增长，农村常住人口呈负增长。随着农业转移人口市民化和城镇化率不断提升，人口迁徙流动规模持续扩大。我国2010年城镇人口为66558万人，2020年增长至90199万人，增长量约23641万人。人口大量迁徙带来了空闲宅基地的大量出现，基于现行宅基地制度框架，宅基地不得跨集体流转，农民宅基地空闲流转受限，土地资源未能很好利用，宅基地制度改革有了紧迫性需求。

图1 2013—2020年我国城镇和农村人口数量折线图

(三)宅基地节约集约利用是制度变迁的重要动力

经济收益最大化与劳动生产率有相当程度关系，劳动生产率主要与生产规模有关，生产规模与生产资料的空间性相关。如在行业中为获得更大利润需要竞争机制，创新和创造力占较大比重，创新过程中的单一性会造成高额生产成本，而扩大规模经营有利于降低生产成本。我国宅基地目前存在空间格局细碎化、片块化等特征。面临宅基地“空心化”“空心村”和宅基地闲置等问题，须因地制宜推动宅基地整治集约性利用。2014年，原国土资源部发布《节约集约利用土地规定》，通过规模引导、减量用地、提升用地强度、布局结构、提高土地使用效率进行土地管理。在一定时期内，宅基地节约集约化利用程度提高，其单位成本下降。扩大宅基地的规模效应，可以获得更多的利润空间。宅基地本身具有资产属性，流转可以获得收益，如浙江义乌市等地宅基地改革试点允许宅基地跨集体组织流转，可以提高宅基地的利用率和整合率。对分散、闲置宅基地进行整合可以形成规模效应，集约化盘活利用达到经济效益最大化。依托增减挂钩，空闲散置的宅基地可以恢复为耕地，保障粮食安全，也可以成为城市建设用地，缓解城市建设用地的紧张。充分发挥宅基地二次开发的效用，获得二次收益。宅基地节约集约化利用，盘活了闲置宅基地，依据土地利用总体规划，节约集约利用建设用地，提高了土地使用效率。

土地资源自身稀缺的特殊属性，对使用和利用宅基地资源综合整理提出更高要求[10]。目前，农村宅基地存在农户滥用、审批不规范、腾退不及时等问题，应通过引导农户向中心村集中、有偿退出、规范审批程序等措施，进行宅基地集中化管理，有利于土地资源高效利用；同时，复垦耕地和保护耕地，缓解城市建设用地紧张。加强对农民关于土地知识和土地集中利用的舆论宣传，提高农民合理利用土地的观念和意识，强化对农村土地管理人员的专业素质培训。村庄缺乏规划是农村宅基地集约化利用的一个阻碍因素，应加强对农村基层土地科学规划和农村宅基地整理的重视，加强宅基地节约集约利用，以使土地利用更加合理，腾出足够空间支持产业振兴和经济发展。在宅基地节约集约利用改革的过程中坚持以人民为中心的发展思想，让农民真正置身于改革之中，保证宅基地整合利用过程中农民的收益。土地资源是发展的根本，节约集约利用是可持续发展的根本保障。以节约集约利用为倒逼手段，促进宅基地资源合理化规模化使用，以有限的资源促进更多的经济收益，重视农村宅基地节约集约利用评价体系和研究指标体系的构建。节约用地、挖掘潜力、高效用地，是宅基地制度变迁的重要动力。规范审批程序，严格把控宅基地的总量，限制宅基地的增量，最大限度发掘宅基地的存量，为宅基地制度变迁注入创新活力。

三、农村宅基地制度改革的推进原则

当前，推进农村宅基地制度应坚持以下几个原则，即始终坚持农民主体地位与尊重农民意愿相结合，坚持“破—立”并举与渐进式改革相结合，坚持顶层设计与基层探索相结合，坚持守住底线与适度放活相结合。

(一)坚持农民主体地位与尊重农民意愿相结合

土地是农民生产生活中必不可少的生存资料，土地权益是农民最关心的话题，农民与土地有着天然的联系，农民是土地制度改革的亲历者，是农村宅基地制度改革中不可缺少的主体。“为了农民的利益而必须牺牲的一些社会资金”[11]，站在资本主义经济的立场，他们可能认为这是无效的投资。但推进宅基地制度改革可以为社会稳定、农村发展、农业良好、农民幸福带来无限回报，以农民为中心的发展是我国农村发展的首要条件。

