人大代表发展基层全过程民主的秭归探索 ——基于湖北省秭归县“人大代表在行动”的调查与思考

作者：齐 敏  责任编辑：许家秀  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-12-26  浏览次数： 31494次

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。在基层实践中，人大工作是发展全过程民主的重要方面。然而，由于不少地区基层人大代表履职能力不足、责任意识欠缺、工作方法滞后等，使得群众和代表之间出现信任危机，人大代表在发展全过程民主中的作用未能充分发挥。对此，湖北省秭归县人大结合地方实际，深入开展“人大代表在行动”，通过沟通下移，为民有效发声，推进基层全过程民主；完善机制，提高履职能力，发展基层全过程民主；依法合规，强化监督功能，保障基层全过程民主，以此通过人大代表积极履职，促进基层发展全链条、全方位、全覆盖的民主,有力增进了基层治理效能。

一、沟通下移，在有效发声中推进全过程民主

秭归县人大通过搭建平台、创活形式、丰富内容，广泛细致搜集民意，为民发声，实现代表与群众切实有效沟通，营造了信任氛围。

（一）搭建沟通平台，民意交流无障碍

秭归县人大构筑线下和媒体沟通平台，保证代表以现实为导向，聚焦热点问题，实现与群众交流互动零距离。一方面，线下交谈“面对面”。秭归县人大设立线下平台，为代表与群众沟通提供固定场地。秭归县分别在县、乡镇、村三级共计成立1个代表服务中心、12个代表之家、59个代表活动室，并确立各级代表在履行职责、联系群众等方面的工作制度，真诚倾听且如实记录群众的意见。另一方面，媒体交流“键对键”。秭归县人大借助媒体互动，实现与群众随时随地的交流。县人大依托互联网 代表履职服务方式，建立代表微信群、QQ群、公众号和人大代表履职服务平台等线上交流平台，破除交流壁垒，实现无障碍沟通。

（二）创活沟通形式，民意征集接地气

秭归县人大组织开展多样化的活动，代表脚踏实地做事，保证民意征集有广度、见深度、显温度。其一，集体活动，全面覆盖抓重点。秭归县人大依托群众接待、代表走访等专题活动，运用集中走访的形式实现全方位、广覆盖的意见征集，抓住民意要点。在秭归县人大组织的“代表行动”中，全县人大代表以行政村为单元，对26949户脱贫户进行走访核查，共梳理反馈个案问题434个。其二，分散行动，深入走访探难点。在非集中活动期间，代表通过不定时的“单独活动”到屋场院坝里深度走访，化解民生难题。如归州镇人大代表在走访屈原庙村屋场时，了解到2条水渠渗漏严重，但未得到重视，通过向有关部门提出建议，争取到100万元资金，用以解决柑橘的抗旱需要。其三，组织参会，切实回应除痛点。在屈原镇人大主席团的组织下，代表以参与村落夜话、召开群众座谈等形式回应群众困境。屈原镇西陵峡村人大代表下乡排查项目建设中的纠纷，主动当“和事佬”，将群众矛盾化解在萌芽状态，人大代表们累计提出意见20条，调解矛盾纠纷7件，维护了村落和谐。

（三）丰富沟通内容，民情服务暖人心

秭归县人大以服务为导向，深化沟通交流，以实际行动践行服务之美。一是政策宣讲，及时答疑解民惑。秭归县组织代表进行政策宣讲，以面对面答疑的方式回应群众困惑，为群众脱贫致富注入强心剂。屈原镇大大代表多次参加“村落夜话”，现场答疑解惑，带领部门负责人现场定夺解决群众关心的问题，广受好评。二是意见征集，分级提交应民需。乡镇人大代表征集意见之后，进行筛选、分类，依据“分级负责、分类交办”原则处理。个人事项通过解释加以消除；共性事项向代表小组反映；重要事项向乡镇人大主席团和县人大常委会形成意见、建议。2019年，秭归县人大通过政策解释、调查核实等方式，妥善解决个案问题208个，提交带共性问题的建议80条，其中属于县级职权范围的16条。三是村务商讨，协定方案系民情。各乡镇鼓励人大代表列席行政村和村落会议，积极参与村内公共事务讨论并提出建议。如屈原镇人大代表李伍修、李盛开列席村级会议，提出公益林资金用在“刀刃上”和专项资金专用等建议，协助制定工程资金管理方案，保障资金使用透明化。

二、完善机制，在提升能力中发展全过程民主

秭归县通过强化培训、整合资源、优化激励，不断增强代表发展全过程民主的内生动力，提升基层治理精细化水平，将信任扎根群众。

（一）强化培训，精准提升水平

秭归县人大采用“引进来”“走出去”“沉下去”的培训方式，提高代表履职能力，增强群众发展动力。首先，开展专题学习，增强栽种技术。秭归县在2019年开展代表专题培训学习20余次，引进专家授课，补齐能力短板。屈原镇多次组织人大代表参观全镇各村支柱产业，组织代表到夷陵区、五峰县等实地考察产业，还多次开展幸福村落村级培训，将各类农业技术送到田间地头。其次，外出考察取经，提升产值效能。人大组织代表外出调研考察，吸取示范地区先进经验。界垭村的镇人大代表袁本芳在考察郭家坝镇的柑橘产业后，将先进技术引入本村，带领村民发展柑橘产业，实现农民增收。再次，组织下乡培训，提高文化品味。2017年以来，县人大通过组织代表下乡开展专题培训，协助屈原村以孝道文化为主题创作10余个文化节目，受益群众5000余人次，极大地丰富群众的精神生活，提升了村民的文化品味。

（二）整合资源，精准化解难题

秭归县人大鼓励代表利用信息、能力、经济等资源，发挥自身优势，精准化解群众生活难题。一是用好信息资源，普法下乡解纠纷。为营造基层知法、懂法、守法、用法的良好氛围，秭归县人大依托法律宣传日，进村入户，为群众讲解法律知识、依法调解村内纠纷。周坪村的镇人大代表王平不仅下乡普及《民法典》，还运用法律知识为家庭纠纷、邻里矛盾提供法律服务。二是依靠能力资源，医疗援助护健康。屈原镇人大主席团积极争取卫生部门的支持，为边远地区贫困户提供5000元的免费药品，同时与县残联部门组织医生为全镇26名长期卧床不起的残疾人上门进行残疾等级评定，深受群众欢迎。三是供给经济资源，建校办学育人才。秭归县人大组织有实力的代表，引入经济资源，为乡村教育事业“添砖加瓦”。如县人大常委会与县慈善协会联合开展扶贫“慈善一日捐”活动，各级人大代表共捐助305万元用于整修学校、购买教学设备，并设立贫困补助金，解决1000名贫困学子上学难题。

（三）优化激励，精准助推发展

秭归县人大常委会通过对主动履职、尽心尽责的代表给予奖励，提升代表作为与群众信任的可持续性。一方面，给予物质激励，改善居住环境。秭归县人大将部分政策项目与人大代表的考评挂钩，项目优先给予履职表现良好的人大代表所负责的选区。如周坪村通过优秀村落评选，对人大代表履职效果好的村落优先落实农村人居环境建设项目，随着项目推进，居住环境得到明显改善。另一方面，依托精神激励，培育文明乡风。秭归县人大运用三线秭归网站办专栏、组织代表向网站投稿等形式，宣传报道履职典范，发挥榜样的激励作用。如县人大常委会办公室刊发界垭村《李芹发：人大代表带头响应殡葬改革》一文，带动王明山、龚万祥等29名代表做好群众思想工作，使群众主动清除“清明吊”，推进移风易俗。

三、依法合规，在强化监督中保障全过程民主

秭归县人大在规范代表管理、依规督促村民，依法问责政府三个方面形成监督合力，提升治理质量和群众满意度。

（一）规范管理，监督代表办实事

秭归县人大通过述职、考核，加强对代表监督，保证发挥代表职能。其一，述职评议，保监督落地。秭归县人大每年组织各级代表回原选区述职，接受群众对其工作的测评。如九畹溪镇人大主席团每年随机抽取10名代表按照法定要求回到选区述职，虚心听取群众的意见，有效发挥群众的监督效力。其二，积分考核，将责任压实。为充分发挥人大代表的主体作用，秭归县人大积极探索积分管理办法。如九畹溪镇人代会通过了《九畹溪镇人大代表“积分制”管理办法（试行）》，从依法履职、示范带动等几个方面制定详细标准，为监督代表提供考核指标，强化责任落实。