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》将农民主体地位列为战略性原则，要求发挥农民在乡村振兴中的主体地位。农民是宅基地制度改革的直接参与者，是改革中宅基地流转、退出、出租、抵押、置换的直接利益相关者，也是改革过程中“一户多宅”、面积超标、违法违建的责任承担者，更是未来宅基地制度改革可持续发展和健康发展至关重要的主体力量。随着农业转移人口市民化进程的加快，农民对宅基地提出制度需求，形成村规民约和约定俗成，为宅基地制度的制定提供参考和借鉴。而一个科学的、以人民为主体的制度安排，能最大限度地保障农民权益。为了更好地探索宅基地“三权”分置，应搭建优化农民主体地位的平台，保障农民参与过程中的知情权、参与权、监督权和受益权，切实落实农民作为宅基地“三权”分置改革过程的主体地位。乡村改革要发动农民群众，认同农民主体地位是宅基地制度改革取得成效的核心，是乡村振兴战略取得成效的关键。尊重农民意愿是宅基地制度顺利改革的重要一环，农民权益得到根本保障是尊重农民意愿的制胜法宝。乡村发展的关键是一切为了农民、一切依靠农民，结合当地发展经验以农民的利益为核心，引导农民参与经济、政治、文化、社会、生态等治理过程中，增强农民的经济参与感、政治认同感、文化建设感、心理归属感和生态体验感。以农民为主体培养农民的自觉意识和角色意识，强化农民的主体意识和参与意识。毕竟，乡村的发展，主力是农民。

(二)坚持“破—立”并举与渐进式改革相结合

土地是大自然的馈赠，是最原始的生产力和生产机器。在中国共产党的领导下经过英勇奋斗，实现了新民主主义革命的完全胜利，基本完成了社会主义改造，阶级力量对比发生了根本性变化。中国共产党通过社会革命和阶级斗争的方式废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，当制度供给不能满足需要时，最迅速和有效率的改革方式就是上传下达、立即执行。这种方式见效快、突破迅速、行为果断。土地制度关乎国家根本大计，农村土地制度是我国城乡二元结构下的特有制度，宅基地制度改革的“破”与“立”牵一发而动全身。“破”与“立”是辩证统一的，“破”就是推翻之前的旧制度、思想、体制，“立”就是制定新的法律、法规、政策。宅基地制度深化改革是“破”与“立”双管齐下，“破”与生产力不相适应的旧制度，“立”新制度而否认现存的组织架构和信息库存。要敢于“破”，善于“立”，以人民为中心突破改革中的顽疾和瓶颈，以壮士断腕的勇气将宅基地制度改革进行到底。在制度设计过程中，“立”与“破”不可能无缝衔接，从而造成衔接过程的“真空状态”。在宅基地改革过程中，可能会造成“真空状态”下农民利益受损、付出成本较大、改革风险较高等。

坚持将“破—立”并举与渐进式改革相结合，是宅基地制度改革的基本经验之一。渐进式制度改革在保存现有的信息存量和组织架构的同时，不断融入新的制度要素，最终替换旧制度。“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；新的更高的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的”[12]。社会生产力和物质生产资料发展到一定程度，与之相运动的生产关系发生相互作用产生矛盾。“于是这些关系便由生产力的发展形式变为生产力的桎梏，那时社会革命就来了”[12]。宅基地制度改革是为乡村发展服务的，是生产关系适应生产力的具体体现。国家发展和社会秩序相对稳定时，可采用渐进式制度变迁。个体和组织的知识结构和信息存量都是一定的，未来先见性不可预知，制度安排不能设计好终极模型。因此，应该采取阶段式和较柔和的方式对制度进行改革，阶段性调整制度供给以满足各时段的制度需求。渐进式的制度变迁是一种增量式改革，在保留原有制度的基础上，利用现存的制度框架、人力资源、信息传播、物质基础等，为旧制度改革提供福利，减少改革梗阻，提高农民和社会各方主体对新制度的接受程度，提升土地资源利用效率。因而避免造成较多的社会不稳定性因素，循序渐进，不断摸索，这是对我国社会和农村经济稳定发展最为有效的方式。

(三)坚持顶层设计与基层探索相结合

新中国成立以来的农村宅基地制度变迁，是顶层设计与基层探索良性互动与结合的效果。顶层设计是国家或政府根据现阶段的背景和形势做出强制性的政策和法律法规的调整。基层探索是各经济主体、社会团体、社会组织和个人根据自身的潜在利益进行的自下而上的制度变迁方式。以土地为基础的财产关系是农村关系的主要内容，其他的制度和组织都是由此派生而来。顶层设计主要是国家和政府的意志起决定性作用，基层探索是在现行政策的供给和多元主体的需求关系不能得到平衡时，基层对所需物质生产资料和上层建筑的追求与摸索。顶层设计与基层探索是在以人民为中心的指导思想下进行的，对事物规律的把握不是抽象和直观的，而是现实地从物质生产出发。从直观到抽象的思维，再从抽象的思维到实践，是认识真理、客观实践的辩证途径，也是马克思主义从思维抽象到思维具体的方法。基层探索过程累积，试点先行成可复制的经验后再推广，是制度设计的重要一环。