（二）按规行事，督导群众重实干

秭归县人大鼓励代表参与村规民约的制定，并依据规约定立管护方案，督促管护到人、到位。首先，参与规约制定，人尽其力。屈原镇人大代表参与制定村规民约，提出了村规民约“三字经”，促进乡风文明。北峰村村规民约修订时，县、镇人大代表广泛参与，推崇县人大常委会关于禁鞭的决议，增加“禁鞭”“狠杀人情风”“孝善文化”宣传等，在乡镇村之间积极鼓与呼，引导群众文明过节、文明办事。其次，引领公益活动，力尽其能。秭归县人大支持代表发挥先锋模范作用，带动群众参与公益，推动村庄公益事业发展。如九畹溪镇人大代表袁本芳号召村民开展公益劳动，进行公路和水沟维修清扫，尽其所能美化村落环境。再次，完善督干机制，能尽其责。县人大组织代表引导群众，完善督导体系，实现长效治理。如九畹溪镇人大代表袁本芳提出落实公益管护的奖励方案，深化群众责任意识，激励群众将管护行为落到实处。

（三）依法问责，监督政府求实效

秭归县人大指导代表运用清单式、点穴式、跟踪式监督靶向出击，抓住监督重点，强化对政府工作的监督实效。其一，开列问题清单，心中有数。乡镇人大主席团将意见集中梳理、分类后，形成书面问题清单，属于乡镇职权范围内的问题，直接转交镇政府办理。政府据此开展工作，提升治理的针对性。如屈原镇代表活动小组走访龙马溪村边界区关家湾时，将当地的道路安保设施问题列入清单，得到镇政府高度重视，现已交办镇农路办落实。其二，常规专议并举，操之有度。县人大除运用常规化监督外，还对重点工作进行专题调研，解决热点问题。如两河口镇人大主席团组织代表就美丽乡村建设开展视察调研，政府相关部门收到建议后，落实整改行动，有条不紊的开展有关工作。其三，进行跟踪问效，行之有方。县人大组织代表对视察、审议意见加大跟踪监督、持续问效力度，保证有效监督。如屈原镇第一活动小组代表针对乐平里集中居住区违章建筑泛滥情况进行跟踪监督，政府相关部门已经完成23处违章建筑拆除，拆除总面积1000平方米。

四、以民为本，在全过程民主中提升基层治理效能

秭归县充分发挥人大代表主体作用，在人大履职的各个方面各个环节中推进全过程民主，有力提升了基层治理效能。

（一）为民发声是人大代表发展全过程民主的基础

人大代表来源于人民、植根于人民。以民为本，为民发声是人大代表的首要工作。然而受制于观念薄弱、能力不足等因素，使得人大代表无法真正深入群众，切实满足群众需求。为此，秭归县人大通过搭建平台、创活形式、丰富内容，实现沟通下移，拉近代表与群众的距离，增强群众对代表信任，夯实基层全过程民主的基础。

（二）提高履职能力是人大代表发展全过程民主的关键

习近平总书记强调：“要加强各级人大自身建设，提高依法履职能力和水平，增强工作整体实效。”不断增强各级代表履职能力是新时代提升人大工作质量的内在要求，也是促进人大代表发展全过程民主的关键。为此，秭归县人大从完善机制入手，强化培训、保障资源、激励考评，提高代表履职能力，在治理过程中找准症结，精准破难，通过自身能力建设助力基层全过程民主，提升治理效果。

（三）以积极行动促进人大代表发展全过程民主

全过程民主是社会主义民主政治的鲜明特点，基层民主是社会主义民主的重要内容。尤其是对于基层人大而言，无论是立法、代表还是监督等工作，人大代表履职的各个环节都体现了全过程民主的特点和要求。秭归县通过深入开展“人大代表在行动”活动，坚持推进群众、贴近基层，分年度、分阶段、多层次开展活动，促进基层人大代表积极有为，将人大工作与基层民主选举、民主决策、民主协商、民主管理等各个环节融合起来，有力发展了基层全过程民主。