顶层设计与基层探索的良性互动是宅基地制度改革的一个基本经验。顶层设计和基层探索的良性互动遵循以人民为中心的发展思想和价值导向，深入人民，扎根人民，人民的需要是改革的着力点，人民的建议是改革的出发点，人民的利益是改革的落脚点[14]。顶层设计从全局的角度进行统筹谋划，是社会发展一个阶段的总体引领和指导，是社会各个领域和系统的全面深化改革，是具有前瞻性和根本性的制度顶层设计。顶层设计在客观现实的基础上探索规律，尊重现有阶段的成果，完善制度改革以适应社会和人民发展的需要。基层探索、摸索的经验和总结是顶层设计的基础和来源，对把握全局、认识整体、立足大势起着决定性作用。基层探索是人民群众在实践中反复摸索的成果，从人民的关切点入手，不同区域有着不同的历史因素、地理位置、人文关怀、发展状况，因地制宜地摸着石头过河，总结出适合本地发展的规律和模式。农民权益保障是一项复杂的系统性工程，要考虑得全面、深入和彻底，宅基地制度的改革要注重顶层设计的整体性、系统性、协同性，更要注重基层探索的分散性、区域性、领域性。局部突破，整体推进，总结规律，形成推广，顶层设计与基层探索相结合，稳慎推进宅基地制度改革，推动我国乡村振兴战略的深入实施。

(四)坚持守住底线与适度放活相结合

在农村宅基地市场化改革、农业转移人口市民化、宅基地节约集约利用等动力因素的驱动下，农村“空心化”和宅基地闲置的现象愈发突出。农村人口向城市转移，我国的城镇化率直线上升。然而，大多数农民由农村转移至城市的时间阶段和周期相当短，农民在短期内难以在城市扎根立业，与农村仍有不可脱离和密不可分的关系。由于宅基地承担政治治理功能和居住保障功能，是农民内心对土地坚守的保障，所以其为维护国家社会大局稳定和乡村秩序良好发展提供支持。乡村发展是以农民为中心的发展，要尊重农民为主体和坚守农民意愿，宅基地制度改革的落脚点也应该以农民利益为主，坚持守住底线与适度放活相结合。

坚持守住底线，是坚决守住土地公有性质不变、守住耕地红线不突破、守住农民利益不受损。宅基地“三权”分置制度改革，在资本要素渗入乡村和宅基地市场化改革深化的进程中，更要严守宅基地所有权归农民集体所有，为农民安居乐业提供基本保障，维护乡村发展稳定。严守耕地红线，保障粮食安全。将饭碗牢牢端在自己手中，是我们国家的基本要求。珍惜每一寸耕地，节约集约利用土地，深化宅基地制度改革，规范宅基地审批程序和流程。严守农民利益不受损，宅基地制度改革以农民为出发点和落脚点，以农民和土地的关系为基准，保障农民在宅基地制度改革过程中的相关权利，保护农户财产权不受损[15]。尊重农民意愿，不得非法强迫农民上楼和“一刀切”式退出宅基地，关注改革过程中农民的切身利益和现实需求。

坚持守住底线的同时，适度放活与赋权。宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置权能细分，适度放活宅基地使用权，打破宅基地制度框架的限制，引入社会资本和多元主体，盘活利用宅基地使用权。赋予农民出租、抵押、入股、自营或者合作等方式实现盘活利用宅基地使用权，社会多元主体可以利用闲置宅基地，因地制宜、依托民俗风情开发特色乡村旅游项目、文化创意、休闲农业、民宿体验等休闲娱乐项目。整合利用碎片化宅基地，开发养老产业。目前，有许多退休人员、回国人员、军人以及乡贤重新返乡，节约集约化利用为盘活宅基地资源和乡村振兴注入新活力。利用宅基地开发初加工和再次加工，为乡村人员提供就业机会，提高土地资源利用率。放活应坚守适度，有限制的相应赋权。严格限制滥用耕地违建违盖，严禁城市居民在乡下宅基地建设别墅和私人会所。宅基地制度“三权”分置改革以人民为中心，以农民为主体，为国家和社会稳定发展提供治理功能，为农民安居乐业提供居住功能，为农户增加收入提供财产功能。宅基地制度变迁提供制度供给适应社会发展，为我国经济发展不断注入新活力。

参考文献：

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